Sentencia Definitiva N° 741/2020

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de diciembre de 2020. No. 741 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “MELGAR GRAJALES, ANABEL Y OTROS con PODER EJECUTIVO. Acción de nulidad” (Ficha No. 593/2018). RESULTANDO : I) En este proceso, Anabel MELGAR GRAJALES, Germán CASTRO MONTAGNO, Fabiana ODRIOZOLA, Adela SAAVEDRA, Florence KEUROGLIÁN, Carolina DA LUZ, Adriana VÁZQUEZ, Ma. Luis LEVRERO, Rodolfo MONFORT ESPINOSA, Raquel REIBAKAS, Claudia MEDINA, Analía MARTÍN, Susana DE FEO, Katherina ELIÓPULOS y Florencia BONINO dedujeron pretensión anulatoria contra el Decreto del Poder Ejecutivo No. 45/018, publicado en el Diario Oficial el 6 de marzo de 2018 que reglamenta lo establecido por el artículo 52 de la Ley No. 17.930, de 19 de diciembre de 2005, en redacción dada por el artículo 15 de la Ley No. 19.535, de 25 de setiembre de 2017. II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegaron que son titulares de un interés porque promovieron juicios contra el Estado ante la jurisdicción letrada civil, en su calidad de funcionarios judiciales, tendientes a cobrar la equiparación, derivada de la equiparación dispuesta por el art. 389 de la Ley No. 17.930, de 19 de diciembre de 2005 (“Autorízase al Poder Judicial a disponer de las modificaciones necesarias para racionalizar la escala salarial y la estructura de cargos y contratos de función pública de los escalafones II a VI, R y VII, que se crea por la presente ley. Dicha racionalización tendrá como objetivo la aplicación de una nueva escala de sueldos porcentual entre los distintos grados, la que partirá del sueldo base del cargo del Subdirector General de los Servicios Administrativos en forma decreciente hasta el último grado de los Escalafones...”). Afirman los accionantes que la demanda ante la Justicia Civil se encontraba en curso al deducirse esta acción de nulidad. Los montos reclamados en juicios superan el monto de 75.000.000 de Unidades Indexadas y, por lo tanto, su situación estaría enmarcada dentro de lo dispuesto por la norma legal mencionada. Entienden que el acto impugnado viola el principio de tutela jurisdiccional efectiva, si no se cumple el mandato de la sentencia. Detienen su análisis en el artículo 4º del Decreto, porque entienden que su alcance consiste en diferir el cumplimiento de modo indefinido de las sentencias, consagrando, nuevamente, lo que ya había hecho la ley. Pero, además, sobrepuja el contenido de la ley dado que, a su juicio, habilita al diferimiento porque permite acumular ejecuciones parciales por montos menores, situación que se venía dando en el expediente IUE 2- 31993/2014, donde se fueron produciendo liquidaciones individuales. Sostuvieron que el Poder Ejecutivo , “a través de una interpretación no auténtica y extensiva de la ley, amplía por sí y en su propio beneficio la facultad de opción otorgada por el art. 15 de la ley 19.535”. Señalaron que el artículo 2º del Decreto, contraviene lo dispuesto por el artículo 400.4 del CGP. Consideran que el acto vulnera el principio de igualdad al conferirle al Estado demandado una situación de privilegio frente a cualquier otro litigante. También los coloca en una situación disímil respecto de quienes han sido actores en demandas individuales o conformando litisconsorcios activos con menor número de integrantes. Asimismo, indicaron que se viola la reserva legal puesto que, de acuerdo con el artículo 18 de la Constitución, el orden y las formalidades de los juicios, son materia legal y no pueden ser regulados por acto administrativo, lo que se hace en el artículo 2º del Decreto: en lugar de depositar el monto de la condena dentro del término de treinta días, el Decreto establece la comunicación de la opción en ese plazo. Consideraron que el artículo 4º del Decreto vulnera lo establecido por el artículo 45, 2º párrafo del Código General del Proceso. (“Los litisconsortes facultativos, salvo disposición legal en contrario, serán considerados como litigantes independientes”). Se agraviaron por considerar que existen vicios en la motivación dado que el acto impugnado se limita a sostener -en sustancia- que la norma legal reglamentada carece de “contenido procesal” sino que es una norma de ordenamiento financiero, lo que resulta desmentido por la realidad puesto que se intentan modificar las normas procesales. Sostienen asimismo que la resistida les causa agravios en tanto, en ningún pasaje de la parte expositiva del Decreto, se exponen los motivos por los cuales se dispone la adopción de la resolución dentro del plazo del art. 400.4 CGP, disposición que adolece de los vicios de legalidad objetiva señalados anteriormente. Tampoco se explican las razones que justifiquen la disposición del art. 