Sentencia Definitiva N° 595/2020

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 8 de setiembre de 2020. No. 595 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "LEIVAS RODRÍGUEZ, SANTA ELISA con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de nulidad" (Ficha No. 742/2017). RESULTANDO : I) La actora dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución emitida por el Ministerio del Interior, el 30 de junio de 2016, por la cual se desestimó su petición de transformación del cargo que ocupaba en el escalafón administrativo en uno del escalafón profesional (fs. 70 a 71 vto., en carpeta verde de 207 fojas, A.A.). En su demanda, relató que en el año 2015, solicitó al Jefe de Policía de Treinta y Tres, Unidad Ejecutora en la que presta servicios, que se le otorgara la transformación del cargo que ocupaba dentro del Escalafón “L” al Escalafón “A”, conforme a la Circular Nº 3/2012 y al amparo de lo preceptuado en el artículo 39 de la Ley Nº 18.719, en la redacción dada por el artículo 8 de la Ley Nº 18.834. En necesaria síntesis, sostuvo que, al denegar su petición, el Ministerio del Interior desconsideró ilegítimamente lo establecido por el artículo 39 de la Ley Nº 18.719, en la redacción dada por el artículo 8 de la Ley Nº 18.834. La actora venía cumpliendo funciones como asesora letrada en la Oficina de la Ayudantía desde el 14 de mayo de 2013, por el término de dieciocho meses exigidos por la norma. Durante el año 2012, cuando se desempeñaba en la Dirección de Investigaciones, Oficina Administrativa, ya había solicitado la transformación de su cargo basándose en el artículo 39 de la Ley Nº 18.719, en virtud de haber jurado su título de Doctor en Derecho en el año 2010, petición que le fue desestimada por no contar con los dieciocho meses de desempeño de tareas inherentes al escalafón profesional. El 21 de enero de 2015, cuando presentó esta nueva petición, los requisitos establecidos por la Ley en que se fundó ya estaban totalmente satisfechos. En definitiva, demandó la nulidad del acto encausado (fs. 18 a 22). II) Conferido el correspondiente traslado, compareció el Dr. Marcelo Pereira -en representación del Ministerio del Interior-, quien, tras relacionar los antecedentes del acto, lo contestó oponiéndose al accionamiento. No se comparte lo afirmado por la actora en cuanto a que realizaba tareas de asesora letrada de la Jefatura de Policía de Treinta y Tres, ya que el interior del país se encuentra dividido en cuatro regiones, cada una de ellas a cargo de un abogado perteneciente al sub - escalafón técnico - profesional (PT). Ello se encuentra regulado por los artículos 182 del Decreto - Ley Nº 14.189 y 221 de la Ley Nº 15.809. Por otra parte, su petición se basó en una Resolución que había sido dejada sin efecto por una orden del Director General de Secretaría, y luego por una Resolución del Jefe de Policía de Treinta y Tres. Además, del legajo personal de la actora no surge acreditado que hubiera cumplido tareas de abogada. El anterior Jefe de Policía de Treinta y Tres expresó que contó con “asesoramiento primario permanente”, siendo además designada como enlace con el Departamento Jurídico del Ministerio del Interior. La impugnante no acreditó que las tareas que desempeñó fueran en su totalidad inherentes a las funciones de asesora letrada o privativas de las funciones de abogado. En definitiva, el acto es lícito y se dictó de conformidad con el derecho aplicable, por lo que procede su confirmación (fs. 29 a 31 vto.). III) Por decreto No. 10120/2017 (fs. 33) se dispuso la apertura a prueba, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 84. IV) Las partes alegaron por su orden (fs. 87-94 y fs. 97- 98 vto., respectivamente). V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 534/2019 y aconsejó rechazar la demanda (fs. 101 a 102). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 104). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La Resolución Ministerial que se procesa en autos se emitió el 30 de junio de 2016 (fs. 70 a 71 vto., A.A.) y se notificó el 20 de julio de 2016 (fs. 73 vto., A.A.). El 1º de agosto de 2016, se interpuso en forma conjunta y subsidiaria los recursos de revocación y jerárquico (fs. 75 a 83, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria expresa, a través del dictado de la Resolución del Poder Ejecutivo de 14 de agosto de 2017, que desestimó el recurso jerárquico (fs. 201 a 202 vto., A.A.). Se notificó a la actora el 29 de agosto de 2017 (fs. 204 vto., A.A.). La demanda se presentó el 30 de octubre de 2017, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 23). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una breve reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. El origen de las actuaciones se remonta a la petición presentada por la actora el 22 de enero de 2015, solicitando al Jefe de Policía de Treinta y Tres que “se gestione ante quien corresponda, la transformación del cargo del escalafón “L” al cual la suscrita pertenece, al escalafón “A” Profesional Universitario, conforme a la Circular 3/2012 del M.I., y al amparo del art. 39 de la Ley 18.719, en la redacción dada por el art. 8 de la Ley 18.834” (fs. 7 a 7 vto., A.A.) (la negrilla no está en el original). En dicha solicitud, hizo referencia a otra solicitud de transformación realizada en el mes de noviembre de 2012, que le fuera denegada por no haber acreditado haber desempeñado tareas durante un mínimo de dieciocho meses, situación que señala se regularizó por Resolución Nº 77/2013, de 14 de julio de 2013 (fs. 7, A.A.). Elevados los autos a la consideración del Departamento de Asesoría Jurídica del Ministerio de Interior, se dictaminó aconsejando recabar la opinión del Jefe de Policía de Treinta y Tres (fs. 22 a 23, A.A.). Remitidas las actuaciones a dicho Jerarca, se pronunció informando que “el suscrito contó con el asesoramiento primario permanente , para mejor proveer en todos los casos de impronta resolución, principalmente en los contenidos en el marco del D. 422/80 y su modificativa. A su vez, dicha funcionaria, realizó la auditoría de inmuebles dispuesta por la Secretaría de Estado y fue designada funcionaria enlace del Departamento Jurídico del Ministerio del Interior” (fs. 33, A.A.) (la negrilla no está en el original). Asimismo, agregó un informe del anterior Jerarca, en el cual expresó que al asumir en esa Unidad Ejecutora la actora cumplió “tareas afines al escalafón al cual pretende acceder”, informando favorablemente acerca de la petición de transformación presentada en el año 2015 (fs. 34, A.A.) (la negrilla no está en el original). Se agregó también copia de la Resolución Nº 77/2013 , referida a la solicitud de designación de la actora como Asesora Jurídica del Comando de la Jefatura de Treinta y Tres, en la cual se consignó que “no se accedió (a ello) por el Sr. Director General de Secretaría” , haciendo constar que se regularizó su cambio de destino de la Dirección de Investigaciones a la Ayudantía del Jefe de Policía de Treinta y Tres (fs. 31, A.A.) (la negrilla no está en el original). El Departamento de Asesoría Letrada del Ministerio del Interior se volvió a expedir sobre la petición, recalcando que, dada la orden del Director General de Secretaría, no se le podía haber encomendado ninguna función que implicara ejercicio de su profesión. Sin perjuicio de ello, se destacó que las tareas descriptas por los Jefes de Policía no eran inherentes ni privativas de la profesión de abogado, y que, en atención al principio de buena fe, la actora no podía haber fundado su nueva petición en una Resolución que había sido modificada, a raíz de una orden del Director General de Secretaría que disponía que las actuaciones de asesoramiento se debían canalizar a través del Abogado Regional correspondiente (fs. 39 a 40, A.A.). Otorgada vista a la interesada (fs. 47 vto., A.A.), la evacuó presentando escrito de descargos de análogo tenor a la demanda formulada en autos (fs. 49 a 50 vto., A.A.). Así, tras pronunciarse el Departamento de Asesoría Jurídica sobre los descargos ratificando su parecer (fs. 55, A.A.), el Ministerio del Interior emitió finalmente el acto encausado (fs. 70 a 71 vto.). III) El Tribunal, habrá de compartir lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 101 a 102) y desestimará la demanda, por los fundamentos que se explicitarán. El artículo 39 de la Ley Nº 18.719, en la redacción dada por el artículo 8º de la Ley Nº 18.834, estableció -en lo que aquí interesa- lo siguiente: “En los Incisos 02 al 15 del Presupuesto Nacional, los funcionarios que ocupen cargos presupuestados correspondientes al sistema escalafonario de la Ley Nº 15.809 , de 8 de abril de 1986, podrán solicitar la transformación de sus cargos, en cargos de otro escalafón del mismo sistema, hasta la aprobación de la reestructura de los puestos de trabajo del Inciso. Los cambios no podrán solicitarse hacia los escalafones "J", "K", "L", "M" y "N", ni desde los escalafones "M", "N", "R" y "S" del sistema referido. Las transformaciones deberán cumplir con los siguientes requisitos: A) Probar fehacientemente los créditos educativos y demás requisitos exigidos por los artículos 29 y siguientes de la Ley Nº 15.809 , de 8 de abril de 1986, y modificativas, así como los dispuestos en este artículo, para acceder al escalafón que se solicita. B) Acreditar haber desempeñado satisfactoriamente, a juicio del jerarca de la unidad ejecutora, las tareas propias del escalafón al que se pretende acceder, durante por lo menos los dieciocho meses anteriores a la solicitud. Para ingresar a los escalafones "A" Personal Profesional Universitario y "B" Personal Técnico Profesional, los solicitantes deberán presentar los respectivos títulos o créditos habilitantes, expedidos por la Universidad de la República u otras universidades o institutos de formación terciaria habilitados por el Ministerio de Educación y Cultura, que expidan títulos o créditos equivalentes , o la Administración Nacional de Educación Pública, según corresponda. (…) El jerarca del Inciso deberá avalar que la transformación de cargo solicitada es necesaria para la gestión de la unidad ejecutora. (…)” (la negrilla y el subrayado no están en el texto original). En lo que hace al cumplimiento de las tareas propias del escalafón , la Corporación considera que la actora no acreditó suficientemente el cumplimiento de las tareas propias del cargo al cual solicitó acceder, durante el término exigido por la norma (dieciocho meses anteriores a la solicitud). En este sentido, resulta de particular relevancia lo declarado en la presente causa por los Jefes de Policía Departamentales. Así, el Sr. Ricardo Alberto Pérez, manifestó lo siguiente: “Cuando yo llegué ella realizaba tareas en la ayudantía del jefe, en secretaría general, y hacía revisación de expedientes, tareas que siguió desempeñando en mi gestión, en algunos casos asesoraba , no se actualmente cuál es la función que desempeña”. (…) “Como dije anteriormente, al trabajar en secretaría general revisaba expedientes y a su vez la secretaría estaba en la ayudantía y en algunas oportunidades asesoraba ante determinados trámites en lo que tiene que ver desde el punto de vista legal ” (fs. 47 a 47 vto., infolios) (el subrayado no está en el original). Por su parte, el Sr. Víctor Hugo Sánchez Acevedo, expresó: “Como jefe estoy desde marzo del 2017. Y las tareas que cumple la funcionaria Elisa Leivas son administrativas , que se corresponden al escalafón administrativo que pertenece y al cual ella accedió por concurso, pasando del escalafón ejecutivo al administrativo” (fs. 78, infolios) (el subrayado no está en el original). A lo que cabe agregar, la existencia de un claro mandato del Director General de Secretaría, quien, el 17 de julio de 2013, desestimó la solicitud que se le cursara por la Jefatura de Policía de Treinta y Tres para que la actora pudiera ser designada como asesora jurídica de dicha Unidad Ejecutora y ordenó que las actuaciones de asesoramiento se debían canalizar a través del Abogado Regional (véase el dictamen del Departamento de Asesoría Jurídica del Ministerio del Interior, a fs. 39 vto. y la copia de la Resolución Nº 86/2013, de 29 de julio de 2013, a fs. 31, A.A.). Ahora bien, obra en la carpeta de prueba cierta documentación en donde, en el decurso de los años 2015 y 2016, se le encomendó la realización de “el informe jurídico respectivo” o se le requirió su “análisis y opinión jurídica especializada” (fs. 3; fs. 5 y fs. 168, en carpeta rosada de 253 fojas, A.A.). Por el contrario, en otros casos, se dispuso simplemente el “Pase a Ayudantía, Cabo (PA) Dra. Elisa Leivas a sus efectos”, o “para su informe correspondiente” (fs. 15; 17, en carpeta rosada de 253 fojas, A.A.). La variedad de los temas en los que se expedía (que iban desde documentación para la habilitación de whiskerías y locales bailables hasta su opinión en caso de recursos administrativos), así como la ambigüedad de los términos en los que se dirigían las requisitorias de la Superioridad (a veces se requería su informe jurídico y otras no), dificultan concluir, sin hesitaciones, que la accionante efectivamente haya desempeñado tareas “propias del escalafón al que se pretende acceder” , en la forma exigida por el apartado B) del artículo 39 de la Ley Nº 18.719, en la redacción dada por el artículo 8º de la Ley Nº 18.834. IV) El Tribunal considera que no se cumplió con la exigencia establecida en la parte final de la norma , en cuanto preceptúa que: “El jerarca del Inciso deberá avalar que la transformación de cargo solicitada es necesaria para la gestión de la unidad ejecutora.” (la negrilla y el subrayado no están en el texto original). Como se advierte, no se trata de una transformación que pueda operar ipso jure , mediante la sola acreditación del título profesional y el cumplimiento de las tareas propias del escalafón al