Sentencia Definitiva N° 726/2020

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de diciembre de 2020. No. 726 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "LÓPEZ, EDUARDO Y OTROS con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MALDONADO. Acción de nulidad" (Ficha No. 633/2015). RESULTANDO : I) La parte actora compareció y dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución de 15 julio de 2014, mediante la cual la Dirección General de Higiene Ambiental de la Intendencia Departamental de Maldonado dispuso el archivo del expediente Nº 2014-88-01-07960 (fs. 10 vto., infolios y fs. 67 vto., en carpeta verde de 116 fojas, A.A.), el cual se originó a raíz de un derecho de petición que ejercitaron el 14 de mayo de 2015 (fs. 51 a 58, A.A.). En su demanda, relataron que peticionaron el cierre y clausura del vertedero existente en el padrón Nº 6490 (ex cantera De León), el retiro de todos los residuos en un plazo no mayor a treinta días y la adopción de medidas urgentes para devolver la zona a su estado natural. Los comparecientes Eduardo López y María Graciela Albano señalaron que su legitimación deriva de su condición de propietarios de los padrones Nº 8.413 y 20.401, ubicados en la sexta sección catastral de Maldonado, zona rural, paraje José Ignacio. Mientras que los accionantes, Jorge Shemi y Claudia Ramos manifestaron que están legitimados por ser propietarios del padrón Nº 1.736, también situado en la sexta sección catastral de Maldonado, zona rural, paraje José Ignacio. El padrón Nº 1.736, se encuentra en frente al vertedero denominado “ex cantera De León”, en tanto los padrones Nº 8.413 y 20.401 se ubican muy cercanos al mismo. Señalaron que, en el año 2010, sin informar a los vecinos del lugar, la Intendencia Departamental de Maldonado, instaló un vertedero en el padrón Nº 6.490. Al consultar los vecinos, se les dijo que este sería utilizado exclusivamente para recibir ramas y escombros. Desde entonces, la situación ha venido empeorando hasta convertirse en algo intolerable. El vertedero es un basural donde se tiran bolsas de residuos de cualquier clase, material orgánico, plásticos de todo tipo, electrodomésticos inservibles, pilas, baterías, neumáticos, etc., los que forman parte del paisaje con el cual deben convivir. Oleadas de moscas inundan sus casas, como también roedores que se pasean por la zona, todo ello combinado con olores nauseabundos, con riesgos de enfermedades que aumentan día a día. Con su petición, los accionantes adjuntaron prueba documental reveladora de la gravedad de lo manifestado. Pese a ello, en una pobrísima actuación administrativa violatoria de las normas constitucionales, legales y reglamentarias, la Administración negó tácitamente lo solicitado al disponer el archivo del expediente. El 28 de enero de 2015, se le envió una copia por mail a su abogado y así fue como se enteraron de que la Administración había dispuesto el archivo del expediente donde se tramitó la petición que presentaron. En necesaria síntesis, invocaron como agravios que la Administración: i) incumplió elementales reglas que rigen su actuación al no haber dictado un acto administrativo que refiriera a lo peticionado por los comparecientes; y ii) violó lo dispuesto por los artículos 47 de la Constitución, 2 de la Ley Nº 17.283 y 6 de la Ley Nº 16.466, que determinan que previo a la instalación de un vertedero se debe realizar un estudio de impacto ambiental. En definitiva, demandaron la nulidad del acto encausado (fs. 21 a 26 vto.). II) Conferido el correspondiente traslado, la Administración interpuso excepciones de falta de agotamiento de la vía administrativa y caducidad de la acción. En esencia, esgrimió que: a) los actores impugnaron una actuación administrativa por la cual el Coordinador de la Dirección General de Higiene “solicitó” el archivo del expediente; b) sin ningún tipo de dudas, el acto recurrido no es el eventual acto originario; c) estando ante una petición fundada en el artículo 30 de la Constitución de la República, transcurridos ciento cincuenta días siguientes a su presentación de no existir resolución expresa, se tiene por rechazada fictamente, por lo que para agotar correctamente la vía administrativa los peticionantes debieron haber recurrido en tiempo y forma dicha denegatoria; d) su omisión determina que la acción de nulidad no pueda prosperar porque no se ha agotado la vía administrativa, con la interposición de los recursos administrativos que por derecho correspondían y operó claramente la caducidad (fs. 39 a 42 vto.). Del excepcionamiento opuesto, se dio traslado a la actora (fs. 45), quien lo contestó argumentando que: i) al no haber ocurrido notificación personal ni publicación en el Diario Oficial, los recursos administrativos podían presentarse en cualquier momento, por lo que lo hicieron una vez que se enteraron se había dispuesto el archivo del expediente; ii) es evidente que el acto causa perjuicios ya que implica que no se dispusiera el cierre y clausura inmediatas del vertedero, que no se retiraran todos los residuos, y que no se adoptaran medidas urgentes para devolver la zona a su estado natural previo (fs. 46 a 48). Por Decreto Nº 1326/2016 (fs. 54), se abrió el incidente a prueba, diligenciándose la que obra certificada a fs. 164. En etapa de alegatos, la parte actora fue acusada (fs. 167) y declarada en rebeldía (fs. 169) mientras que la demandada alegó por su orden (fs. 170 a 172). El Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se expidió mediante Dictamen Nº 639/2018 y