Sentencia Definitiva N° 1354/1999

//tevideo, 10 de noviembre de 1999. No. 1.354 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “PERUCHENA VIANNA, JOBITA DEL CARMEN con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de nulidad” (No. 1856/96). RESULTANDO : I) Que a fs. 1 compareció Jobita del Carmen PERUCHENA VIANNA, demandando la nulidad de la resolución No. 98, Acta 61, del Consejo Directivo Central de la ANEP, de fecha 28 de diciembre de 1995, en virtud de la cual se establecen criterios a los que se ajustarán las remuneraciones del Organismo en el año calendario 1996, configurándose a criterio del decisor, en norma reglamentaria de la Ley 16.736 del 5/1/96, publicada en el Diario Oficial No. 24.457 del 12/1/96, en particular en relación a su art. 566. Quien acciona -docente titulada graduada en Institutos del Consejo de Educación Secundaria como profesora de Química- considera que la exigencia de poseer título de IPA o INET para tener derecho a la compensación de referencia, limita en forma ilegítima el alcance que se debe dar a la preceptiva legal. Sostuvo, que el art. 566 de la ley No. 16.736 establece la compensación para los docentes titulados que posean título específico para la asignatura que dictan, sin formular ninguna discriminación o reserva que habilite a la Administración a realizar la exclusión que, en definitiva, consagra. II) Que conferido el correspondiente traslado (fs. 5), compareció a fs. 9 la Administración Nacional de Educación Pública, contestando la demanda. Expresó que el art. 566 de la ley No. 16.736, aprueba una partida presupuestal, que habilita al Organismo a pagar una compensación a docentes titulados, pero ello no implica un derecho a todos los docentes que creen estar comprendidos en la situación de docentes titulados a reclamar dicha compensación. Agregó que la finalidad de esa partida presupuestal, es contemplar la intención del organismo de estimular la formación de docentes capacitados en los Institutos de Formación Docente y que, de acuerdo a lo dispuesto por el art. 204, inc. 2, de la Constitución, compete al CODICEN dictar el estatuto de sus funcionarios y distribuir la compensación de referencia, conforme a su criterio, que propenda al mejoramiento del servicio educativo. III) Que abierto el juicio a prueba (fs. 11), la actora produjo la de fs. 12 a 16, no produciendo prueba alguna la demandada. IV) Que alegaron de bien probado las partes por su orden (fs. 18 y 22). V) Que se intimó la agregación del acto impugnado, no habiéndose dado cumplimiento a lo solicitado (fs. 35). VI) Que se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 36), quien aconsejó la anulación del acto impugnado (dictamen No. 410/99). VII) Se dispuso el pase a estudio y se citó a las partes para sentencia, la que se acordó en legal forma. CONSIDERANDO : I- Que ha existido correcto agotamiento de la vía administrativa y la pretensión anulatoria fue deducida dentro de los plazos legales, por lo que procede ingresar al examen del aspecto sustancial planteado. II- Que la Corporación, reiterando su firme jurisprudencia sobre la problemática instalada en la causa y concordando nuevamente con el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por la anulación del acto residenciado. Pero además, en virtud de la claridad de la solución anulatoria; de trascendencia que proyecta toda reglamentación que exorbite inequívoca y erróneamente los parámetros de la ley que se regula; y de los dictámenes jurídicos emitidos en el ámbito de la propia persona pública demandada, el Tribunal, actuando con la facultad que le confiere el art. 311, inc. 2o., de la Constitución, declarará la nulidad preanunciada en interés de la regla de derecho y/o de la buena administración, otorgándole a aquélla efectos generales y absolutos, “erga omnes”. En efecto. El art. 566, literal “a”, de la Ley 16.736, de 5/I/96, establece una compensación de un 7.5% sobre las retribuciones de los docentes titulados de Educación Secundaria, Técnico Profesional y Formación Docente que posean título específico para la asignatura que