Sentencia Definitiva N° 665/2020

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de diciembre de 2020. No. 665 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "HERNÁNDEZ ACUÑA, ROBERT DARÍO con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de nulidad" (Ficha No. 364/2018). RESULTANDO : I) En este proceso, el actor Robert Darío HERNÁNDEZ ACUÑA, dedujo pretensión anulatoria contra las siguientes Resoluciones dictadas por el Director del Instituto de Formación y Capacitación del Personal de la Escala Básica, d el Ministerio del Interior: i) No. 401/2016, de fecha 30 de diciembre de 2016 , mediante la cual se dispuso aplicarle un correctivo disciplinario al accionante de 3 días de suspensión (fs. 8 A.A. Pieza 1 en 437 fs.); ii) No. 06/2017, de fecha 16 de enero de 2017, mediante la cual se dispuso aplicarle un correctivo disciplinario al accionante de 5 días de suspensión (fs. 178 A.A. Pieza 1 en 437 fs.); iii) No. 07/2017, de fecha 26 de enero de 2017 , mediante la cual se dispuso aplicarle un correctivo disciplinario al accionante de 10 días de suspensión (fs. 66 A.A. Pieza 1 en 437 fs.); iv) No. 60/2017, de fecha 17 de febrero de 2017 , mediante la cual se resolvió reintegrar al actor a su Unidad de Origen quedando desvinculado del Curso de Preparación Funcional pa ra la Escuela Básica (fs. 307 A.A. Pieza 2 en 437 fs.); v) No. 263/2017, de fecha 21 de junio de 2017 , mediante la cual se resolvió instruir un sumario administrativo al actor (fs. 20 A.A. Pieza en 170 fs.); y vi) No. 379/2017, de fecha 31 de agosto de 201 7, mediante la cual se clausuró el sumario administrativo y se dispuso el cese del actor, con fecha 31 de agosto de 2017 como alumno del Instituto de Formación y Capacitación para el Personal de la Escala Básica (fs. 1 Carpeta Documentación en 64 fs.). Como fundamento de su pretensión anulatoria argumentó que ha sido víctima de una persecución dentro del ámbito laboral y discriminación, al aplicarle innumerables sanciones sin fundamento, entre otros por haber simulado un accidente de tránsito, basándose en elementos subjetivos de dudosa veracidad. Afirmó que las resoluciones carecen de las formalidades necesarias, no se expresa con claridad el motivo de la sanción, ni la normativa aplicada, limitando su derecho de defensa. Indicó que al momento de dictars e la última de las resoluciones enjuiciadas, la Administración no había resuelto los recursos interpuestos sobre las resoluciones que se toman como fundamento; lo que viola el debido proceso y el derecho de defensa. Sostuvo que se vulnero el principio no n bis in idem, al castigar dos veces por el mismo hecho, al aplicar por los mismos fundamentos el cese, tras haber cumplido las suspensiones anteriores. Consideró que no se aplicaron correctamente los Decretos 300/2016, y 500/91, al surgir de las encausad as, errores inexcusables de la administración, a la vez que se violó el principio de proporcionalidad respecto de la sanción a aplicar. Subrayó a su vez, que se dejaron de lado los principios de legalidad objetiva, informalismo en favor del administrado, flexibilidad, materialidad y ausencia de ritualismos, los que desarrolló. Concluyó, que se ha limitado, demorado e impedido el acceso al ascenso, y el derecho a realizar una carrera funcional. En definitiva, solicitó el amparo de su demanda y la nulidad de los actos impugnados. II) Con fecha 8/11/2018, a fs. 28, compareció la representante de la demandada, contestando la demanda incoada. Manifestó, respecto a las resoluciones 401/2016 y 06/2017, que el accionamiento es extemporáneo, ha operado la cad ucidad de la acción; y sobre la Resolución 07/2017 que operó la caducidad bienal, por lo que la acción no puede prosperar. Tras reseñar las actuaciones en sede administrativa, afirmó en relación a la resolución N° 060/17, que se encuentra debidamente motivada al surgir probado que el alumno excedió las inasistencias justificadas e injustificadas, de acuerdo al Decreto 300/16, arts. 133 