aconsejó declarar que la vía administrativa se agotó correctamente y que el accionamiento anulatorio se introdujo en plazo (fs. 175 a 175 vto.). Por sentencia interlocutoria Nº 606 , de 4 de diciembre de 2018 (fs. 178 a 179 vto.), el Tribunal consideró que “los actores ejercieron el derecho de petición el 15.5.14 (sello fechador a fs. 58 AA) solicitando el cierre y clausura del vertedero existente en el padrón 6490 del Departamento de Maldonado, el retiro en un plazo de 30 días de todos los residuos existentes en el citado padrón y que se dispusieran las medidas tendientes a devolver la zona a su estado natural (fs. 51 a 57 AA); y constando que con fecha 15.7.2014 se dispuso el archivo del Expediente 2014-88-0107960 (fs. 10 vto. infolios y fs. 67 AA), esto es antes del vencimiento del plazo establecido por el artículo 8 de la Ley 15.869, por lo que el archivo dispuesto por la Administración es el acto que pone fin a la petición impetrada.” (Considerando III), fs. 179, infolios) (el subrayado no está en el original). De esta manera, se desestimaron las excepciones de falta de agotamiento de la vía administrativa y de caducidad opuestas, declarando que la vía administrativa se agotó correctamente y que la acción anulatoria se introdujo en plazo. Asimismo, se decretó que se contestara derechamente la demanda. III) Notificada la Administración del traslado, contestó la demanda oponiéndose al accionamiento, en base a la siguiente fundamentación. Los actores no tienen legitimación en la causa puesto que la problemática que invocan refiere al padrón Nº 6.490 en donde está instalado el vertedero. O sea que no tiene relación directa con los inmuebles propiedad de los demandantes. La protección al ambiente que reclaman, respecto de los vecinos no está referida a sus propios derechos ni tampoco a un interés directo y personal. Tampoco pueden pretender actuar por el vecindario, en el ejercicio de un interés difuso o colectivo. Además, el acto que resolvió el archivo carece de la nota de lesividad. La contraparte pretendió, sin derecho alguno, que la Intendencia Departamental de Maldonado cerrara y clausurara un vertedero, retirara en un plazo de treinta días todos los residuos y adoptara medidas urgentes para devolverlo a su estado natural previo. El aspecto lesivo, deriva de la instalación del vertedero, que en nada se relaciona con la decisión de archivar el expediente donde se sustanció la petición simple que formularon. De los propios términos de la petición, surge que durante el 2012 y el 2013, los actores presentaron distintas notas solicitando el control del vertedero y luego su eliminación, lo que da cuenta que el acto no resulta ser el lesivo de sus derechos y/o intereses directos, personales y legítimos. Asimismo, los accionantes tampoco recurrieron en vía administrativa la Resolución Nº 10597/2011, de 16 de diciembre de 2011, que adjudicó una licitación pública para el servicio de manejo y operación de residuos sólidos, no contaminantes bajo la forma de vertedero controlado ni sus prórrogas. La Intendencia Departamental de Maldonado no se apartó de la regla de derecho. Actuó con legitimidad, realizando los controles y fiscalizando con la intensidad necesaria el lugar para evitar cualquier alteración al ambiente. No es cierta la contaminación, la existencia de roedores, el riesgo de enfermedades, ni la existencia de materiales que afecten a su entorno. Si existió algo puntual, la Intendencia adoptó las medidas respecto del adjudicatario y de la zona, de acuerdo con el principio preventivo y precautorio. En cuanto a la necesidad de realización de un estudio de impacto ambiental previo, la actividad no encuadra dentro de las categorías previstas por el artículo 6 de la Ley Nº 16.446, ni por el artículo 2 del Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental aprobado por Decreto Nº 345/2005. No existía ninguna obligación de realizar un estudio de impacto ambiental. En suma, abogó por el rechazo de la demanda (fs. 184 a 187 vto.). IV) Por Decreto No. 1344/2019 (fs. 189) se dispuso la apertura a prueba, no habiéndose producido ninguna, tal como consta certificado a fs. 191. V) La parte actora fue acusada (fs. 194) y declarada en rebeldía (fs. 196) y la demandada formuló sus alegatos por su orden (fs. 197 a 200). VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante Dictamen No. 637/2019 y aconsejó la anulación del acto por haber sido dictado sin que se otorgara al actor la oportunidad de ejercer su derecho de defensa (fs. 203 a 203 vto.). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 205). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4, 8 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. Los aspectos formales, en cuanto al correcto agotamiento de la vía administrativa se analizaron en la sentencia interlocutoria No. 606/2018 (fs. 178 a 179 vto.), a la que corresponde remitirse. La Resolución dictada por la Dirección General de Higiene Ambiental de la Intendencia Departamental de Maldonado se emitió el 15 de julio de 2014 (fs. 10 vto., infolios y fs. 67 vto., en carpeta verde de 116 fojas, A.A.) y no fue notificada ni publicada en el Diario Oficial. Los actores tomaron conocimiento del encausado el 28 de enero de 2015, mediante la comunicación realizada vía e-mail a su abogado (fs. 5, A.A.). El 6 de febrero de 2015, interpusieron en tiempo y forma los recursos de reposición y apelación en subsidio (fs. 69 a 80, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta , tras haber transcurrido doscientos días desde la interposición de los recursos, el 1º de setiembre de 2015. La demanda se interpuso el 19 de octubre de 2015, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 27 infolios). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una breve reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. El 14 de mayo de 2014, los comparecientes Eduardo López, María Albano, Jorge Shemi y Claudia Ramos presentaron una petición en la que relataron la situación de afectación de los padrones de los cuales son propietarios, como consecuencia de una multiplicidad de hechos perjudiciales y contaminantes que atribuyeron al vertedero existente en la ex cantera De León, padrón Nº 6490. En un relato que coincide con el de la demanda de autos, hicieron referencia a la instalación del vertedero, que se habría producido en el año 2010, señalando que la situación ha ido empeorando y desde el año 2013 se ha vuelto intolerable. Describieron una serie de gestiones realizadas ante la Intendencia Departamental llevadas adelante entre los años 2012 y 2013, las que no tuvieron resultado, agregando que en el único expediente que pudo localizar su abogado, constató que no había ninguna Resolución. Más adelante, describieron la “situación actual” y peticionaron lo siguiente: “1.- Que disponga el cierre y clausura inmediatos del vertedero existente en el padrón 6490 (Cantera de León) del Departamento de Maldonado. 2.- Que disponga que en un plazo no mayor de 30 días se retiren todos los residuos existentes en el citado vertedero, comenzando por aquellos que producen un daño mayor al medio ambiente. 3.- Que una vez retirado los residuos a los que refiere el numeral anterior de nuestra petición disponga medidas urgentes para devolver la zona donde se encuentra el vertedero a su estado natural previo a la instalación del mismo.” (fs. 51 a 58, A.A.). A dicha petición, adjuntaron la siguiente documentación: a) certificados notariales de propiedad de los comparecientes sobre determinados padrones, ubicados en la misma zona que el vertedero (fs. 30 a 31 y fs. 32, A.A.); b) testimonio notarial de acta de constatación y de protocolización de fotografías tomadas en el lugar (fs. 33 a 50, A.A.). Con esta solicitud y los recaudos adjuntos, se formó el expediente Nº 2014-88-01-07960, caratulado como “Reiteración de denuncia por vertedero” (fs. 28, A.A.). El 20 de mayo de 2014, la Directora General de Higiene y Protección ambiental dispuso el pase del asunto a la Unidad Ambiente Sustentable, para su informe (fs. 59, A.A.). El 5 de junio de 2014, la Encargada de la Unidad Ambiente Sustentable informó que oportunamente se definió con el Técnico Enrique Nieves la oportunidad de gestionar la cantera De León del Municipio de San Carlos como “Vertedero Controlado”, actuación que fue llevada adelante con el Ingeniero José Díaz. En este sentido, hizo referencia al expediente de la licitación pública Nº 48/2011 (expediente 2011-88-01-10774), por el cual se definió la gestión operativa para la disposición final de materiales, especialmente ramas y escombros, los que son transportados allí desde los “Puntos Verdes” de “La Juanita” (Municipio de Garzón, José Ignacio) y “El Tesoro” (Municipio de San Carlos). Asimismo, señaló que el Área de Vectores de la Intendencia de Maldonado entrega periódicamente productos para el control de “ratas” a la empresa licitante. Por último, hizo constar “que el EE Nº 2014-88-01-01897 y EE Nº 2014-88-02-00077- hacen referencia a solicitudes de informes sobre el mencionado vertedero ” y sugirió el pase de las actuaciones al Ingeniero José Díaz para su informe, previa consideración de la Dirección General de Higiene y Protección Ambiental (fs. 60, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). El 23 de junio de 2014, la Dirección General de Higiene y Protección Ambiental proveyó lo siguiente: “Visto y de acuerdo con lo informado, considerando lo complejo que es encontrar sitios de disposición final de restos verdes y de construcción en zonas en continuo desarrollo urbanístico y mantenimiento de grandes extensiones de parques, siga a consideración del Municipio de San Carlos” (fs. 61, A.A.). El 24 de junio de 2014, la Unidad Administración y Servicios del Municipio de San Carlos giró los autos a la Oficina de Unidad de Obras y Talleres, para informe del Ingeniero José Díaz (fs. 62, A.A.). El 4 de julio de 2014, el funcionario Roberto Pérez emitió la actuación Nº 6, en la cual se consignó: “Cúmplenos informar que en el expediente 2014-88-01-01897 consta que se notificó a los peticionantes el día 5 de junio del corriente, del informe que luce en el mismo a fojas 5, donde el Ing. Federico Steffenino ilustra con fotografías el estado del lugar. Allí se expresa que el mismo es aceptable, aunque se establecen algunos puntos de mejora y se hace notar la asignación de horas semanales de Topador asignadas por licitación. Como el presente expediente es anterior a esta notificación, al verificarse que es del mismo tenor que el mencionado, sugerimos el archivo del presente sin perjuicio . Previo pase a Dirección General de Higiene y Protección Ambiental , sugiriendo verificar el cumplimiento de las indicaciones realizadas por el Ing. Steffenino” (fs. 63, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). El 10 de julio de 2014, la Directora General de Higiene y Protección Ambiental dispuso el pase del expediente a Unidad de Ambiente Sustentable, “para proceder como se sugiere” (fs. 64, A.A.). El 14 de julio de 2014, la Encargada de la Unidad Ambiente Sustentable informó: “que se realizó seguimiento