dictan. Empero, la Resolución No. 98, de 28/XII/95, Acta No. 61, del CO.DI.CEN. de la A.N.E.P., al reglamentar el citado art. 566 de la Ley 16.736, establece -en su Numeral 4o . -una compensación por titulación del 7.5% para profesores efectivos, interinos y suplentes de Enseñanza Secundaria, Enseñanza Técnico Profesional y Formación Docente que realicen actividades de docencia directa o indirecta y tengan título de IPA o INET. Esta última exigencia implica introducir una LIMITACIÓN QUE NO SURGE DEL TEXTO LEGAL QUE SE REGLAMENTA, habiéndose así incurrido en manifiesta ilegalidad al dictarse la referida volición. Porque la ley previó la referida compensación para los que tengan título específico en la asignatura que dicten, no limitando la situación a los titulados de IPA o INET. Acotación improcedente que viene a excluir indebidamente a la ahora accionante, titulada en la asignatura QUÍMICA de conformidad con la Resolución RI 21/165/83, de 3/VI/83, del entonces CONAE (fs. 1/15, especialmente fs. 1, 14 y 15, en rojo, A.A.). En Sentencia No. 519/98, de 22/VII/98, expresó la Sala en conceptos plenamente trasladables al caso ocurrente: “...Que la Sala con el voto conforme de sus integrantes procederá a anular la resolución impugnada.” “En efecto, de la lectura del texto legal surge que el literal A) del art. 566 de la Ley No. 16.736 incrementa el rubro “0”, en la cantidad de $ 21.075.000, para el pago de una compensación de un 7,5% sobre las retribuciones sujetas a montepío a los docentes titulados de Educación Secundaria, Técnico Profesional y Formación Docente, que posean título específico para la asignatura que dictan.” “La resolución que se impugna reglamentó el literal “a” del art. 566 mencionado, agregando que el Título específico debía ser otorgado por el I.P.A. o el I.N.E.T.. 16.736 incrementa el rubro “0”, en la cantidad de $ 21.075.000, para el pago de una compensación de un 7,5% sobre las retribuciones sujetas a montepío a los docentes titulados de Educación Secundaria, Técnico Profesional y Formación Docente, que posean título específico para la asignatura que dictan.” “Parece claro entonces que con ese agregado el CO.DI.CEN., exorbitó abiertamente sus facultades estrictamente reglamentarias incursionando en un terreno reservado al legislador, único con COMPETENCIA para derogar, cambiar o modificar un texto legal.” “El Reglamento puede definirse como el acto unilateral de la Administración que crea normas jurídicas generales, diferenciándose con esto del acto administrativo ya que éste sólo produce efectos subjetivos individuales.” “Así entonces, y siendo la potestad reglamentaria una actividad legislativa de la Administración aparece como necesario fijar claramente sus límites.” “Su primer y más importante límite será entonces el que, el reglamento no pueda contrariar la ley y será válido en tanto sus prescripciones se ajustan a ésta.” “No podrá entonces derogar ni modificar normas contenidas en la ley pues es axiomático que la ley sólo puede ser modificada por otra ley.” “Como bien lo señala el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo el reglamento puede establecer formalidades o requisitos no previstos en la ley, pero siempre que estén destinados a asegurar su cumplimiento y no -como en el caso- a limitar su alcance.” “...El texto claro del literal a) del art. 556 e incluso de su “ratio legis”, puede concluir sin lugar a dudas, que el legislador nunca pretendió limitar su amparo a los docentes que hubieran obtenido su título en el I.P.A., en el I.N.E.T. o en algún otro centro determinado.” “Siendo ello así, es evidente que, lo que no hizo el legislador -limitar a determinados centros docentes la expedición de los “títulos específicos”- no puede hacerlo la Administración por vía reglamentaria, limitando, ilegalmente, el alcance claro del texto legal.” “El exorbitar por limitación dicho texto resulta suficiente para afirmar la ilegitimidad del acto en causa.” III- Que, de conformidad con lo señalado ab-origine, el Tribunal conferirá a la anulatoria anunciada, efectos generales y absolutos. En primer