y 134. Adujo que a febrero contaba con 52 inasistencias de un total de 102 clases dictadas, excediendo el porcentaje de 25% que establece la normativa; por lo que el actuar de la Administración se encuentra ajustado a derecho. Indicó que el actor se encontraba sometido a sumario administrativo a consecuencia de sus reiteradas inconductas, e instruido el mismo se concluyó que el actor demuestra una resistencia al régimen disciplinario, generando situaciones de carácter administrativo con superiores y similares, por lo que se sugirió sea reintegrado a su unidad de origen; y una vez desvinculado del Instituto de Formación y C apacitación la Guardia Republicana emitió informe constatando que el actor cometió faltas graves y culminada la instrucción con todas las formalidades y garantías se resolvió cesar al accionante. Sostuvo que todos los actos administrativos dictados se en cuentran debidamente motivados, en tanto poseen fundamentación y remisión a los antecedentes del acto, así como a la normativa que los fundamentó. Concluyó que hubo un actuar legítimo de la administración, sin que existiera vulneración a las garantías del debido proceso, ni derechos funcionales del actor; a la vez que rechazó la existencia de abuso de poder, por lo que no se configuran vicios de nulidad en los actos impugnados. En definitiva, solicitó el rechazo de la demanda incoada. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 47. IV) Alegaron las partes, por su orden: la actora a fs. 50 y ss y la demandada a fs. 58 y ss. V) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien pr odujo el Dictamen No. 747/2019, en el que aconsejó el rechazo de la demanda incoada (fs. 63 a 66). VI) Se llamó para sentencia y giraron los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO: I) Corresponde analizar si el accionante ha acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente para el correcto accionamiento de nulidad (arts. 4 y 9 de la Ley N.º 15,869). Es de verse que en el presente se demand a la nulidad de las siguientes Resoluciones dictadas por el Director del Instituto de Formación y Capacitación del Personal de la Escala Básica, del Ministerio del Interior: i) Nº 401/2016,de fecha 30 de diciembre de 2016, mediante la cual se dispuso aplicarle al accionante un correctivo disciplinario de 3 días de suspensión (fs. 8 A.A. Pieza 1 en 437 fs.); ii) Nº 06/2017,de fecha 16 de enero de 2017 , mediante la cual se dispuso aplicarle un correctivo disciplinario de 5 días de suspensión (fs. 178 A.A. Pie za 1 en 437 fs.); iii) Nº 07/2017 de fecha 26 de enero de 2017 , mediante la cual se dispuso aplicarle un correctivo disciplinario de 10 días de suspensión (fs. 66 A.A. Pieza 1 en 437 fs.); iv) Nº 60/2017 de fecha 17 de febrero de 2017 , mediante la cual se resolvió reintegrar al actor a su Unidad de Origen, quedando desvinculado del Curso de Preparación Funcional para la Escuela Básica (fs. 307 A.A. Pieza 2 en 437 fs.); v) Nº 263/2017 de fecha 21 de junio de 2017 , mediante la cual se resolvió instruirle su mario administrativo (fs. 20 A.A. Pieza en 170 fs.); y vi) Nº 379/2017 de fecha 31 de agosto de 2017 , mediante la cual se clausuró el sumario administrativo y se dispuso el cese del actor, con fecha 31 de agosto de 2017, como alumno del Instituto de Formac ión y Capacitación para el Personal de la Escala Básica (fs. 1 Carpeta Documentación en 64 fs.). La Resolución Nº 401/2016 de fecha 30 de diciembre de 2016 (fs. 8 A.A. Pieza 1 en 437 fs.) le fue notificada al accionante el 30 de diciembre de 2016 (fs. 7 A.A. ibidem), y contra ella interpuso recursos de revocación y jerárquico en subsidio, sin que conste su fecha de recepción (fs. 2 a 6 vto. A.A. ibidem). Por Resolución del Ministerio del Interior del 1º de septiembre de 2017, dictada en ejercicio de atr ibuciones delegadas, se desestimó el recurso jerárquico (fs. 72 y 73 A.A.), la que se notificó el 19 de setiembre de 2017 (fs. 78 A.A. ibidem). A partir del día siguiente comenzó a correr el plazo de 60 días para plantear la demanda de nulidad según lo dispuesto por el art. 9º inc. 1º de la Ley N.