y control de lo informado oportunamente por Ing. Steffenino en tanto a la mejora en la gestión del uso de “Topador ” establecidas en la licitación correspondiente. Previo a su archivo , según lo solicitado informó que el tenor del presente expediente hace referencia a la instalación del vertedero en Cantera “De León” (Municipio de San Carlos) y solicitud de aporte de información al respecto que se realiza en actuación Nº 3” (fs. 65, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). El 15 de julio de 2014, el Coordinador de la Dirección General de Higiene dispuso: “Visto, siga a Div. de Administración Documental solicitando su archivo ” (fs. 66, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Finalmente, el 15 de julio de 2014, Administración Documental materializó el “Pase al archivo” (fs. 67, A.A.) (la negrilla no está en el original). En etapa recursiva, se procedió a agregar el “expediente electrónico 2014-88-01-01897”, según constancia de 19 de febrero de 2015 (fs. 27 y 85, A.A.). En este caso, las actuaciones se originaron con una petición del 28 de enero de 2014 , presentada por los comparecientes Claudia Ramos y Jorge Shemi, quienes denunciaron “sucesivos incumplimientos” en el “Vertedero de ramas y escombros” ubicado frente a la chacra “La malcriada” de la cual son propietarios. Así, señalaron, por ejemplo, que: a) la circulación de camiones dejó de tener un horario diurno determinado y se observan descargas durante toda la noche y la madrugada; b) si bien el vertedero se estableció como recipiente de ramas y escombros de modo exclusivo, hoy se ha convertido en un basural; c) el vertedero ya no tiene serenos como antes, sino personas que habitan allí, convirtiéndose el lugar en centro de reuniones nocturnas desde el cual salen a cazar y atraviesan los alambrados de los campos vecinos sin permiso; d) no se está cumpliendo con el compromiso contraído de vigilancia. Al finalizar el escrito, los comparecientes presentaron la siguiente “Propuesta”: “Con el fin de colaborar con la Junta en su tarea de vigilancia, propongo que nos permitan a los vecinos, principales interesados, la posibilidad de ingresar al vertedero a tomar imágenes . Actualmente la concesión existente nos impide sacar fotos de los desperdicios prohibidos que ilegalmente permite, motivo por el cual debemos tomarlas de lejos . Esta actitud nos imposibilita acercárseles a ustedes mayor cantidad de pruebas de lo que realmente está ocurriendo. Dada nuestra condición de principales interesados dennos la posibilidad de ayudarlos a controlar. Dennos una autorización formal para sacar fotos cuando las reglas no se cumplen y un número de teléfono y un responsable con quien hablar, que esté facultado a tomar medidas con rapidez. Solicitó también que se nos avise cuando sea la época de licitaciones con el fin de que podamos aportar nuestra evaluación sobre el comportamiento del concesionario y agregar así nuevos elementos para ayudarlos a decidir lo más conveniente. Finalmente solicitamos que tomen las medidas que usted considere necesarias para que el lugar vuelva a ser lo que era .” (fs. 4 a 6, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En esta ocasión, los comparecientes presentaron fotografías sin protocolizar (fs. 7 a 9, A.A.). En este trámite, el Ingeniero Federico Steffenino elaboró una actuación el 28 de marzo de 2014, por la cual dejó asentado que: i) mantuvo una reunión con el denunciante, Sr. Jorge Shemi para escuchar sus planteos; ii) acto seguido, realizó una inspección sorpresiva y no pudo constatar incumplimientos en cuanto a lo establecido en los pliegos de la licitación; iii) no obstante, se sugirieron “acciones de mejoras” “con el objetivo de mitigar algún aspecto ambiental que, pese a correcto funcionamiento del vertedero este pudiera tener sobre su entorno y el del denunciante en cuestión” ; iv) adjuntaba el informe de inspección con las acciones de mejora (fs. 13, A.A.). A continuación, luce incorporado el mentado informe de actuación, de fecha 27 de febrero de 2014 , en el cual se dejó asentado que: a) “se comprobó que el estado del vertedero es en términos generales aceptable”; b) “No obstante, se constataron ciertas irregularidades en la tapada del frente de trabajo (…), en concreto, se detectaron frentes destapados y se comprobó que la maquinaria no ha sido utilizada con la regularidad y frecuencia que estipula el pliego”; c) “También se detectaron oportunidades de implementar acciones de mejora , básicamente en lo referente a la cortina vegetal, y al horario de operación” (fs. 14 a 16, A.A.) (la negrilla no está en el original). El 24 de abril de 2014, la Encargada de Unidad Ambiente Sustentable elaboró un informe (fs. 19, A.A.) en el que reseñó el informe técnico y señaló que se había adjuntado constancia de control de insectos y roedores realizada por la empresa Alugamak, licitante del vertedero (fs. 18 a 20, A.A.). La secuencia del trámite continuó con sendos pases del expediente hasta que el 5 de junio de 2014, se realizó la notificación a los interesados (fs. 25, A.A.). El 6 de junio de 2014, el Alcalde del Municipio de San Carlos proveyó: “Notificado, siga al archivo sin perjuicio” (fs. 24, A.A.) (la negrilla no está en el original). III) El Tribunal, por distintos fundamentos que los planteados en el dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 220 a 222 vto.), habrá de declarar la nulidad del acto, por las razones que se habrán de explicitar. En lo inicial , procede analizar la defensa que esgrime la demandada argumentando que los