lugar, por la claridad que reflejan el dictamen de la División Jurídica (fs. 23/24, A.A. cits.) y, especialmente, el de la propia Sala de Abogados del Ente demandado (fs. 16/16v., Ibid.). Y, en segundo lugar, porque ésta es la posición que exhibió la Sala enfrentada a situaciones “mutatis mutandi” similares. Así, en Sentencia No. 996/96, de 23/XII/96 (reproducida en el punto en Sentencia No. 1.016/98, de 9/XI/98), expresó el Tribunal: “Sin perjuicio de reconocer la Corporación que en estos supuestos no es ése el interés exclusivo ni el fundamental que se satisface, porque ello ocurre respecto del interés personal de quien, afectado por el mismo acto impugnado, dedujo la pretensión tendiente a su anulación, como sostiene en el campo doctrinario quien fuera destacado integrante del Cuerpo (v. TORELLO: Ob. cit., pág. 20), opinión dirigida a reafirmar el principio de INEXISTENCIA de un derecho subjetivo a la legalidad e, incluso, de un mero interés legítimo a la legalidad, de todas formas se comparte el examen que del art. 311, inc. 2º, de la Constitución, formula el Dr. Héctor GIORGI, especialmente cuando puntualiza que: “Si bien es frecuente que en los litigios en los que se plantea la violación de un derecho subjetivo perfecto, la decisión administrativa impugnada afecte únicamente una situación jurídica particular -la del accionante-, puede darse el caso de que dicha decisión lesione derechos subjetivos de más de una persona. Ello ocurre, por ejemplo, en el contencioso de la función pública suscitado por la impugnación de normas reglamentarias dictadas por la Administración y violatorias de los derechos de los funcionarios. La anulación de estas normas producirá efectos en el caso concreto, según el texto constitucional. Sin embargo, mediarían también aquí, aplicando el criterio del constituyente, razones de buena administración, de protección del orden jurídico y de igualdad de tratamiento a los administrados, para justificar una sentencia anulatoria con efectos erga omnes” (“El Contencioso Administrativo de Anulación”, Ob. cit., pág. 289, No. 60).” “Tales consideraciones, y el propio ejemplo propuesto por el Dr. GIORGI, que parece pensado para un caso “mutatis mutandi” similar al de autos, son totalmente compartidas por el Tribunal.” “Esta Corporación, en Sent. 851 de 16/X/1991, que declaró la nulidad de determinados artículos de un decreto del Poder Ejecutivo, con efectos generales, en función del art. 311, inc. 2º, Constitución, ha señalado que calificada doctrina sostiene que, el tratamiento paralelo que hace la Constitución del derecho subjetivo e interés legítimo, se repite en los arts. 308, 310 y 311 de la Carta Fundamental, citando las opiniones de los Dres. FRUGONE SCHIAVONE (“Notas para un estudio acerca de los efectos de la declaración de nulidad del acto administrativo por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo”, en Rev. Der. Const. y Político, No. 27, pág. 277), y Alberto R. REAL (“Efectos de la sentencia anulatoria”, en Rev. Fac. Der., T. XXI, 1970, págs. 379 y ss.).” “Con absoluta claridad se pronuncia el Prof. H. CASSINELLI MUÑOZ, interpretando la norma constitucional de referencia en el sentido de que, cuando se anula por lesión de derecho subjetivo, la anulación sólo tiene efecto en el caso concreto (“inter partes”); en cambio, cuando se anula por lesión de un interés legítimo, el efecto es general (“erga omnes”) (“Derecho público”, vol. II, ed. F.C.U., 1991, págs. 132-133). Opinión concordante con la del Prof. FRUGONE para quien “...nada tiene que ver con los efectos de la sentencia anulatoria, la naturaleza del acto impugnado” porque sea éste “...general o particular, los efectos de la anulación están regulados por la Constitución únicamente en función de la situación jurídica lesionada o vulnerada”. Por ende, su conclusión no puede ser otra que la enunciada: “Si un reglamento viola un derecho subjetivo, anulación inter partes y relativa; si lesiona un interés legítimo, la anulación producirá efectos generales y absolutos” (ob. cit., pág. 295).” “SAYAGUÉS LASO, reputando defectuosa la