º 15.869, que venció el 18 de noviembre de 2017 que, por ser día inhábil, se extendió al 20 de noviembre de 2017. En consecuencia, habiéndose presentado la demanda el 6 de junio de 2018 (nota de cargo a fs. 10 de autos), queda de manifiesto que se dedujo en forma extemporánea, habiéndose configurado la caducidad. La Resolución Nº 06/2017 de fecha 16 de enero de 2017 (fs. 178 A.A. Pieza 1 en 437 fs.) le fue notificada el 16 de enero de 2017 (fs. 179 A.A., ibidem), e interpuso recursos de revocación y jerárquico en subsidio el 9 de febrero de 2017 (fs. 167 a 170 vto. A.A., ibidem). Por Resolución del Ministerio del Interior del 6 de septiembre de 2017, dictada en ejercicio de atribuciones delegadas, se de sestimó el recurso jerárquico (fs. 197 y 198 A.A.), la que se notificó al actor el 27 de setiembre de 2017 (fs. 200 A.A., ibidem). A partir del día siguiente comenzó a correr el plazo de 60 días para plantear la demanda de nulidad según lo dispuesto por el art. 9º, inc. 1º, de la Ley Nº15.869, el que venció el 26 de noviembre de 2017 y que, por ser día inhábil, se extendió al 27 de noviembre de 2017. En consecuencia, habiéndose presentado la demanda el 6 de junio de 2018 (nota de cargo fs. 10 de autos), queda de manifiesto se interpuso en forma extemporánea, habiéndose configurado la caducidad. La Resolución N° 07/2017 de fecha 26 de enero de 2017 (fs. 66 A.A. Pieza 1 en 437 fs.) le fue notificada el 26 de enero de 2017 (fs. 67 A.A., ibidem), e interpuso recursos de revocación y jerárquico en subsidio, el 9 de febrero de 2017 (fs. 58 a 61 vto. A.A., ibidem). Por Resolución del Director del Instituto de Formación y Capacitación del Personal de la Escala Básica del Ministerio del Interior, de 7 de marzo de 2017, se desestimó el recurso revocación (fs. 70 A.A.), como la Administración no se expidió respecto del jerárquico, operó la denegatoria ficta el 4 de setiembre de 2017 (art. 5º Ley Nº 15.869). A partir del día siguiente comenzó a correr el plazo de 60 días para plantear la demanda de nulidad según lo dispuesto por el art. 9º inc. 1º de la Ley Nº15.869, que venció el 3 de noviembre de 2017. En consecuencia, habiéndose presentado la demanda el 6 de junio de 2018 (nota de cargo fs. 10 de autos), queda de manifiesto que se interpuso en forma extemporánea, habiéndose configurado la caducidad. La Resolución N° 60/2017 de fecha 17 de febrero de 2017 (fs. 307 A.A. Pieza 2 en 437 fs.) le fue notificada el 17 de febrero de 2017 (fs. 308 A.A., ibidem). Contra dicho acto, interpuso el 1° de marzo de 2017 los recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 122 a 130 A.A. Pieza 1 en 437 fs.). Por Resolución del Ministerio del Interior, de 8 de mayo de 2018, dictada en ejercicio de atribuciones d elegadas, se desestimó el recurso jerárquico (fs. 158 a 160 A.A. Pieza 1 en 437 fs .), la que se notificó el 22 de mayo de 2018 (fs. 164 A.A., ibidem). Por tanto, la demanda de nulidad fue introducida en tiempo útil (el día 6 de junio de 2018 - nota de cargo a fs. 10 de autos). La Resolución Nº 263/2017 fue dictada el 21 de junio de 2017 (fs. 20 A.A. Pieza en 170 fs.), sin que conste en autos la fecha de su notificación ni que se hayan interpuesto recursos administrativos en su contra, por lo que dicho acto quedó firme. La Resolución N.º 379/2017 de fecha 31 de agosto de 2017 (fs. 1 Carpeta Documentación en 64 fs.) le fue notificada el 8 de setiembre de 2017 (fs. 5, ibidem), e interpuso recursos de revocación y jerárquico en subsidio el 15 de setiembre de 2017 (fs. 6 a 13 A.A., ibidem). Al tratarse de un acto dictado en ejercicio de atribuciones sub delegadas, correspondía su impugnación solo con el recurso de revocación y, por tanto, debe tenerse por no interpuesto el recurso jerárquico por no ser ajustado a Derecho. Al no haber resuelto la Administración la recurrencia deducida, la denegatoria ficta se habría configurado el día 12 de febrero de 2018 o, en tanto se trataba de día inhábil, el 14 de los mismos mes y año. De todos modos, a la fecha de presentación de la demanda (6 de julio de 2018 – nota de cargo a fs. 10) había vencido largamente el plazo de 60 días para deducir la acción de nulidad, por lo que se configuró caducidad. En virtud de las cuestiones formales expuestas, el pres ente accionamiento se entenderá válidamente dirigido únicamente contra l a Resolución N° 60/2017 de fecha 17 de febrero de 2017 , (fs. 307 A.A. Pieza 2 en 437 fs.). II) El Tribunal, en decisión adoptada por unanimidad y coincidiendo con lo dictaminado p or la Procuraduría del Estado, procederá a desestimar la demanda incoada por los fundamentos que se pasan a exponer. II.1) Emerge de los antecedentes administrativos agregados al proceso que el actor, que era Guardia de la Dirección Nacional Guardia Republicana, se encontraba cursando formación funcional en el Instituto de Formación y Capacitación del Personal de la Escala Básica, del Ministerio del Interior. Con fecha 23 de enero de 2016, el Encargado de Capacitación del referido instituto, Sub Crio. L ic. Matías IDIARTE, informó que el alumno llevaba generado un total de 39 días de inasistencias, de los cuales 30 eran por partes médicos, 8 por suspensión y una falta injustificada, y que, de un total de 87 clases efectivamente dictadas, había concurrido a 48, superando ampliamente el 20 % de inasistencias permitidas (fs. 275 A.A. Pieza 2 en 437 fs.). Por Memorando N° 043/17 del 25 de enero de 2017, el Director del Instituto, Crio. Robinson ACUÑA SUAREZ, informó a la Coordinadora de Formación y Capacita ción de la Dirección Nacional de la Educación Policial respecto a la conducta e inasistencias del actor, que determinaban que se encontrara inserto en el art. 62 del Decreto 300/16, sugiriendo el reintegro del alumno a su Unidad de Origen (fs. 289 a 290 A.A., ibidem). Por Memorando N° 059/17 del 27 de enero de 2017, el Director del Instituto, Crio. Robinson ACUÑA SUAREZ, informó a la Coordinadora de Formación y Capacitación de la Dirección Nacional de la Educación Policial que al actor se le había impuesto un correctivo disciplinario de 5 días de suspensión por hechos acaecidos en la Seccional Nº 25 (fs. 305 A.A., ibidem). Con fecha 7 de febrero de 2017, el Encargado de la División II, Comisario Efraín ABREU, elevó las actuaciones al Director Nacional sugiriendo que el actor fuera reintegrado a su Unidad de Origen (fs. 305 vta. A.A.). Finalmente, se dictó la Resolución Nº 60/2017, enjuiciada en autos (fs. 307 A.A., ibidem). II.2) En primer lugar, cabe precisar, que no se ingresará al análisis de parte de los agravios esgrimidos por el actor porque refieren resoluciones que, por incumplimiento de aspectos formales que hacen a la admisibilidad del accionamiento anulatorio, quedaron exiliadas de este proceso conforme se detallara ut supra. II.3) En lo relativo a la única resolución que integra el objeto del presente, el actor señaló que carecía de las formalidades necesarias, que no se expresaba con claridad el motivo de la sanción ni la normativa aplicada, limitando su derecho de defensa y a la vez, que se habían palicado erróneamente los Decretos Nos. 300/2016 y 500/91. A juicio del Tribunal, no le asiste razón. En efecto, surge de la reseña de los antecedentes, sin lugar a dos interpretaciones, que el compareciente computó un total de 39 días de inasistencias y que, de un total de 87 clases efectivamente dictadas, concurrió a 48 (fs. 275 A.A. Pieza 2 en 437 fs.). A su vez, el resultando II del acto encausado da cuenta que, a la fecha de su dictado, tenía 52 inasistencias en un total de 102 cla ses efectivamente dictadas. Por su parte, el artículo 133 del Decreto N.