actores carecen de legitimación en la causa, alegando que la protección al ambiente que reclaman no está referida a sus propios derechos, ni tampoco a un interés directo y personal. Tampoco pueden pretender actuar por el vecindario, en el ejercicio de un interés difuso o colectivo. La legitimación en la causa ha sido identificada por la doctrina especializada como un presupuesto de la sentencia de mérito que implica un análisis en forma previa a ingresar al fondo del asunto. Así, con carácter general se ha señalado que: “Tanto el interés como la legitimación, por su relación con el derecho de fondo (sustancial), deben ser juzgados normalmente al final del proceso, en la sentencia definitiva. Pero lógicamente antes de entrar a la cuestión de fondo. El tribunal, antes de considerar la causa en cuanto al fondo, para juzgar la razón o sinrazón de la demanda, debe analizar si existen estos elementos que son indispensables para entrar a dicho juicio (de mérito). Es decir que si no hay interés o legitimación en la causa no se podrá obtener una sentencia favorable (aunque exista el derecho ). En cambio, si se tiene interés y legitimación, se podrá también perder el juicio por no tener derecho.” (Cf. Enrique Vescovi y colaboradores, “Código General del Proceso”, comentado, anotado y concordado, tomo 1, Editorial Ábaco, Buenos Aires, p. 227 a 228) (el subrayado no está en el original). En lo que concierne específicamente a la estructura procesal por la cual se tramita la pretensión anulatoria, Tarigo ha señalado: “En este proceso contencioso administrativo de anulación, y tal como acontecía en el proceso civil cuando él se regía por el Código del Procedimiento Civil, la legitimación causal es, en todo caso, considerada y decidida recién en la sentencia definitiva, naturalmente sin siquiera entrar a considerar la situación de fondo si considerara que falta la legitimación ” (Cf. Enrique Tarigo, “Enfoque procesal del contencioso administrativo de anulación” , 2ª Edición, reimpresión inalterada, octubre de 2004, FCU, p. 30) (el subrayado no está en el original). Conceptualmente, ha sido definida como “la posición de un sujeto que le permite una providencia eficaz sobre el objeto del proceso . Es decir que es, ante todo , una legitimación , relación entre el sujeto y el objeto jurídico. Luego es en la causa, esto es, en el objeto jurídico que reclama (defiende, etc.) el sujeto.” (Cf. Enrique Vescovi y colaboradores, “Código General del Proceso”, comentado, anotado y concordado, tomo 1, op. cit., p. 229) (el subrayado no está en el original). En una línea de razonamiento similar, la Corporación ha sostenido que: “La legitimación en la causa surge de hallarse situado en una determinada situación jurídica subjetiva (derecho subjetivo o interés legítimo, el que además debe ser directo y personal) , extremo que es totalmente independiente de la legitimidad o ilegitimidad del acto que se resiste con el accionamiento. La legitimación reclamada para accionar es previa o preexistente a que se determine el arreglo o desarreglo a Derecho del acto administrativo objeto de la acción de nulidad. Dicho en otros términos: no nace como consecuencia de la inobservancia del Derecho por el acto encausado (…)” (sentencias Nº 289/2014 , 297/2018 , 540/2019 y 100/2020) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Pues bien, bajo estas pautas conceptuales de razonamiento, no puede sino concluirse que, al haber justificado los actores su condición de propietarios que habitan los padrones ubicados en las proximidades del vertedero, evidentemente están en una situación jurídica subjetiva que los habilita a contender contra el acto administrativo impugnado. No se trata de una mera pretensión de actuar por el vecindario o en interés de los vecinos que allí habitan, sino de la afectación a sus derechos, no sólo como propietarios, sino como habitantes del lugar con derecho a vivir en un ambiente que reúna las condiciones adecuadas para la misma y que no les resulte contaminante ni perjudicial. Además, conviene tener presente lo expresado por la Corporación ante el caso de quienes se presentaron invocando su condición de titulares del derecho a un medio ambiente sano y sustentable, al amparo de lo establecido por el artículo 47 de la Constitución de la República, por resultar trasladable al sub - judice. En este sentido, se analizó: “la Administración demandada denunció la carencia de legitimación causal activa de los litisconsortes personas físicas, quienes en tanto personas, manifestaron ser titulares del derecho a un medioambiente sano y sustentable en consonancia con el art. 47 de la Constitución de la República. Sin desconocer que se trata de un punto opinable, a juicio de la unanimidad de miembros del Tribunal, cabe reconocer a las personas físicas legitimación para accionar en sede contencioso-anulatoria. Con ello, no se habilita, como postula la demandada, una suerte de acción popular -extremo éste ciertamente no querido por el constituyente, sino una lectura del art. 309 de la Constitución que permita razonablemente garantizar el acceso a la jurisdicción sin el establecimiento de cortapisas formales que obturen -por su rigidez-, sin base jurídica sólida, el examen sustancial de la controversia. La oposición interés personal versus interés difuso, se estima, no es tal. El hecho de que un derecho subjetivo tenga como titulares a cada individuo de un grupo indeterminado de personas no priva de la posibilidad de que un integrante cualquiera de tal comunidad exteriorice su pretensión