norma constitucional, considera que el art. 311 debe interpretarse en el sentido de que “se refiere a las acciones de nulidad por lesión de interés, cuando el Tribunal estima conveniente, por razones jurídicas, o de buena administración, que la sentencia anulatoria tenga efectos absolutos, que alcance a todos”. Y, ejemplificando, agrega que tal sería el caso de la acción de nulidad deducida por una persona lesionada en su interés POR UN ACTO REGLAMENTARIO, si la sentencia anulase éste y el Tribunal diera efectos absolutos al fallo, por considerar conveniente para la buena administración o en interés del derecho objetivo, que la reglamentación se extinguiese para todos y no sólo para el reclamante (“Tratado...”, Ob. cit., t. II cit., pág. 595, No. 1068, y Nota No. 5 al pie; SAYAGUÉS LASO: “El Tribunal...”, Ob. cit., pág. 96, No. 64).” “El Prof. Carlos DELPIAZZO se orienta en la misma línea interpretativa recién mencionada, al admitir el efecto inter partes de la sentencia que anula por violación de un derecho subjetivo; y, en cambio, el efecto “erga omnes” con relación a la que anula por lesión de un interés legítimo. Precisa que puede sostenerse que no coincide el interés de la regla de derecho o de la buena administración con el interés legítimo, y que implicaría una jurisdicción de mérito para el Tribunal; empero, se inclina por la primera interpretación, estimando que el interés, para ser legítimo, debe ser conforme al ordenamiento jurídico; y, además, porque considera que la referencia al interés de la buena administración es paralela a la mención de la desviación de poder que acompaña la contrariedad de la regla de derecho en el art. 309 (“Efectos de la sentencia anulatoria sobre el reglamento”, en “Actividad Reglamentaria de la Administración”, ed. F.C.U., 1989, págs. 143-144).” “Para el Prof. Aníbal CAGNONI, el art. 311 permite al Tribunal asumir una competencia de índole objetiva, porque en caso de amparar la demanda puede, sin incurrir en ultra petita, expandir los efectos de la sentencia, dándole efectos generales y absolutos, permitiendo la eliminación del acto del ordenamiento jurídico, lo que no ocurre en nuestro derecho con las leyes inconstitucionales (“Impugnación del Reglamento”, en “Actividad Reglamentaria de la Administración”, ed. F.C.U., 1989, cit. pág. 130).” “Justino JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA sostiene que la demanda de nulidad debe siempre fundarse en la violación de un derecho subjetivo o interés legítimo; y entiende que el Tribunal, en caso de anular, en cualquiera de ambos supuestos tiene la opción de asignarle a la sentencia efectos generales y absolutos, si conviene a la regla de derecho o por razones de buena administración (“La Constitución de 1952”, t. IV, pág. 95).” “El art. 311, inc. 2º, dice Zola DÍAZ PELUFFO, plantea la situación del interés legítimo cuando coincide con el público (doctrina italiana), constituyendo, el primero, el medio que moviliza el control en interés de la buena administración. Y el interés de la buena administración, acota, estará en juego siempre que no se dé la hipótesis del inc. 1º, es decir, de violación del derecho subjetivo. Porque, a su juicio, el constituyente acoge la tesis doctrinaria (francesa) de “...dar efectos generales al recurso que se considera objetivo por tener en su base un interés legítimo, y efectos particulares al recurso basado en un derecho subjetivo del recurrente” (“El Recurso Contencioso Administrativo”, ed. A. Fernández, 1960, págs. 336- 337). Y concluye expresando que no se trata, en rigor, de una sentencia “sui generis”, diferente a las demás sentencias, porque el efecto de este acto obedece a la naturaleza del acto impugnado: efectos generales si es un acto regla y efectos particulares si es un acto subjetivo (cf. BOSCH, J.: “Tribunales judiciales o tribunales administrativos para juzgar a la Administración Pública”, págs. 133 y ss.; FIORINI, B.: “Teoría de la Justicia Administrativa”, págs. 192 y ss.) (DÍAZ PELUFFO, Z.: Ob. cit., pág. 324).” “Y bien. Sea cual fuere la interpretación que se acepte, no