4, ni se invocan las normas en las que se justifique el apartamiento del Derecho en que incurre el mismo. Afirmaron que el acto fue dictado con desviación de poder y que el motivo real, no confeso, es el largo conflicto salarial mantenido con los funcionarios judiciales y el intento de burlar los sucesivos mandatos judiciales a su respecto, incluyendo la sanción de leyes que fueron declaradas inconstitucionales, así como forzar la negociación colectiva abatiendo el monto adeudado En definitiva, solicitaron que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Indicó que la co-actora Katherina ELIOPULUS, carece de legitimación causal activa, por cuanto el monto del asunto de su demanda es muy por debajo de la cifra prevista por la Ley de 75.000.000 UI, que a valores actuales debería ser mayor a $ 300.000.000. Respecto de los demás actores, sostuvo que ellos tampoco ostentarían legitimación, ya que su situación no se encuentra prevista en la norma recurrida, sino en el Decreto No. 117/018. A su entender, es esta norma y no el decreto impugnado, el que otorgó al Poder Ejecutivo la facultad de ratificar las previsiones de los créditos necesarios para el pago por parte de los Incisos de Presupuesto Nacional, de montos derivados de sentencias judiciales, laudos arbitrales o transacciones homologadas judicialmente, que se hubieren efectuado con anterioridad a la vigencia de la Ley No. 19.535 y que, además, exceden las 75.000.000 UI. Refutó los agravios de la parte actora en los siguientes términos: Señaló que los actores tampoco cuestionaron la Resolución dictada el 7 de mayo de 2017 por el Poder Ejecutivo , que ratifica la previsión de los créditos necesarios para afrontar el pago del monto derivado de la condena dictada contra el inciso 16 Poder Judicial. A su vez, adujo que no existe una violación del principio de tutela jurisdiccional efectiva, en tanto, el decreto impugnado no inhibe la ejecución de la sentencia ni su contenido, sino que determina la forma de cumplimiento de la misma, así como un plazo máximo determinado para hacerlo en el caso de que se optara por ejercer la facultad legal por medio de un acto administrativo. Continuando con su defensa del acto, afirmó que no hay incumplimiento de preceptos y principios constitucionales. Al respecto, señaló que el principio de igualdad fue respetado: regular por medio de la Ley la previsión presupuestal, esto es, la cantidad de dinero con que se hará frente a la misma, y cuándo se hará el pago, estableciendo un máximo de tiempo para ello, como lo hace el artículo 15 de la Ley No. 19.535, no implica una vulneración a la independencia del Poder Judicial. No hay una efectiva limitación de derechos, no hay postergación indefinida de cobro de créditos, no hay desconocimiento de obligaciones de condena; lo que hay es lisa y llanamente una regulación para la previsión de los fondos con los que el Estado cumplirá y la imposición al Poder Ejecutivo de un plazo máximo para ello. En lo que refiere al litisconsorcio facultativo, señaló que c onforme el artículo 45 del CGP, los litigantes serán considerados como independientes, salvo disposición legal en contrario. Y precisamente la disposición legal en contrario es el artículo 15 de la Ley No. 15.535, que el Decreto impugnado reglamenta. Cita a VESCOVI en cuanto expresa: “(…) El elemento distintivo radica en no admitir diversificación del trámite del proceso respecto de cada litisconsorte, salvo en aquellos supuestos en que actos procesales concretos tengan para cada uno de ellos, repercusión directa sobre la relación sustancial hecha valer. Por ende, cada vez que el proceso sea contemplado como una unidad formal, la actuación litisconsorcial no puede alterar esa unidad”. (VÉSCOVI, CGP, Tomo 2, p.110). Razona, si al decir de VÉSCOVI: la sentencia o su ejecución tendrían o podrían tener repercusión diversa para los distintos litisconsortes. Concluye que la respuesta podría hallarse en la siguiente pregunta: ¿De no haberse sancionado el artículo 15 de la Ley No. 19.535, los actores habrían tenido algún interés en considerar la sentencia en forma individual y pedir su ejecución por separado? Concluye que la respuesta en negativo, es obvia. Los actores pretenden la división, exclusivamente para salvar el impedimento legal, que el Decreto impugnado, posteriormente reglamentó. Por otra parte, señaló que n o surge acreditado por los actores, ni alegado en su demanda, que hayan obtenido o planteado la declaración de inconstitucionalidad del artículo 15 de la Ley No. 19.535. En consecuencia, tampoco pueden agraviarse del Decreto No. 45/2018, que no se aparta un ápice de la Ley que reglamenta, ni es contrario a ninguna otra norma de Derecho. A su vez, descartó la desviación de poder alegada. Al