de anulación contra un acto administrativo que estima lesivo de su derecho subjetivo. Como señalaran KLETT y CARDINAL la existencia de la concurrencia de intereses no le quita a cada sujeto la personalidad de su interés particular. La razón de ser del instituto emerge de otras peculiaridades: primero, la falta de determinación o determinabilidad inicial de los sujetos; segundo, la inescindibilidad de los objetos involucrados, y rozando el Orden Público, en sus aspectos esenciales, no consecuenciales; tercero, la necesidad por lo antedicho de regular específicamente la cosa juzgada, para lograr una unidad de decisión, sin conculcar la debida defensa, y con previsión expresa en pos de evitar cualquier fraude procesal al consagrar una hipótesis de extensión de cosa juzgada in bona parte (KLETT, Selva A. y CARDINAL, Fernando: “Intereses colectivos o difusos: ¿una o dos categorías?” en “Estudios en homenaje al Profesor Enrique VESCOVI”, FCU, Montevideo, 2000, pág. 346). En esta línea conceptual, expresa GABIN SASSON en términos plenamente compartibles el interés difuso refiere a que los sujetos de ese interés no están a priori individualizados ni jurídicamente ligados, pero eso no quiere decir que quien acciona y se identifica como integrante de ese grupo indeterminado de personas no tenga la legitimación y el acto le afecte directamente. Las situaciones jurídicas que se insertan dentro de los intereses difusos no son impersonales . Lo difuso es la identificación de los sujetos que las comprenden, de modo que la situación que parecería ser impersonal, una vez que un particular la haga suya, pasa a lograr que respecto de él, ese interés se concretice; en relación a esa persona ya no será difuso porque se la comprende, solo permanece como difuso el resto de los sujetos que puedan quedar involucrados (GABIN SASSON, Mario H.: “El accionamiento ante el TCA en promoción de intereses difusos” en XVI Jornadas Nacionales de Derecho Procesal”, Paysandú-Uruguay, Mastergraf, 2013, págs. 17 y 18). La generalidad no se opone a que el interés, a su vez, revista la nota de personal, esto es, que la norma creada por el acto, en definitiva, alcance al individuo que acciona. De lo contrario, por ejemplo, cuando se acciona contra un acto regla que alcanza a un conjunto de sujetos y no una esfera personal específica, no sería posible ser impugnado en vía jurisdiccional. Tal solución, no resulta razonable y no se alinea con una interpretación proclive y protectora de los derechos humanos. El contralor jurisdiccional de los actos administrativos debe erigirse, a juicio de la Sede, en un mecanismo eficaz para la tutela de los derechos. Con lo cual, deben descartarse aquellas interpretaciones que, lejos de proteger los derechos fundamentales de los individuos, por el contrario, obstaculizan su ejercicio y normal desarrollo.” (sentencia Nº 399/2017) (la negrilla y el subrayado no están en el original). IV) Continuando con el examen de los presupuestos de la sentencia de mérito, es preciso considerar si el acto impugnado carece o no de la nota de lesividad. La Intendencia Departamental de Maldonado señala que el acto no resulta lesivo porque: i) de los propios términos de la petición surge que durante el 2012 y el 2013, los actores presentaron distintas notas solicitando el control del vertedero y luego su eliminación; ii) los accionantes tampoco recurrieron en vía administrativa la Resolución Nº 10.597/2011, de 16 de diciembre de 2011, que adjudicó una licitación pública para el servicio de manejo y operación de residuos bajo la forma de vertedero controlado (ni tampoco impugnaron sus prórrogas). Al respecto, el Tribunal ha expresado en sendos pronunciamientos que si la causa generatriz de los agravios no se encuentra en el acto impugnado, no se verifica el presupuesto de fundabilidad de la sentencia exigido por los artículos 309 de la Constitución y 24, inciso 2º, in fine del Decreto - Ley Nº 15.524, lo cual obsta o bloquea toda posibilidad de ingresar al mérito del asunto ( sentencias Nº 91/2001, 158/2001, 192/2001, 279/2001, 428/2003, 705/2004, 422/2005, 257/2006, 302/2007, 263/2009, 635/2011, 411/2012, 515/2012, 704/2012, 111/2014, 497/2015, 626/2016, 937/2017, 358/2018, 384/2019, 414/2019 y 187/2020, entre otras). De los antecedentes relacionados en el Considerando II) ut supra emerge la existencia de dos peticiones , que, si bien tuvieron el común denominador estar referidas a denuncias de situaciones irregulares en el vertedero localizado en el padrón Nº 6490, ex cantera De León, se diferencian perfectamente entre sí, tanto por los sujetos, los hechos y la requisitoria que en cada una de ellas se plantean. En la primera, presentada el 28 de enero de 2014 , comparecieron únicamente Claudia Ramos y Jorge Shemi, quienes denunciaron “sucesivos incumplimientos” en el vertedero, como ser: a) circulación y descarga de camiones en horario nocturno; b) residuos que exceden el objeto del vertedero, que se circunscribe a ramas y escombros; c) ausencia de serenos y celebración de reuniones nocturnas de quienes habitan allí, los que además salen a cazar e invaden los alambrados de campos vecinos sin permiso; y d) incumplimiento del compromiso de vigilancia. Por tal motivo, peticionaron, a modo de “propuesta”, que se les permitiera colaborar con las tareas de vigilancia, con posibilidad de ingresar al vertedero para tomar fotografías del lugar, y que además se les diera noticia de las licitaciones para poder aportar su punto de vista sobre el comportamiento de los concesionarios (fs. 4 