Sentencia Definitiva N° 733/2020

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de diciembre de 2020. No. 733 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “DUPETIT, EDUARDO con BANCO DE PRE VISIÓN SOCIAL. Acción de nulidad”. (Ficha No. 96/2018). RESULTANDO : I) En este proceso, el actor Eduardo DUPETIT, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 01 -1372-2017-961 dictada el 8 de mayo de 2017 por la Dirección Técnica de Prestaciones del Banco de Previsión Social (en adelante: B.P.S.) mediante la cual se dispuso: “Declarar que el Sr. Eduardo Alberto Dupetit Pisauri, no tiene derecho al subsidio solicitado. (…)”. (Fs. 54 de los A.A.). II) Como fundamento de su pretens ión anulatoria alegó que la desestimatoria al subsidio por desempleo se fundó en un argumento no contemplado legalmente: su residencia en el exterior. En este sentido, explicó que ninguna de las normas legales aplicables impone como causal de excepción del pago del subsidio que el individuo no estuviese residiendo en el país al momento de verificarse el despido. Sostuvo que, en puridad, del análisis contextual del Decreto Ley No. 15.180 y de la Ley No. 18.399 no surge la obligación del trabajador de residir en nuestro país. En consecuencia, concluyó que dicha mención efectuada en el artículo 28 lit. a) del Decreto 162/009 resulta claramente ilegal. Expresó que el Decreto No. 162/009 constituye un reglamento de ejecución, y como tal debe desarrollar los prec eptos de la ley que reglamenta, pero sin innovar; máxime cuando nos enfrentamos a la imposición de obligaciones o a la limitación de derechos que se encuentran constitucionalmente protegidos. Por ello, a su modo de ver, mal puede el BPS esgrimir una causal de excepción carente de base constitucional o legal para impedir el cobro del subsidio por desocupación forzosa. Las normas aplicables, que forman parte del género de normas atributivas de competencia regladas, determinan que ante la verificación de una s erie de hechos se deba conceder el subsidio. La negativa, en tanto partió de la exigencia de un requisito que no tiene respaldo legal, torna al acto impugnado en irregular. Seguidamente, manifestó que la demandada vulneró el principio de debido procedimiento administrativo. Al respecto, apuntó que la posibilidad de ser oído no se cumple cabalmente solo con la recepción del escrito de descargos, sino que éste debe ser analizado y su contenido aceptado o rechazado de manera fundada. Postuló, así, que la irre gularidad formal (en el caso la falta de análisis de los descargos) se traslada a la faz sustancial (la razonabilidad de la decisión). Arguyó que, en la emergencia, el BPS ni siquiera mencionó en el sector expositivo de la resolución enjuiciada la presenta ción del escrito y menos aún, las consideraciones del mismo. En virtud de ello, el acto es ilegítimo por ser el fruto de un actuar irregular e irracional de la Administración. En definitiva, solicitó el amparo de la demanda y la anulación de la resolución atacada III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. En lo inicial, adujo que la resolución atacada es reiterativa de otra anterior, que también den egó el subsidio por desempleo. Consideró que, si bien la primera solicitud fue realizada en forma presencial y con trámite preestablecido, la pretensión en ambos trámites es la misma. De modo consecuente, la resolución denegatoria también lo es. En mérito a ello, afirmó que la volición resistida con el presente accionamiento es, en tanto reiterativa, ilesiva. Por otra parte, sostuvo que, en todo caso, el derecho al subsidio por desempleo caducó. Concretamente, apuntó que la nueva solicitud realizada más de un año después del cese de la relación laboral, de conformidad con lo dictado por el art. 2 de la Ley No. 15.180, determinó de pleno derecho la extinción del derecho que supuestamente le asistía al actor. Por otra parte, destacó que el promotor, en el de curso del procedimiento administrativo, actuó con mala fe, al ocultar el fallo del Tribunal de Apelaciones de Trabajo que revocara la condena por despido a la que primariamente arribara la justicia ordinaria. Recalcó que dicho actuar, se halla reñido con l os principios de lealtad y buena fe expresamente consagrados en el art. 6° del Reglamento de Procedimiento Administrativo del BPS. No obstante, lo relevante es que el accionante no acreditó, en