respecto, señaló que tal agravio choca con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley, en tanto la norma impugnada únicamente determina el procedimiento para hacer ejercicio de la facultad otorgada por la Ley. La Administración cumplió con reglamentar lo previsto en la norma, conforme lo dispuesto en la misma. Claramente el artículo 15 permite que la Administración pueda no disponer el pago del oficio recibido y realizar la reserva de partidas presupuestales, en la próxima instancia presupuestal. Por último, afirmó que el acto se encuentra suficientemente motivado, como surge del cuerpo del propio acto encausado, amén de que el mismo es simplemente procedimental, dictado para poder ejercer la facultad otorgada por la norma. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 9990/2018 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 60, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 23 y 73 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 63 - 74 y fs. 136 – 143 vto., respectivamente). VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 97/2020, aconsejando: a) considerar la posibilidad de plantear de oficio la inconstitucionalidad del artículo 15 de la Ley No. 19.535, de 3 de octubre de 2017. Y, en caso de que la misma fuera declarada, cabría declarar la nulidad total del Decreto No. 45/018 que habría quedado sin sustento legal; b) Para el caso de que no se cuente con la declaración de inconstitucionalidad aludida, entiende que, igualmente, cabría anular los artículos 3º y 4º del citado decreto, sugiriéndose que la declaración se formule en interés de la regla de Derecho (artículo 311 inc. 2º de la Constitución). (Fs. 147 – 155 vto.). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 157). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado es el Decreto del Poder Ejecutivo No. 45/018, publicado en el Diario Oficial el 6 de marzo de 2018. Los accionantes lo resistieron el 15 de marzo de 2018 mediante la interposición del recurso de revocación (fs. 13-20 de los A.A. en 26 fs.). La Administración no se expidió expresamente sobre la recurrencia movilizada, por lo que, a los 150 días, esto es, el 20 de agosto de 2018, operó la denegatoria ficta. La demanda anulatoria fue introducida el 27 de setiembre de 2018, según nota de cargo de fs. 16. II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra el Decreto del Poder Ejecutivo No. 45/018, publicado en el Diario Oficial el 6 de marzo de 2018 que reglamenta lo establecido por el artículo 52 de la Ley No. 17.930, de 19 de diciembre de 2005, en redacción dada por el artículo 15 de la Ley No. 19.535, de 25 de setiembre de 2017. III) Habiendo analizado los argumentos de la actora y la normativa vigente, el Tribunal, apartándose en esta oportunidad de lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. IV) El artículo 15 de la Ley que el Decreto impugnado reglamenta, establece que el Poder Ejecutivo podrá comprometer gastos de funcionamiento o de inversiones sin que exista crédito disponible, cuando se trate del cumplimiento de sentencias judiciales, laudos arbitrales, o situaciones derivadas de lo establecido en los artículos 24 y 25 de la Constitución. Asimismo, establece que para los casos de condenas a través de sentencias de cualquier naturaleza, transacciones homologadas judicialmente o laudos arbitrales que sean por montos que excedan las 75:000.000 de unidades indexadas (setenta y cinco millones de unidades indexadas), el Poder Ejecutivo podrá hacer uso de la facultad establecida o proponer las previsiones correspondientes en la próxima instancia presupuestal a fin de atender el pago de las erogaciones resultantes; Por su parte, el Decreto No. 45/018, impugnado, prevé: “ARTÍCULO 1º.- La opción de comprometer gastos de funcionamiento o de inversiones sin que exista crédito disponible o proponer las previsiones correspondientes en la próxima instancia presupuestal a que hace referencia el artículo 52 de la Ley No. 17.930 de 19 de diciembre de 2005, en la redacción dada por el artículo 15 de la Ley No. 19.535 de 25 de setiembre de 2017; será dispuesta por resolución del Poder Ejecutivo actuando en acuerdo con el Ministro de Economía y Finanzas. CADE 5082. Dicho acto administrativo será comunicado a la Sede judicial en la forma que se establece en el artículo siguiente.2. ARTÍCULO 2º.- Recibido que sea el oficio judicial a que refiere el artículo 400 del Código General del Proceso y dentro del plazo consignado en el 400.4 de dicho cuerpo normativo, la opción de hacer uso de la facultad establecida en el numeral 1º del artículo 52 de la Ley No. 17.930 de 19 de diciembre de 2005, en la redacción dada por el artículo 15 de la Ley No. 19.535 de 25 de setiembre de 2017; el Poder Ejecutivo optará por medio de la resolución a que refiere el artículo 1º. La misma será comunicada a la Sede judicial competente dentro del plazo de 5 días hábiles de adoptada. ARTÍCULO 3º.