a 6, A.A.). En tanto en la segunda, formulada el 14 de mayo de 2014, se presentaron los comparecientes Eduardo López, María Albano, Jorge Shemi y Claudia Ramos y relataron la situación de afectación de los padrones de los cuales son propietarios, como consecuencia de una multiplicidad de hechos perjudiciales y contaminantes que atribuyeron al vertedero existente en la ex cantera De León, padrón Nº 6490. En este caso, lo peticionado fue: i) el cierre y clausura del vertedero; ii) el retiro de todos los residuos existentes en un plazo no mayor a treinta días; y iii) la adopción de medidas urgentes para devolver la zona a su estado natural anterior a la instalación del vertedero (fs. 51 a 58, A.A.). Por lo tanto, la causa generatriz de los agravios es distinta y no puede entenderse que el acto que desestimó la segunda sea meramente reiterativo de la primera. En cuanto a la no impugnación del acto de adjudicación de la licitación para la instalación del vertedero, se trata de una Resolución propia del procedimiento de contratación que siguió la Administración para seleccionar la oferta más conveniente para asignar el servicio y que en modo alguno puede significar un obstáculo para que los comparecientes puedan defender sus derechos de propiedad y de poder habitar en un medio ambiente sano y sustentable. Otro tanto, cabe señalar respecto de las sucesivas prórrogas concedidas al adjudicatario. El acto susceptible de irrogar perjuicios a los accionantes es el impugnado, que sin pronunciarse sobre lo peticionado dispuso el archivo del asunto. V) En forma previa a ingresar al fondo del asunto, corresponde relevar que el Señor Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo entendió que “la Administración demandada, antes de proceder al archivo de las actuaciones , acto con virtualidad lesiva para los impetrantes, debió otorgarles, conforme preceptúa el art. 66 de la Constitución, la oportunidad de ofrecer sus descargos , lo que como se señalara supra no se advierte en la emergencia. Dicha omisión en el procedimiento instruido inficiona de nulidad el acto así emitido (…)” (fs. 203 vto., infolios) (la negrilla no está en el original). Sobre el punto, corresponde señalar que no se advierte que la accionante haya esgrimido como agravio la falta de vista previa. Se trata de una cuestión vinculada con la noción de indefensión y que, como tal, se relaciona con la actitud que al respecto asuma el afectado ante el vicio de forma (sentencias Nº 1014/2011, 124/2016 y 366/2020). En el sub - lite, resultan de aplicación el principio dispositivo y el de congruencia, que informan al procedimiento contencioso administrativo de anulación (artículo 58, 59, numerales 5º) y 6º) y 104 del Decreto - Ley Nº 15.524 y artículo 462 del CPC). En este sentido, y tal como lo ha sostenido el Colegiado: “(…) no sería procesalmente viable examinar, en la fase decisoria, un punto no erigido en agravio en la demanda y que, por ende, no integra el “programa litigioso”, cuestión excluida del “debate” y del objeto del proceso.” (sentencias No. 597/2000 y 348/2012, entre otras). Como solución de principio, la respuesta del órgano jurisdiccional debe ser congruente con lo peticionado y en la medida de las causales de nulidad invocadas por el pretensor. En el casus, en donde la accionante no se consideró afectada en su derecho de defensa por el vicio adjetivo relevado por el Señor Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal considera que no procede su estudio. VI) Despejada la cuestión atinente al vicio de forma puesto de manifiesto por el Señor Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se está en condiciones de examinar los agravios que articuló el accionante, que básicamente apuntaron a que la Administración: i) incumplió elementales reglas que rigen su actuación, al no haber dictado un acto administrativo que refiriera a lo peticionado por los comparecientes; y ii) violó lo dispuesto por los artículos 47 de la Constitución, 2 de la Ley Nº 17.283 y 6 de la Ley Nº 16.466, que determinan que previo a la instalación de un vertedero se debe realizar un estudio de impacto ambiental. En lo que respecta al primer agravio, surge de los antecedentes reseñados en el Considerando II) ut supra que efectivamente la Administración no dictó un acto administrativo que refiriera a lo peticionado, con lo cual incurrió en un vicio en la motivación que inficiona de nulidad al encausado. En efecto, como ya se vio, en el decurso del procedimiento de sustanciación de la petición que dio cima al acto que se procesa en autos, la Administración procedió a la agregación de otro expediente, que refería a otra petición, con un alcance y pedimentos bien distintos (véanse el Considerando II) y el Considerando IV) ut supra). Así, en el convencimiento de la preexistencia de otro expediente del mismo tenor, y de cuyos resultados se había notificado a los peticionantes, la Intendencia Departamental de Maldonado procedió a su agregación y, tras realizar ciertas verificaciones mínimas, dispuso el archivo del asunto. Con lo cual, no hubo ningún pronunciamiento sobre la situación específica planteada por los comparecientes en su nueva petición, que contenía un relato de hechos y una serie de pedimentos distintos de la anterior. En la postura de la demandada, se pretende hacer valer un informe del Ingeniero Steffenino anterior, que no puede resultar de aplicación a la petición que diera mérito al impugnado. Y ello por cuanto, como bien lo señala el Señor Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, “dicho