ninguna de ambas instancias, el presupuesto de hecho para acceder al subsidio: el desempleo forzoso. En lo relativo a la exigencia de la residencia en el territorio de la República como requisito para acceder al subsidio, postuló que constitucionalmente el BPS es un ente autónomo con el cometido de organizar la segu ridad social. En este derrotero, manifestó que la autonomía del BPS asegura la efectiva realización del mencionado cometido, aún en caso de inercia legislativa. Y es que, si bien el actor se agravia de que se le está limitando un derecho por la vía reglame ntaria, no es menos cierto que dicho derecho nace limitado por las exigencias de la propia ley, cuyo cumplimiento se torna de imposible acreditación para quien reside en el extranjero. Sobre esto ejemplificó que, si el actor adquiere un nuevo trabajo en Ur uguay y se da de alta en el organismo, el beneficio cesa automáticamente; empero, si reside en el exterior, el inicio de una nueva actividad no puede ser controlado por quien sirve la prestación por desempleo forzoso. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 3469/2018 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 73, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 88 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 76 – 78 vto. y fs. 81 - 82, respectivamente). VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el D ictamen No. 148/2020, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 85). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 2050/2020). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumpl ido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el exa men de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado al accionante el 6 de junio de 2017 (fs. 60 de los A.A.), quien lo resistió el 15 de junio de 2017 mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (fs. 60 de los A.A.). Habiendo transcurrido 200 días desde la interposición de los recursos, al 1° de febrero de 2018 operó d enegatoria ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 13 de marzo de 2018 (nota de cargo fs. 5 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 01-1372-2017-961 dictada el 8 de mayo de 2017 por la Dirección Técnica de Prestaciones del Banco de Previsión Social (en adelante: B.P.S.) mediante la cual se dispuso: “Declarar que el Sr. Eduardo Alberto Dupetit Pisauri, no tiene derecho al subsidio solicitado. (…)”. (Fs. 54 de los A.A.). III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. Conforme eme rge de los recaudos allegados al proceso, el 14 de junio de 2016, el actor formuló una petición ante el Banco de Previsión Social, tendiente a modificar la causal de desvinculación denunciada otrora por la empresa para la que trabajaba, para así, obtener, el pago del seguro por desempleo que le fuera negado (fs. 1 vto. y ss. de los A.A.). Ante dicha solicitud, la Administración procedió a intimar a la empresa LUCUS S.R.L. a que presentara cierta documentación relativa a la desvinculación del Sr. DUPETIT (fs. 17 y ss. de los A.A.). Sucesivamente, luego de vencidos los plazos pautados para la presentación del ex empleador, el 27 de setiembre de 2016 se pasó el expediente a la Asesoría Letrada de Activos y Prestaciones de Salud (fs. 24 de los A.A.), que con f echa 15 de diciembre de 2016 dictaminó que no correspondía acceder a la concesión del subsidio por desempleo forzoso, en virtud de ser imposible el cumplimiento de las obligaciones a cargo del trabajador (fs. 41 de los A.A.). Conferida vista del referido informe, el 8 de febrero de 2017 el representante del Sr. Dupetit formuló, en idénticos términos a los del presente intento anulatorio, los descargos que entendió pertinentes (fs. 45 vto. y ss. de los A.A.). Así las cosas, luego de proyectada resolución denegatoria por la Asesoría Letrada de Activos y Prestaciones de Salud (fs. 47 de los A.A.), el Gerente de Prestaciones Económicas procedió al dictado del acto enjuiciado, mediante el que se desestimara la petición de acceso al subsidio por desocupación forzosa realizada por el Sr. DUPETIT (fs. 54 de los A.A.). IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) El Tribunal entiende que la volición cuya nulidad se pretende en este proceso no es la originaria del perjuicio identificado en la demanda. Precisamente, como bien lo señala el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo en su dictamen, el acto atacado en esta oportunidad resulta ser reiterativo de otro anterior, que adquirió, ante la ausencia de impugnación a su respecto, la calidad de firme. Debe verse, en este sentido, que la petición efectuada en el año 2016, que meritara el dictado de la resolución denegatoria procesada en obrados, se dirigió a obtener la revisión de la causal de desvinculación y el cobro del subsidio denegado. Es el propio actor en su escrito de petición quien reconoce la existencia de un pronunciamiento anterior, al manifestar expresamente: “ Ante la ruptura del vínculo laboral, el trabajador naturalmente se dirigió a las oficinas del BPS a efectos de tramitar el seguro por desempleo al que tenía derecho. La solicitud le fue negada, como surge de la constancia entregada por BPS que se acompaña ” (fs. 1 vto. de los A.A.) (El resaltado no pertenece al original). Del mismo modo, en el petitorio de dicho escrito se solicitó: “ Se proceda a dar apertura a un expediente administrativo a efectos de analizar si corresponde modificar la causal de desvinculación del Sr. Eduardo Dupetit y, consecuentemente, el pago del seguro por des empleo que le fue negado ” (fs. 2 de los A.A.) (El resaltado no pertenece al original). De lo expuesto fluye, entonces, que la desestimatoria a la petición que se impugna en estos autos, es un acto con el mismo contenido dispositivo de otro anterior (fs. 49 del expediente judicial acordonado), con relación al cual no se dedujo impugnación en vía administrativa o jurisdiccional alguna. En un reciente caso análogo, la Corporación sostuvo , en términos pacíficamente reeditables al presente: “A juicio del Tribunal, el acto que se procesa en autos carece de la nota de lesividad exigida por el artículo 309 de la Constitución de la República para la obtención de una sentencia de mérito anulatoria, en atención a que el mismo no es exactamente el acto originario del perjuicio invocado. En efecto, claramente, el acto originario lo constituye el acto administrativo de la Repartición Prestaciones del BPS que le denegó la solicitud de subsidio por desempleo presentada por el actor el 28 de abril de 2017, el que no fue o portunamente impugnado por el ahora compareciente y, por tanto, adquirió la calidad de firme. Obsérvese que el accionante, en su petición formulada el 4 de junio de 2017 (fuera del plazo de recurrencia), solicitó “la reconsideración de la negación al otorgamiento del subsidio por desempleo”, es decir, una revisión de lo actuado por el BPS en una decisión que se encuentra firme. Por lo demás, tampoco se produjeron cambios en las circunstancias de hecho o de Derecho que hicieran nacer una nueva decisión por parte de la Administración. Sobre la vía oblicua de la petición administrativa a efectos de tentar la reapertura de la vía administrativa, GIORGI, en opinión que ha hecho suya el Tribunal en sendos pronunciamientos, ha expresado: “…una decisión pura y exc lusivamente reproductiva o confirmatoria de otra anterior no recurrida en tiempo y forma, es decir, firme o consentida…es jurídicamente irrelevante” (Cf. GIORGI, Héctor; “El Contencioso de Anulación”, Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad de la República, Montevideo, 1958, p. 162). De igual modo, enseña el Prof. CAJARVILLE que están excluidos de la acción anulatoria los actos administrativos que no causan agravio (Constitución, artículo 309 inciso 3º y Decreto -ley No. 15.524 artículo 24 inciso 2º). Así explica: “No son objeto de la acción de nulidad las resoluciones meramente reiterativas o denegatorias de peticiones de revocación o modificación de otras anteriores, porque no siendo ellas las creadoras de la situación jurídica lesiva, su anulación no proporcionaría satisfacción al impugnante (…)”. (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo; “Recursos Administrativos”, FCU, Montevideo, 2008, p. 149). Sobre este extremo, en términos extensibles al casus, el Coleg iado ha expresado: “(…) habiéndose prescindido de atacar oportuna y expresamente el acto que realmente creó la indicada situación lesiva, la petición, no ha sido más que una vía oblicua e inidónea para sanear la falencia anotada. El acto en causa, así repr oduce lo consagrado en aquel acto precedente y que, por tanto, no encuadra entre aquellos que el art. 309 de la Constitución prevé como susceptibles de ser anulados por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo”. En consecuencia, la petición de reforma que se formulara en su oportunidad y que motivara el acto que ahora se impugna, dio, pues, como resultado un acto meramente reiterativo del verdaderamente lesivo; y la vía procurada para obtener la precluida oportunidad de recurrir, no es, por tanto, admisible. No es posible, en derecho público, admitir que habiendo precluido la oportunidad de impugnar administrativamente y luego jurisdiccionalmente, se logre, mediante el expediente de la petición, reabrir la viabilidad de un intento anulatorio que, en est ricto rigor, no podía ya ejercitarse válidamente (Sentencias Nos. 288/86, 46/87, entre otras).” (Cf. Sentencias Nos. 384/2015, 315/2016, 479/2016, 495/2018, 682/2018, entre muchas otras.) En suma, en tanto el impugnado no resulta ser el acto originario de la situación lesiva, sino uno reiterativo de aquel, el accionamiento impetrado no puede prosperar” (Cfme. Sentencia No. 85/2020). En la emergencia, además de ser trasladable la solución adoptada en el fallo citado, cabe aclarar que ha quedado acreditado qu e el “estado de cosas” o las circunstancias que se esgrimieron como novedosas no fueron tales. En efecto, se comparte con la demandada que el actuar del representante del actor fue reñido con el principio de buena fe y lealtad, consagrado expresamente en el artículo 6 del Reglamento de Procedimiento Administrativo del BPS. En puridad, cuando le fue solicitada la agregación de la sentencia de primera instancia de la justicia ordinaria, debió agregar también -o al menos informar sobre - el fallo ejecutoriado de segunda instancia que desestimó la condena de indemnización por despido. Y es que, si bien los ámbitos de competencia y actuación son independientes, los fallos de la justicia ordinaria, máxime cuando han pasado en autoridad de cosa juzgada, importan y mucho a la decisión a adoptarse en vía administrativa. Por lo anterior, la Sala considera que, pese al desconocimiento del B.P.S. de la sentencia parcialmente revocatoria, en los hechos no existió ninguna nueva circunstancia relevante que habilite a habla r de una modificación de la plataforma fáctica o jurídica sobre la que se dictara la desestimatoria enjuiciada en estos obrados. Antes bien, la develación del fallo ejecutoriado no hizo más que refrendar el criterio seguido por la demandada desde el año 2015. En mérito a lo expuesto, a juicio del Tribunal, corresponde confirmar el acto enjuiciado por no ser el originario de la situación jurídica lesiva identificada en la demanda. VI) Sin perjuicio de lo expuesto, huelga señalar que asiste razón al B.P.S. en cuanto a que el derecho al beneficio se extinguió. Así, de conformidad con lo establecido en el artículo 2 de la Ley No. 15.180, la presentación debió hacerse dentro de un plazo de 30 días posteriores al acaecimiento de la desvinculación o, en todo caso, dentro del año subsiguiente a ésta. En la especie, una interpretación razonable de la norma bajo examen habilita a considerar que la solicitud de revisión o modificación corre la misma suerte que la solicitud primaria. Es decir, si se prevé un determinado plazo, bajo pena de extinción, para solicitar el subsidio por desempleo forzoso, la misma consecuencia debe considerarse para toda solicitud de revisión o modificación efectuada en forma posterior. El sistema de seguridad social se dirige a proteger , en hipótesis como la que nos ocupa, los meses de desempleo efectivo posteriores a la desvinculación, y no a garantizar sine die la prestación del beneficio. Por dicha razón, la ley preceptúa que la falta de presentación en plazo implique la pérdida del beneficio por el o los meses del año transcurridos en forma completa; es decir, el derecho al beneficio se extingue mensualmente a medida que el plazo legalmente pautado transcurre. Con base en lo anterior, la Sala considera que la petición de revisión y concesión del subsidio efectuada el 14 de junio de 2016 supuso, en tanto realizada más de un año después de la desvinculación, la extinción del subsidio por desempleo forzoso solicitado. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artícu lo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $36.000 (pesos uruguayos treinta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Salvo. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).