que se pretende acceder, durante el tiempo previsto por la norma. Por el contrario, se requiere además de la aquiescencia del Jerarca , quien debe avalar la transformación al considerarla necesaria para la gestión de la Unidad Ejecutoria. Y ello es justamente lo que no sucedió en el presente caso, en donde el Director General de Secretaría le ordenó al Jefe de Policía de Treinta y Tres que las necesidades de asesoramiento jurídico de dicha Unidad Ejecutora las canalizara a través del Abogado Regional correspondiente, no autorizando que se designara a la actora como su Asesora Jurídica. En efecto, tal como se señala en el dictamen del Departamento de Asesoría Jurídica del Ministerio del Interior, “(…) surge en forma indubitable que el Sr. Director General de Secretaria con fecha 17 de julio de 2013 había dispuesto “Vuelva a la Jefatura de Policía de Treinta y Tres informándoles que si bien se entiende la situación planteada comuníquese y canalícense las actuaciones de asesoramiento y demás a través del Abogado Regional correspondiente.” (fs. 39 vto., en 207 fojas, A.A.) (la negrilla no está en el texto original). Dicho extremo luce verificado, además, a partir del cotejo de lo dispuesto por la Resolución Nº 77/13 , en la que el Jefe de Policía de Treinta y Tres disponía la regularización de la actora en “Ayudantía del Señor jefe como Asesora Letrada” (fs. 5, A.A.), la que luego fuera revocada por Resolución Nº 86/13, consignando que el Director General de Secretaría del Ministerio del Interior no accedió a lo solicitado, refiriendo a la regularización en la Ayudantía del Jefe de Policía, pero sin alusión a la calidad de “Asesora Letrada” (fs. 31, A.A.). Si bien el supuesto no es idéntico al caso resuelto por sentencia Nº 809/2017, puesto que la norma no atribuye una discrecionalidad para la transformación de los cargos en los términos que hacía la disposición aplicable a aquel caso, resulta inconcuso que se requiere de la anuencia del Jerarca del Inciso, según considere necesaria la transformación para la gestión de la Unidad Ejecutora. Dicho aval no fue otorgado en el casus, precisamente porque el Jerarca entendió que las tareas de Asesoría Letrada se debían canalizar a través del Abogado Regional. En consecuencia, sí cabe arribar a similar conclusión a la alcanzada en la sentencia Nº 809/17 , en cuanto señala que: “(…) la potestad de adecuación de cargos no significa de manera alguna que la Administración tenga la obligación legal de incorporar a los funcionarios en forma inmediata o ipso jure al escalafón donde cumplen tareas (sentencias No. 712/2009, 389/2011 y 104/2013). En definitiva, no cabe duda alguna que la resolución denegatoria ficta impugnada obedeció al legítimo ejercicio de la potestad discrecional de la Administración, quien no se encuentra obligada a disponer la regularización funcional pretendida. El contralor de estas facultades, en principio, es ajena al ámbito competencial de este Tribunal, siempre y cuando el objetivo de la medida obedezca al mejor cumplimiento de los fines y servicios que el ordenamiento jurídico le comete (sentencias No. 345/2007, 404/2008 entre otras). La Administración tiene el poder deber de organizar sus estructuras administrativas como estime conveniente para el mejor cumplimiento de sus cometidos, en atención, lógicamente, al interés público, conforme lo dispone la Constitución en su art. 221. Para ello cuenta con sus legítimas potestades discrecionales, las que tienen como único límite el que sean ejercidas conforme a la regla de derecho y en la especie, la accionante no logró acreditar, como pretendió, que con la denegatoria a su petición se hubieran perseguido fines espurios, por lo que, contrariamente a lo pretendido por ésta, no corresponde a este Tribunal ingresar al análisis de las razones de conveniencia o mérito que llevaron a la Administración a emitir la resolución en proceso. Como lo sostiene GIORGI, “El examen de la justicia, conveniencia, oportunidad o mérito del acto, desborda su competencia, en tanto dichos elementos no integran la juridicidad o legalidad del mismo, y su consideración se libra a la discrecionalidad de la Administración” (GIORGI, Héctor; “El Contencioso Administrativo de Anulación”, pág. 195).” (la negrilla y el subrayado no están en el original). Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, por unanimidad de sus integrantes, FALLA: Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $ 36.000 (pesos uruguayos treinta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Echeveste, Dr. Vázquez Cruz (r.), Dr. Corujo. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).