informe se confeccionó el 28.3.14 (fs. 13 AA) y la petición de marras fue presentada en mayo de 2014 (fs. 51 y ss. AA)” , por lo que “naturalmente el mismo no pudo recaer a esta nueva petición” (fs. 203 a 203 vto., infolios) (la negrilla no está en el original). El vicio en la motivación se genera tanto a partir del acto impugnado (que no contiene ninguna referencia a lo peticionado), como de los informes que precedieron a su dictado (antecedentes), que erróneamente pretenden extrapolar conclusiones vertidas en un expediente (cuyas partes no eran exactamente las mismas) a otro en el cual se sustanció una petición con contenidos y pedimentos diversos. Al respecto, cabe recordar lo expresado en sentencia N° 151/2015 : “(…) Alberto Ramón REAL , enseñaba que la fundamentación del acto debe ser exacta , las razones de Derecho deben corresponder a los textos invocados y los hechos deben ser verdaderos. No basta que existan los hechos, sino que se les aprecie correctamente . La Administración debe ser veraz no solo en cuanto a la existencia de los motivos sino también en cuanto a la calificación jurídica y a la subsunción de las situaciones de hecho en el tipo de los conceptos jurídicos indeterminados (Cf. REAL, Alberto Ramón: “La fundamentación del acto administrativo”, en L.J.U., T. LXXX, pág. 10/11; en jurisprudencia véanse las sentencias Nos. 346/2011, 586/2013, 291/2014 y, muy especialmente, la No. 175/2014). Como indica DURÁN MARTÍNEZ : “ La motivación, además de ser suficiente y congruente , para ser legítima debe , además, ser exacta. La motivación es exacta cuando son ciertas las circunstancias de hecho enunciadas, cuando las reglas de derecho invocadas son aplicables al caso y su interpretación es correcta y cuando la finalidad enunciada puede ser satisfecha con lo decidido. ” (DURÁN MARTÍNEZ, Augusto: “Motivación del acto administrativo y buena administración” en AA.VV. “Ética; Estado de Derecho; Buena Administración”, Universidad Católica del Uruguay, 2013, págs. 137-138) (…) Como enseña en doctrina el Prof. Juan Pablo CAJARVILLE : “En todo caso, el acontecer de los hechos es una circunstancia exterior, cuya existencia se impone a la Administración objetivamente, desde fuera , de la cual el ejercicio del poder de dictar el acto aparecerá como una consecuencia jurídica. Por lo tanto, en cuanto a la apreciación de la existencia o inexistencia en si misma de los hechos y su valoración jurídica (legitimidad o ilegitimidad), la Administración no goza de ninguna discrecionalidad. Si los hechos operantes como supuesto normativo, o motivo del acto administrativo, no existen o no son como la Administración pretende , el acto estará viciado por inexistencia de los motivos. Si los hechos son como la Administración pretende, pero no caben en el supuesto (determinado o indeterminado) de la norma atributiva del poder de dictar el acto, éste estará viciado por ilegitimidad de los motivos.” (CAJARVILLE PELUFFO: “Sobre Derecho Administrativo”, Tomo II, cit., págs. 32 y 33). En el mismo sentido apunta MARIENHOFF , cuando señala que habrá falta de causa o motivo en el acto administrativo, que tendrá como consecuencia su nulidad en aquellos casos en que los hechos invocados como antecedentes, que justificarían la emisión del acto , no existieren o fueren falsos (MARIENHOFF, Miguel: “Tratado de Derecho Administrativo”; T. II, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1966, pág. 526, en jurisprudencia véase la Sentencia No. 382/2003, entre otras) (…)” (la negrilla y el subrayado no están en el original). En la especialidad, los hechos no son verdaderos (en la línea de razonamiento de Real y Durán), o no son como la Administración pretende (en el enfoque de Cajarville y Marienhoff), generando una motivación inexacta o inexistente, todo lo cual determina la nulidad del acto encausado. Por otra parte, y en lo que respecta a la documentación e informes incorporados en el decurso del procedimiento recursivo (véase especialmente la documentación agregada de fs. 92 a 93; el Memorando 21/15, de 14 de abril de 2015, de fs. 94 a 97; y el informe del 30 de abril de 2015, a fs. 98, A.A.), constituyen elementos y argumentaciones que encuadran dentro de un supuesto de motivación póstuma o ex post facto, inválida para sanear el vicio originario que adolece el acto atacado ( sentencias Nos. 433/1988, 522/1988, 529/1988, 763/1988; 37/1990, 485/1990, 139/1992, 732/2012, 548/2014, 573/2014, 653/2014, 672/2014, 680/2014, 4/2015, 9/2015, 104/2015, 153/2015, 156/2015, 184/2015, 772/2017, 702/2019 y 48/2020, entre otras). VII) Por último, y con referencia al segundo agravio, relacionado con la exigencia de realizar un estudio de impacto ambiental en forma previa a la instalación del vertedero , el Tribunal no advierte que la instalación de vertederos como el de autos se encuentre dentro del elenco de actividades establecidas por el artículo 2º del Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental, aprobado por Decreto Nº 349/2005, de 21 de setiembre de 2005, reglamentario de la Ley Nº 16.466 de 19 de enero de 1994, así como de la Ley N° 17.283, de 28 de noviembre de 2000. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA: Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado, por los fundamentos expresados en el Considerando VI). Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $ 36.000 (pesos uruguayos treinta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Vázquez Cruz (r.), Dr. Corujo, Dra. Salvo. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).