cabe dudar en el caso de la factibilidad de aplicar el previsión especial del art. 311, inc. 2º, Constitución. Porque el principio general de que la sentencia y su atributo, condición o estado superior (la cosa juzgada), afecta solamente a los sujetos que fueron partes en determinado proceso y respecto de la o las cuestiones debatidas, que constituyeron la materia objeto de cognición, lo que no significa otra cosa que ratificar los LÍMITES SUBJETIVOS Y OBJETIVOS DE LA COSA JUZGADA (efecto inter partes y excepcionalmente proyección respecto de terceros: arts. 479 C.P.C.; 218 C.G.P.; y 281 C. Proc. Penal), cede en aquellos casos en que, con base normativa indiscutible, la sentencia puede asumir un alcance o irradiación superior. Así como dice GARCÍA DE ENTERRÍA, “cuando el objeto del recurso es una disposición general, su anulación en vía contencioso- administrativa produce también efectos generales, erga omnes, puesto que la anulación lleva consigo la desaparición de la norma del mundo jurídico”; aunque reconoce que las posibilidades que brinda la normativa de su país (art. 86-2 LJ) “...están en buena medida inéditas, por una parte, a causa de su carácter excepcional con respecto a la norma general de los efectos interpartes de las resoluciones judiciales; por otra, por la dificultad de precisar a priori qué se entiende a estos efectos, por “personas afectadas por los mismos”, y, en fin, por la resistencia habitual de la Administración a hacer efectiva la extensión” (“Curso de Derecho Administrativo”, Ob. cit., t. II cit., págs. 562-563).” “En la especie, debe atenderse a la naturaleza del acto impugnado y a su ámbito de aplicación; pero también a la entidad de los vicios invalidantes de dicho acto, por invasión de esfera y materia privativas de la ley que implican exorbitar el alcance de la potestad reglamentaria (incompetencia para aminorar el ámbito subjetivo definido por la ley expresamente), lesión de derechos constitucionalmente tutelados; y/o consagración de excepciones o exclusiones no autorizadas por la ley básica y vinculante. Todo lo cual indica, aunque no se comparta la posición de que la expresión “buena administración” debe equipararse al “mérito de la actuación administrativa” (desde que toda sentencia anulatoria se asienta en razones de ilegitimidad exclusivamente, con exclusión de todo criterio de mérito, oportunidad o conveniencia), que en la base del concepto constitucional de “buena administración” se halla también el acatamiento de la regla de derecho, lo que justamente no se observa en el acto que se procesa.” “El interés de la regla de derecho y/o de la buena administración se halla en juego en el ocurrente, lo que permite “...la eliminación de estas seudo-normas que son los Reglamentos ilegales, que enturbian la composición del ordenamiento y que obstaculizan o impiden la aplicación de las normas propiamente tales y de valor superior que son las Leyes formales infringidas por aquéllos”. Por lo que, en estas situaciones, la sentencia anulatoria con efectos generales y absolutos cumple “...una finalidad purgativa del ordenamiento de la que puede decirse que es primariamente relevante en interés de la Ley antes que el interés particular de los recurrentes”, objetivo que prima sobre evidentes razones de economía procesal al evitar el planteamiento de multitud de litigios, al tiempo que facilita la unidad de calificación de la ilegalidad declarada (GARCÍA DE ENTERRÍA: Ob. cit., t. I cit., págs. 244-245).” “La unanimidad que se registra en el seno del Cuerpo y su concordancia con el dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, revelan la claridad de la situación que se dirime.” Por los fundamentos expuestos y lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, en lo pertinente, el Tribunal FALLA : Acogiendo la demanda y, en su mérito, declarando la nulidad del acto impugnado con efectos generales y absolutos, en interés de la regla de derecho y/o de la buena administración. Sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 6.000 (pesos uruguayos seis mil). Y, oportunamente, archívese.