º 300/16 dispone que: “ En cualquier estado de los Cursos curriculares o extracurriculares, se eliminará a los alumnos que tuvieran más de un 25% (veinticinco por ciento) de inasistencias injustificadas o justificadas con relación al máximo de clases previstas para la actividad académica y aquellos que una vez finalizado el curso, superen el 20% de las clases dictadas”. En el presente, está acreditado que el actor excedió la cantidad d e inasistencias justificadas e injustificadas al curso y que, aunque se computaran las inasistencias justificadas en los correctivos disciplinarios, no se alcanzaría el porcentaje mínimo establecido en la norma transcripta. II.4) Tampoco se vislumbra hipótesis de desviación de poder. Sobre el punto, estima el Colegiado que el accionante no ha logrado acreditar en forma la desviación, el exceso y/o abuso de poder que invoca, no surgiendo elementos de juicio que habiliten a acceder a tal causal de nulidad. La responsabilidad funcional del actor surge efectivamente comprobada, tal como fue analizado previamente, y no emerge de autos que la Administración haya obrado con desviación, abuso o exceso de poder, como infundadamente señala el promotor, sino den tro de los límites de la razonabilidad y la legalidad. Como lo ha sostenido reiteradamente el Tribunal, la desviación de poder no se presume y debe ser demostrada por quien la alega. En este sentido, se señaló en la Sentencia N° 63/2017: “Conviene abordar la cuestión a decidir, recordando que -según nos ensañara el Prof. Cassinelli, "la inclusión, aparentemente superabundante, de la desviación de poder en el artículo 309 y de la buena administración en el artículo 311, valen como consagración expresa, a nivel constitucional... de que las autoridades administrativas deben siempre ejercer sus potestades con el designio de perseguir el interés del servicio..." (CASSINELLI MUÑOZ, Horacio. Derecho Público, Montevideo, F.C.U. 2009, p. 339). En consecuencia, hay desviación de poder cuando se dicta un acto administrativo que violenta el propósito o finalidad para el que debe dictarse, en el caso, no para calificar sino para descalificar -por el motivo que fuere- a la funcionaria reclamante. No cabe duda de q ue el ejercicio legítimo del poder exige una conexión entre la finalidad para la que debe actuar y los motivos que lo provocan y, a la vez, lo justifican. Esta conexión ha sido señalada por casi toda la doctrina y también por larga jurisprudencia de este T ribunal. Toda vez que el acto responda a otro fin que no sea el fin debido, será ilegítimo. Sin embargo, la desviación de poder no se presume, debe ser demostrada y la carga probatoria recae sobre la pretensora. No satisfacer adecuada y razonablemente es a exigencia redunda en el fracaso de la pretensión anulatoria” En virtud de lo expuesto, no existiendo evidencia en autos de elementos que refieran a motivaciones extrañas al cumplimiento de las potestades de la Administración demandada, ni que se hubie re verificado una situación de desviación, abuso o exceso de poder, no corresponde que la Corporación revise la decisión de reintegro dispuesta al funcionario accionante, la que aparece fundada en las normas aplicables al caso. Por todo lo cual, cabe entonces desestimar este agravio. En definitiva, la resolución impugnada resulta legítima, razón por la cual se irá al rechazo de la demanda de nulidad entablada. Por tales fundamentos, y atento a lo preceptuado en el art. 309 de la Constitución Nacional, y arts. 23, 24 y 25 del Decreto -Ley N.º 15.524, el Tribunal, FALLA: Declárase la caducidad del accionamiento deducido contra las Resoluciones Nos. 401/2016, 006/2017, 007/2017 y 379/2017. Desestímase la demanda incoada contra la Resolu ción N.º 263/2017 por falta de agotamiento de la vía administrativa. Desestímase la pretensión anulatoria interpuesta contra la Resolución N.º 060/2017 y, en su mérito, se la confirma. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fí janse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $ 36.000 (pesos uruguayos treinta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Gómez Tedesc hi, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Salvo (r.) Dr. Marquisio (Sec. Letrado).