Sentencia Definitiva N° 594/2020

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 8 de setiembre de 2020. No. 594 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "ANTIA BEHRENS, ENRIQUE con INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZACIÓN. Acción de nulidad" (Ficha No. 569/2017) venida a conocimiento del Máximo Órgano en materia Administrativa de la Nación. RESULTANDO : I) La demanda impugna de nulidad el numeral 1 de la resolución Nº 7, Acta Nº 5334, dictada por el Instituto Nacional de Colonización, el 7 de diciembre de 2016 que suspendió la ejecución de la resolución Nº 23 del Acta Nº 5323 de 21 de setiembre de 2016. II) Por resolución Nº 85 de 19 de abril de 2018 el Tribunal de lo Contencioso Administrativo resolvió la excepción opuesta por la demandada y, en su mérito, diferir el pronunciamiento sobre la procesabilidad del acto al momento de la sentencia definitiva que es el que se Acuerda en esta decisión. III) La parte actora expresa que la resolución del Instituto Nacional de Colonización concluyó resolviendo: “Suspender la ejecución de la resolución Nº 23 del acta Nº 5323 de fecha 21/09/16” a la vez de otorgar una vista de diez (10) días hábiles. Aun cuando se entendiera que se dispone de una medida provisional la misma causa agravio y por tanto es pasible de ser impugnada en cuanto suspende la ejecución de un acto administrativo legítimo, firme, estable, generador de derechos. Por la resolución suspendida se había confirmado al compareciente como arrendatario de la fracción 4 D de la Colonia Benito Nardone, inmueble Nº 423, una medida provisional finalizada a la revocación de tal acto y a la rescisión del contrato que, como se ha visto, no procede, citando el informe agregado del Profesor Augusto Durán Martínez. A fs. 60 expresó que la suspensión afecta la firmeza y estabilidad y la suspensión crea un perjuicio siendo la resolución atacada el acto generador de la situación jurídica perjudicial que, en forma irregular, suspende la calidad de colono que le había sido reconocida previamente. Se perjudicó al exponente al suspenderse la ejecución de una resolución que estaba cumpliendo y reconocía derechos. Se lo había confirmado en la calidad de arrendatario, luego incluso de otorgarse una permuta altamente beneficiosa para el INC, y se lo suspendió pese a que tenía la calidad de colono desde el año 1981 (fs. 137 vto. in fine138). La suspensión operó en los hechos como una revocación de la resolución de confirmación porque el acto que se recurre no revoca el acto administrativo que confirmó al compareciente en la calidad de arrendatario colono (fs. 163). Por otra parte, se agravió por el vicio en el procedimiento, ya que se dispuso una medida tendiente a la rescisión unilateral de los compromisos asumidos con el colono sin conferir vista previa; primero se resuelve y luego se confiere vista en abierta contradicción con lo dispuesto en los artículos 66 y 72 de la Constitución de la República, artículos 75 y siguientes del Decreto PE 500/991, así como también en el artículo 8 del Pacto de San José de Costa Rica, lo que genera la nulidad del acto. IV) La Administración interpuso la excepción de falta de jurisdicción ya que no se trata de un acto definitivo el que ha producido los efectos jurídicos creadores de la situación jurídica lesiva que se resiste con la acción de nulidad. V) El Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo expresó que del acto en causa no surge cuál es la posición definitiva de la Administración en relación a ello, ni cuál será la postura que finalmente adoptará y por esa razón carece de la nota de lesividad necesaria para obtener un fallo anulatorio. El Decreto 321/016 sigue existiendo en el mundo jurídico y no corresponde en esta oportunidad apreciar la legitimidad del multicitado Decreto cuya aplicación aún no operó por lo que aboga por rechazar la demanda y confirmar el acto en proceso (fs. 174-175). VI) Se citó a las partes para sentencia la que, luego de pasar a estudio por su orden a los Señores Ministros, se acordó legalmente el dictado de la presente. CONSIDERANDO: I) El Tribunal ha considerado, en su variada jurisprudencia, que sin perjuicio del carácter preparatorio de la resolución puede constituir un verdadero “acto administrativo”, esto es, una manifestación de voluntad de la Administración que produzca efectos jurídicos (ver: art. 120, decreto 500/91) en forma inmediata y directa (Cfme. sent 517/12, entre otras) aun no siendo definitiva. Ello porque no obstante su conexión con el acto posterior no le hace perder autonomía ni excluye sus efectos jurídicos propios (Cfme. sent. 269/09, 672/07). Siendo así, si el acto