Sentencia Definitiva N° 713/2020

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de diciembre de 2020. No. 713 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “IBARRA IBARGARAY, SERRANA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 269/2019). RESULTANDO : I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria en contra de la resolución denegatoria ficta de la petición presentada el 28 de junio de 2018 (fs. 2 a 4 de los antecedentes), mediante la cual solicitó al Organismo previsional el otorgamiento de una pensión por sobrevivencia por el fallecimiento de su esposo Sr. Luis Caputi. Como fundamento de la pretensión anulatoria se esgrimió, en síntesis, que la accionante configura las condiciones objetivas y subjetivas para que se le reconozca el derecho subjetivo público a la pensión por sobrevivencia según lo dispuesto en el Acto Institucional Nº 9, arts. 25 y 26 de la Ley No. 16.713 de 3 de setiembre de 1995, en la redacción dada por el art. 15 de la Ley No. 18.246 de 27 de diciembre de 2007, y arts. 4 y 5 del Decreto Nº 359/995 de 21 de setiembre del 1995 en la redacción del Decreto Nº 46/009 de 21 de enero de 2009. Las normas que vienen de citarse prevén que, tratándose de viudas y concubinas, el derecho al beneficio se genera siempre que sus ingresos mensuales no superen la suma de $15.000. Dicho ingreso debe tenerse en cuenta “en todo, o en cualquier tiempo”, por lo que no existe en la regla de derecho aplicable un momento específico. Por otro lado, la norma prevé que el derecho se pierde ante la mejora de fortuna del beneficiario, lo que indica que si se vuelve a cumplir con la condición de tener un ingreso menor al monto requerido para el beneficio corresponde que se otorgue nuevamente la pensión. El literal b) del art. 9 del citado Decreto Nº 359/995, en la redacción del art. 4 del Decreto 46/009, introduce dos elementos que no están en la ley: fija un momento único para evaluar la condición de ingresos, esto es, la fecha de configuración de la causal, y crea un criterio de evaluación que es el promedio de ingresos personales de los 12 meses anteriores al fallecimiento del causante, lo cual exorbita el contenido de la ley que no establece que deba realizarse un promedio. Al momento de solicitar la petición la compareciente percibía ingresos por debajo del tope establecido en el citado art. 26 de la Ley No. 16.713, por lo que se configuran los extremos para acceder a la pensión por sobrevivencia. En suma, requirió la anulación del acto impugnado. II) Emplazada en forma la Administración (fs. 8), contestó de modo contradictorio, bregando por la solución confirmatoria. En tal sentido, indicó que la actora no tiene derecho a la pensión por sobrevivencia, en virtud de que el promedio de sus ingresos de los 12 meses anteriores al fallecimiento supera el tope previsto en la Ley No. 16.713 en su art. 26. Así, al tiempo de configurarse la causal, los ingresos de la viuda eran superiores a los establecidos como límite económico para acceder a la pensión de sobrevivencia conforme al ordenamiento jurídico. El vocablo “siempre” es utilizado en el precepto legal unido al pronombre “que”, conformando el giro “siempre que”, lo que significa en su primera acepción una locución conjuntiva que supone: “en todos los casos que” y, en su segunda acepción, constituye una locución conjuntiva condicional que significa “con tal de que”, careciendo en cualquiera de ambas acepciones de toda referencia temporal como se pretende en la demanda. Por su parte, el indicado Decreto Nº 359/995, reglamentario de la norma, no ha venido más que a precisar y sentar un criterio en relación a cómo medir ese nivel de ingresos, considerando el promedio de un año previo al fallecimiento del causante para hacer que la medición sea más representativa y, de ese modo, tomar las oscilaciones en los ingresos cuando estos son variables o estacionales. Dicho promedio debe realizarse únicamente al momento del fallecimiento del causante, siendo indiferente que en el futuro aumenten o disminuyan los ingresos de la solicitante, como pretende la actora. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. III) Abierta la causa a prueba (Decreto No. 5.127/2019 de 26 de julio de 2019, fs. 19), fue diligenciada la prueba propuesta por las partes, que fue debidamente agregada y certificada (fs. 38). IV) Las partes alegaron de bien probado por su orden (fs. 41 a 42 vto., alegatos de la actora y fs. 45 a 49 alegatos de la demandada). V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, mediante Dictamen No. 204/2020 de 11 de junio de 2020 (fs. 52 a 53) se pronunció por la solución anulatoria. VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, e integración del Tribunal, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la pretensión anulatoria. II) El Tribunal, integrado y por unanimidad, de conformidad con lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso, hará lugar a la demanda, por los fundamentos que a continuación se explicitarán. III) La denegatoria ficta impugnada se asienta en los siguientes antecedentes relevantes: la accionante es viuda del Sr. Luis Caputi, fallecido el día 5 de abril de 2017 (fs. 5 de los antecedentes), de profesión jubilado. El 28 de junio de 2018, la actora presentó una petición ante el Banco de Previsión Social a efectos del otorgamiento de una pensión de sobrevivencia de su marido dado que sus ingresos como jubilada de Industria y Comercio servidos por el Banco de Previsión Social y arrendamiento del bien inmueble Unidad 102, Padrón Nº 9985, con frente a la calle República Dominicana número 2928 de la ciudad de Montevideo, son actualmente inferiores al tope legal establecido en el art. 26 de la indicada Ley 16.713, en la redacción dada por el art. 15 de la Ley 18.246. De los antecedentes administrativos agregados a la causa puede inferirse que el motivo de rechazo de tal pedimento por parte del Banco de Previsión Social consistió en que el promedio de ingresos de la solicitante, en el año previo al fallecimiento del causante, al tener ingresos por actividades patronales como