- El referido acto administrativo que comunica a la sede judicial interviniente la opción del Poder Ejecutivo se tendrá por notificado cuando el interesado en el juicio promovido contra el Estado- Administración Central tome conocimiento del mismo y podrá ser impugnado de acuerdo con lo establecido en el artículo 317 de la Constitución. CADE 5082. ARTÍCULO 4º.- A los efectos de la facultad establecida en el inciso 2º del artículo 52 de la Ley No. 17.930 de 19 de diciembre de 2005, en la redacción dada por el artículo 15 de la Ley No. 19.535 de 25 de setiembre de 2017, el Poder Ejecutivo considerará la suma total que corresponde pagar por ejecución de la sentencia, laudo o transacción homologada judicialmente, en función de lo expresado en su parte dispositiva y considerando la totalidad de los actores que promovieron la acción correspondiente, con independencia de las cifras individuales incluidas en el respectivo fallo. CADE 5082. ARTÍCULO 5º.- Comuníquese, etc.”. CADE 5082. V) Sobre la ausencia de legitimación activa. La Administración demandada, en oportunidad de contestar la demanda, planteó la excepción de falta de legitimación causal activa de los accionantes. Pues bien; a juicio del Tribunal, para el caso de la co-actora Katherina ELIÓPULOS, le asiste razón a la accionada en el sentido que carece de legitimación causal activa. En efecto, conforme emerge a fs. 53 infolios, el monto del asunto determinado en la demanda en los autos “ARBIZA ROCHA, Luis y otros c/SCJ - Cobro de pesos - IUE: 2-45717/2016”, tramitados ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 5º Turno, es de $U 50.000.000 (cincuenta millones de pesos uruguayos). De manera que la mencionada accionante no se halla comprendida en el supuesto normativo del acto impugnado, desde que la norma que se reglamenta en todo caso contempla las situaciones de aquellos que hayan promovido una demanda cuyo monto total estimado fuera mayor a las 75.000.000 Unidades Indexadas (al 8 de noviembre de 2016, fecha en que fue promovida la demanda ante el Poder Judicial, la UI valía 3.4991, por lo que el monto equivalía a 14.289.388 UI, fs. 149 vto. infolios). En consecuencia, ha de declararse la falta de legitimación activa a su respecto. Distinta conclusión merece la situación de los demás co- impugnantes. En efecto, la demandada aduce que los restantes accionantes, tampoco estarían en la hipótesis de la norma recurrida, en tanto su situación fue prevista en el Decreto No. 117/018. Sin embargo, en su argumentación, parece fundir las nociones de legitimación activa con la de lesividad del acto, aspectos que ya desde larga data, el Tribunal distingue. El Ministerio de Economía y Finanzas, en el numeral 25 de su libelo (ver fs. 35 vto.) refiere a que es el Decreto No. 117/018 y no el impugnado el que contempla la situación de los actores ya que otorga al Poder Ejecutivo la facultad de ratificar las previsiones de los créditos necesarios para el pago por parte de los Incisos del Presupuesto Nacional, de montos derivados de sentencias judiciales, laudos, etc. que se hubieren efectuado con anterioridad a la vigencia de la Ley No. 19.535 y que además exceden las 75.000.000 UI. Sin embargo, nada obstaba a que impugnaran, como lo hicieron, el Decreto No. 45/018, en tanto éste no establece ningún ámbito temporal. VI) Sobre la alegada vulneración de la Constitución y la Ley. Despejado lo anterior, cabe ingresar al análisis de los agravios articulados por los accionantes. El primero de los agravios esgrimidos por la parte actora, refiere a que el acto impugnado vulneraría la Constitución, la ley, así como principios generales del Derecho. A juicio del Tribunal, no le asiste razón en su planteo, considerando en cambio que, el Decreto cuestionado se apega a la norma que reglamenta. Debe de verse que el artículo 15 de la Ley No. 19.535 establece que el Poder Ejecutivo podrá hacer uso de la facultad otorgada por el Legislador, atendiendo a la cuantía de la condena, siempre y cuando la misma supere los 75 millones de Unidades Indexadas y así previsionar las sumas, abonándolas en la próxima instancia presupuestal. La norma no innova, lo que hace el Decreto hostilizado es reglamentar el procedimiento para el ejercicio de dicha opción, previsto por la norma legal referenciada. Como señala la Administración, el decreto impugnado no inhibe la ejecución de la sentencia ni su contenido, sino que determina la forma de cumplimiento de la misma, así como un plazo máximo determinado para hacerlo en el caso de que se opte por ejercer la facultad legal por medio de un acto administrativo. No impide el pago, por el contrario, reconoce la obligación de pago y éste solo puede hacerse si se prevén rubros para ello, lo que es claramente lógico. No consta que los actores hayan deducido acción de inconstitucionalidad de la norma legal, ante la Suprema Corte de Justicia. Por otra parte, a juicio del Tribunal, no resulta parangonable -como lo considera el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo-, la situación de autos con la que diera mérito al dictado de la sentencia de la Suprema Corte de Justicia que declarara la inconstitucionalidad del artículo 400.8 del CGP, en redacción dada por el artículo 733 de la Ley No. 19.355, actualmente derogado por el artículo 16 de la Ley No. 19.535. (Sentencia No. 576/2017, de 8 de mayo de 2017). VII) El Tribunal, tampoco tiene el honor de compartir la postura que planteara la Procuraduría del Estado en relación con el artículo 3º del Decreto impugnado, según la cual, sería ilegítimo, por contrariar el artículo 317 de la Carta. Más allá que dicha disposición establece que se considerará notificado el acto de referencia cuando el interesado “tome conocimiento del mismo”, no surge del acto de proposición inicial que los actores se hayan agraviado sobre este extremo, debiendo regir en todo caso, en este proceso, el principio dispositivo. Por lo demás, tampoco consta que tal previsión haya colocado a los promotores en una situación de indefensión. VIII) Sobre la ilegalidad del artículo 4º de la norma impugnada, como violatoria de lo previsto en el artículo 45 del CGP (litisconsorcio facultativo), la Corporación considera que tampoco le asiste razón a la parte accionante. La Ley hace referencia a una única condena, que puede estar compuesta de varios montos, con lo cual el Decreto tampoco innova en este aspecto. Tratándose, pues de una única condena, las subdivisiones, de acuerdo con lo que le corresponde a cada actor o grupo de actores, no modifica el monto dispuesto en la misma como suma global. “Artículo 45- Litisconsorcio facultativo. Dos o más personas pueden litigar en un mismo proceso en forma conjunta, sea activa o pasivamente, cuando sus pretensiones sean conexas por su causa u objeto o cuando la sentencia a dictarse con respecto a una pudiera afectar a la otra. Los litisconsortes facultativos, salvo disposición legal en contrario, serán considerados como litigantes independientes. Los actos de cada uno de ellos no favorecen ni perjudican la situación procesal de los restantes sin que por ello se afecte la unidad del proceso”. Como correctamente apunta la demandada en su libelo de contestación, cuando la norma (artículo 45 CGP) especifica que serán considerados como litigantes independientes, se refiere al proceso y a la pretensión. Como expresa VESCOVI: “(…) Respecto de otras situaciones, un régimen tan independiente podría provocar un desarrollo caótico del proceso, y por ello la parte final del inc. 3º precisa que la aplicación de la regla apuntada en nada afecta la unidad esencial del proceso. Como es natural al haberse aceptado la actuación litisconsorcial, que no estaba impuesta por la ley ni por la naturaleza de la relación sustancial, con respecto a los actos procesales de orden, aquellos que refieren a la tramitación normal del proceso, la actuación de los litisconsortes se produce de modo unitario, como por ejemplo en punto al momento en que han de ofrecer probanzas o controlar las aportadas en el proceso, oportunidades de alegar hechos, etc. El elemento distintivo radica en no admitir diversificación del trámite del proceso respecto de cada litisconsorte, salvo en aquellos supuestos en que actos procesales concretos tengan para cada uno de ellos repercusión diversa sobre la relación sustancial hecha valer. Por ende, cada vez que el proceso sea contemplado como una unidad formal, la actuación litisconsorcial no puede alterar esa unidad ”. (Cf. Código General del Proceso, tomo 2, p. 110). (fs. 32 vto. infolios). En el razonamiento de VESCOVI, como propugna la accionada, los actores pretenden dividir artificialmente sus pretensiones, exclusivamente para salvar el impedimento legal, que el Decreto impugnado, posteriormente reglamentó. IX) En suma, a juicio del Tribunal, todos los agravios invocados por la parte actora dicen relación con la norma legal que se reglamenta y no puntualmente con el Decreto resistido que, en esencia, se ciñe a aquella, por lo que, en todo caso, correspondería que planteara la acción de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Declárase la falta de legitimación causal activa de la co-actora Katherina ELIÓPULOS. Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $36.000 (pesos uruguayos treinta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).