impugnado resulta lesivo habilita la acción anulatoria (Cfme. sent. 450/12 y 493/13, 18/19) por lo cual es procesable no necesariamente el definitivo sino todo aquél que produce efectos jurídicos que generan un agravio propio. II) De los antecedentes administrativos surge a fs. 111 que “mediante las resoluciones 20 y 21 del acta 5002 de 5/5/10, el Directorio dispuso: 1) la aplicación de rentas diferenciadas a determinados colonos, en virtud de su situación económica, de residencia en la fracción, etc.; 2) que se advierten situaciones de excepción, no previstas en las resoluciones referidas, entre las que se destaca la de aquellos colonos arrendatarios de predios afectados a los fines de interés colectivo de la colonización electos por la ciudadanía para ocupar cargos electivos nacionales o departamentales...; 5) no obstante se entiende que no sería conveniente privar a los colonos de su legítima aspiración de desempeñar cargos públicos a los que accedieran por elección popular...” resolviendo que aquellos colonos electos por la ciudadanía para ocupar cargos remunerados de Senador de la República, Representante Nacional e Intendente Departamental, que deseen continuar su vínculo de arrendamiento de fracciones afectadas a los fines de interés colectivo de la colonización, se les aplicará una renta diferencial, mientras estén ejerciendo dichos cargos... en tal caso la renta de la fracción será ajustada mediante la multiplicación por un coeficiente de 1,7”. Esta resolución Nº 40 de 25 de noviembre de 2015 dio lugar a la resolución número 4 de 27 de enero de 2016 en tanto el actor en esta causa fue electo Intendente Municipal de Maldonado y se le aplica la renta diferencial (fs. 112) III) El 21 de setiembre de 2016 se dicta la resolución número 23 por la cual el Directorio del Instituto Nacional de Colonización “RESUELVE: Confirmar al señor Enrique Antía Beherens... como arrendatario de la fracción n 4D de la Colonia Benito Nardone inmueble n 423”. Se notificó al colono mediante cedulón según constancia que obra en la causa. El 14 de octubre de 2016 la Encargada de la División Administración General dispone solicitar un informe de la División Servicios Jurídicos (fs. 134 vto. AA). IV) El 27 de octubre de 2016 la División Servicios Jurídicos Asesoramiento y Contralor Normativo informa que la resolución Nº 23 estaría en contradicción con lo establecido por una norma aprobada con posterioridad como lo es el Decreto N 321/016 de fecha 3/10/2016” Reglamentación de los artículos 61 y 101 de la Ley 11.029 relativo a la rescisión unilateral del Instituto Nacional de Colonización” remitiéndose las actuaciones al INC a los efectos que “lleve adelante las aclaraciones y / o correcciones que entienda pertinente” ( fs135vto y 136 AA). V) El día 7 de diciembre de 2016 el Instituto Nacional de Colonización dictó la Resolución número 7 donde se expresa que “se estaría configurando la situación de incompatibilidad y /o incumplimiento previstos sucesivamente en el literal B del art. 61 y literal D del artículo 101 de la Ley 11.029 la cual determinará (destacado del redactor) que el INC promueva la rescisión unilateral de los compromisos asumidos con el colono...(…) por lo cual el DIRECTORIO RESUELVE: 1. Suspender la ejecución de la resolución número 23 (…); 2. Dése vista al Señor Antía de las presentes actuaciones por un plazo de 10 días hábiles a efectos de que realice sus descargos” ( fs. 137 vto-138 AA). VI) Contra dicha resolución se rebela la parte actora expresando en prieta síntesis, a los efectos de esta decisión, que se trata de un acto que le provoca un perjuicio y alega un vicio en el procedimiento: se tiende a la rescisión unilateral de los compromisos asumidos como colono sin conferir vista previa. Por lo tanto, primero se resuelve y luego se confiere vista previa, en abierta contradicción con lo dispuesto en los artículos 66 y 72 de la Constitución de la República, artículos 75 y siguientes del Decreto PE 500/991 así como también en el artículo 8 del Pacto de San José de Costa Rica, que imponen una vista previa al dictado de un acto que pueda causar perjuicio o afectar a un sujeto (fs. 26 vto. y 27 ppal.); así como un desarrollo de los restantes agravios que atañen al mérito cuando corresponde abordar si el acto es procesable o no lo es. VII) A fs. 60 expresa la parte actora que el acto administrativo suspendido tenía firmeza y estabilidad por lo que la suspensión crea un perjuicio “siendo la resolución atacada el acto generador de la situación jurídica perjudicial, que en forma irregular suspende la calidad de colono que ya había sido reconocida previamente”. No se trata de una simple vista o acto