Socia Administradora de la empresa SIEMPRE SRL, superaba el tope establecido en el referido art. 26 de la Ley 16.713 (fs. 18 vto. a 19 de los antecedentes). IV) La Corporación estima fundada la solución anulatoria en cuanto, de acuerdo a lo establecido en las referidas disposiciones del art. 26 de la Ley 16.713 y art. 9 lit. B del Decreto Nº 359/995, no se dispone un efecto preclusivo para ingresar en el goce del beneficio pensionario. La cuestión a resolver es de puro derecho y pasa por la interpretación que se dé a lo dispuesto en el art. 26 inciso 2º de la Ley 16.713 y art. 9 lit. B) del Decreto Nº 359/995, reglamentario del régimen pensionario. El art. 26 de la citada ley previsional (en la redacción dada por el art. 15 de la Ley 18.246), que regula las condiciones para el acceso al derecho a pensión, establece en su inc. 2º: “Tratándose de las viudas y de las concubinas, tendrán derecho al beneficio siempre que sus ingresos mensuales no superen la suma de $ 15.000 (quince mil pesos uruguayos)”. Por su parte, el art. 9 lit. B) del Decreto Nº 359/995, en la redacción dada por el art. 4º del Decreto Nº 46/009, establece: “Las viudas y las concubinas tendrán derecho al beneficio, siempre que el promedio mensual actualizado de sus ingresos personales de los doce meses anteriores a la fecha de configuración de la causal, no supere la suma de $ 15.000 (pesos uruguayos quince mil)”. Surge de los antecedentes administrativos agregados a la causa que al momento de la configuración de la causal pensionaria (fallecimiento del causante acaecido en abril de 2017), los ingresos mensuales de la solicitante, al encontrarse en actividad como Socia Administradora de la empresa SIEMPRE SRL en el año anterior a dicha fecha, superaban el valor del tope legal de ingresos de una viuda para poder generar derecho a pensión, y, por tal razón, se le denegó el acceso a tal prestación (fs. 18 vto. de los antecedentes). Pero la situación había cambiado el 31 de marzo de 2017 al cesar su actividad empresarial y pasar a percibir una jubilación del Banco de Previsión Social ($ 20.922 al momento de presentar su petición) e ingresos por el arrendamiento del inmueble ubicado en la calle Republica dominicana de la ciudad de Montevideo ($ 12.500), vide: Informe del Cr. Carlos Álvarez sobre ingresos personales de la compareciente, que luce agregado a fs. 33 vto. de los antecedentes; por lo que el promedio anualizado de ingresos de la compareciente pasó a ser inferior al límite legal actualizado, todo lo cual llevó a la misma a incoar la petición de marras con fecha 28 de junio de 2018 (fs. 2 a 4 vto. de los antecedentes). Específicamente, la accionante postuló que el Decreto se extralimitó en relación a lo dispuesto por la ley, exigiendo un determinado momento en que se debe evaluar el cumplimiento de la condición de ingresos para acceder a la pensión de sobrevivencia. La actora sostuvo que no existe en la disposición legal un momento para apreciar el cumplimiento del requisito de no superar con sus ingresos mensuales la suma que indica la norma, sino que debe apreciarse “siempre”, esto es: “en todo o en cualquier momento” . Manifestó que no se trata de una evaluación estática, lo que se ve ratificado por la previsión del literal E del inciso noveno del art. 26 de la Ley No. 16.713, en cuanto dispone que el derecho de pensión se pierde por mejorar la fortuna del beneficiario, pero ello no quiere decir que no se vuelva a revisar si empeora la fortuna del beneficiario. Asiste razón a la demandante. En Sentencia No. 729/2015 la Corporación ha expresado claramente: “No corresponde hacer una evaluación estática o, dicho en otras palabras, no puede admitirse que, por el hecho de no cumplir en un momento determinado con el requisito de los ingresos exigidos, la interesada haya visto obturada para siempre su posibilidad de acceso al beneficio prestacional, como asevera la defensa del BPS. Y ello no puede hacerse porque el carácter dinámico de la situación de beneficiario surge claramente de lo establecido en el literal E) del art. 26 de la Ley No. 16.713, que prevé que el derecho a pensión se perderá por mejorar de fortuna los beneficiarios. Esto es, si el derecho a pensión se puede perder por un hecho posterior a la decisión del Ente previsional, no se advierte la razón por la cual no se puede modificar la decisión del mismo Ente cuando se modifica la situación del o la beneficiaria que empeora sus condiciones de fortuna, porque no hay un efecto preclusivo para ingresar en el mismo. En efecto, no existe en la norma legal un momento para apreciar el cumplimiento del requisito de no superar con sus ingresos mensuales la suma que indica la norma, sino que debe apreciarse “siempre”, esto es “en todo o en cualquier momento”. Y mal se podría modificar una prestación previsional solo cuando se mejore de fortuna y no considerar la situación inversa. El derecho a la prestación por sobrevivencia existe como tal y la única condición es que quien la solicite no supere determinado monto, no correspondiendo introducir otro requisito que limite el derecho del beneficiario, porque las limitaciones deben surgir a texto expreso en la ley” (en igual sentido pueden verse las Sentencias No. 518/2015 y 49/2016). Ahora bien, también debe precisarse que, como señaló el Tribunal claramente en los fallos referidos, a diferencia de lo sustentado por la actora, por el hecho de que el Decreto reglamentario fije el año previo a la configuración de la causal como criterio para evaluar si los ingresos de las viudas o concubinas superan el umbral establecido legalmente, tal extremo no colide con la ley, pues, en todo caso, la ilegitimidad estaría en considerar solamente el promedio anterior al fallecimiento y no “en cualquier momento”. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Ampárase la demanda y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $36.000 (pesos uruguayos treinta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett (r.), Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dr. Charles. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).