de procedimiento porque el acto encausado determina una concreta posición de la Administración, circunstancia que origina, desde ese momento, una situación jurídica lesiva de los derechos e intereses del exponente. VIII) La actora ha interpretado que esa suspensión de la ejecución número 23 “operó como una revocación de la resolución de confirmación” y es allí donde radica la posición diversa de la Corporación, que declarará no procesable el acto impugnado, porque no se dispuso una revocación sino que tampoco generó perjuicio presente alguno. Suspender la ejecución de la resolución que dispone la confirmación como arrendatario del actor es una cuestión clara y muy distinta de la revocación que efectivamente hubiera generado una concreta lesividad. Como expresa en su voto la Señora Ministra Dra. Selva Klett: “Se reitera, en este sentido, que el acto impugnado no suspende la calidad de arrendatario sino que “deja en suspenso la confirmación. Por ello más allá de la clara naturaleza instrumental de la resolución impugnada, debe entenderse que la resolución originaria del perjuicio no es ésta sino aquélla que rescinde el contrato de un arrendamiento...la nulidad de esta última resolución, a diferencia de la que se impugna en este proceso, sí resuelve en forma definitiva la situación contractual del Sr. Antía e introduce un perjuicio cierto y actual en una situación jurídica”. En el mismo sentido se pronuncia el Señor Ministro Dr. Alfredo Gómez Tedeschi: “Como se refería anteriormente, el acto procesado “suspende” la ejecución del acto que dispone la confirmación el actor como arrendatario de la fracción referida. En efecto, se “suspende” los efectos del acto originario siendo éste último el que expresó la voluntad de la administración siendo que los efectos de la suspensión es “transitoria, provisoria o temporal” (Cfme. Cajarville, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo. Tomo II 2 Ed páginas 669 y siguientes) y por lo tanto no suprime los derechos otorgados en el acto originario sino que los deja en suspenso hasta resolver la cuestión de fondo que dio origen a tal suspensión. (...) Por lo tanto el acto que se procesa resulta ilesivo ya que no ocasiona un daño jurídico en la situación contractual del actor siendo la resolución originaria del perjuicio aquélla que desciende del contrato de arrendamiento y que se encuentra en trámite en los autos “Antía, Enrique con Instituto Nacional de Colonización. Acción de nulidad” (Ficha 99/2020) por lo que el presente acto no resulta procesable”. La que surge de esa causa sí genera un perjuicio cierto empero la suspensión de la ejecución de la confirmación como arrendatario no le lesiona su vínculo contractual, que continúa tal como se encontraba antes de la confirmación, que no es de su condición de arrendatario sino de la ejecución de la confirmación, no afectando su continuidad contractual como tal ni lesionando tal calidad. Se trata por ende de un acto no procesable ante esta Corporación. Es por ello que no correspondía la vista previa del informe de la Asesoría Jurídica del Ministerio de Ganadería , Agricultura y Pesca, que advertía al INC acerca de un Decreto que habría omitido aplicar y por tanto, una vez en conocimiento de ello, se suspendió la confirmación como arrendatario pero su vínculo continuaba vigente- en modo alguno se le revocó tal condición- y se le otorga vista entonces y no antes pues es la suspensión la que impone el derecho a ser oído antes de adoptar la decisión final donde se rescindió el contrato por lo que corresponde desestimar la indefensión alegada. IX) Conforme a lo que surge de la interlocutoria Nº 858 de 19 de abril de 2018 (fs. 67 del principal) y de conformidad con lo establecido en el artículo 104 del Decreto Ley 15524 de aplicación el artículo 216 del Código General del Proceso en tanto edita que “lo resuelto por sentencias interlocutorias firmes que no pongan fin al proceso, puede ser modificado al dictarse la sentencia definitiva, siempre que ello no importe retrotraer el procedimiento”. X) Por los fundamentos expuestos y de conformidad con lo establecido en el art. 24 del Decreto Ley Nº 15524 y siendo que no reúne la impugnada las condiciones exigidas por el artículo 309 de la Constitución el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, FALLA: Declárase que el acto impugnado no es procesable ante este Cuerpo. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $ 36.000 (pesos uruguayos treinta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, y archívese. Dra. Klett, Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Echeveste, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado).