Sentencia Definitiva N° 592/2020

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 8 de setiembre de 2020. No. 592 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ESPEL PUÑALES, ÁNGEL ANÍBAL con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de Nulidad” (Ficha No. 182/2017). RESULTANDO : I) El actor dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución emitida por el Ministerio del Interior, en ejercicio de atribuciones delegadas, el 4 de julio de 2016, por la cual se desestimó su solicitud de que se le incorporara en su haber de pasividad el beneficio casa-habitación (fs. 124 vto. a 126, en carpeta verde de 167 fojas, A.A.). En su demanda, relató que tiene la calidad de retirado policial y que en el correr del año 2012, formuló una petición administrativa para que se incorporara a su haber jubilatorio el ficto de casa-habitación. En necesaria síntesis, sostuvo que se encuentra comprendido en la excepción prevista en el artículo 47 de la Ley No. 18.405, la que exceptúa de la pérdida del beneficio de ficto casa-habitación a quienes se encontraran ocupando una vivienda en las condiciones previstas en los artículos 81 de la Ley No. 9.940 y 23 de la Ley No.16.333. En este sentido, la impugnada es ilegítima, pues a la fecha de vigencia de la Ley No. 18405, estaba ocupando una vivienda en las condiciones previstas por las dos normas pre-citadas, con independencia de la data de la ocupación. El plazo de un año sólo es necesario, como lo era antes de la Ley No. 18.405, para que el ficto de casa-habitación pueda computarse a los efectos del retiro. Para escapar a la derogación del ficto por el artículo 47 de dicha Ley y seguir regido por la normativa previa, sólo es preciso que a la fecha de su vigencia se estuviera ocupando una finca del Estado, en las condiciones previstas por el artículo 81 de la Ley No. 9.940, con las modificaciones establecidas por el artículo 23 de la Ley No. 16.333. La Ley no exige otra cosa, por lo que el intérprete tampoco puede requerir condiciones, ni plazos, ni otros requisitos. Exigirlo por Decreto del Poder Ejecutivo iría más allá de los límites de la competencia reglamentaria de ejecución, lo que descarta la aplicación del Decreto No. 343/2011. Además, a la fecha de entrada en vigor de la Ley No. 18.405, hacía más de un año que ocupaba ininterrumpidamente diferentes fincas del Estado, por razones de servicio, en la forma y por las razones establecidas en las Leyes No. 9.940 y 16.333. En definitiva, demandó la nulidad del acto encausado (fs. 9 a 14). II) Conferido el correspondiente traslado, compareció la Dra. Alicia Acosta -en representación del Ministerio del Interior- y lo contestó oponiéndose al accionamiento. Los agravios formulados, se sustentan en una interpretación equivocada de la normativa aplicable al caso. El artículo 47 de la Ley No. 18.405, dejó expresamente sin efecto el beneficio ficto casa-habitación que anteriormente percibían los funcionarios policiales. La única excepción, que reconoció la Ley, es que a la fecha de su entrada en vigor, el funcionario se encontrara ocupando la vivienda en las condiciones referidas en la Ley No. 16.333, artículo 23 in fine. Si llevamos el dispositivo normativo al caso que nos ocupa, el accionante, aún no había reunido la condición prevista por el artículo 23 in fine de la Ley No. 16.333, en cuanto dispone: “Asimismo, no operará la aplicación del mencionado beneficio si el policía no hubiera permanecido por lo menos un año en el destino que generare el derecho”. Al 1º de enero de 2009, la permanencia del actor en la vivienda era de trescientos siete días, por lo que resulta incuestionable que no cumplió con el año que exige la Ley No. 16.333, para acceder al beneficio pretendido. En cuanto a la ilegalidad del artículo 13 del Decreto No. 343/2011, reglamentario de la Ley No. 18.405, no se tiene el honor de compartir la argumentación del accionante acerca de su ilegalidad. Al establecer un año de ocupación de la vivienda al momento de entrada en vigor de la Ley No. 18.405, lo que hace la disposición es reiterar la solución legal. Sin perjuicio de la independencia existente entre la jurisdicción ordinaria y la anulatoria, los fallos emitidos por los Tribunales de Apelaciones en lo Civil de 1º y 6º Turno del año 2016, recogen los fundamentos seguidos por el Ministerio del Interior (sentencias de 22 de diciembre de 2016 y de 8 de setiembre de 2016, respectivamente). En suma, abogó por la confirmación del acto (fs. 21 a 28). III) Por decreto No. 3506/2017 (fs. 30) se dispuso la apertura a prueba , diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 50. IV) La parte actora fue acusada (fs. 140 a 140 vto.) y declarada en rebeldía (fs. 142) y la parte demandada alegó por su orden (fs. 157 a 160 vto.). V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 523/2019 y aconsejó amparar la demanda (fs. 163 a 164). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 166). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La Resolución Ministerial que se procesa en autos se emitió el 4 de julio de 2016 (fs. 124 vto. a 126, A.A.) y se notificó el 20 de julio de 2016 (fs. 129 vto., A.A.). El 28 de julio de 2016, se interpuso en tiempo y forma el recurso de revocación (fs. 130 a 131, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta , a los ciento cincuenta días sin que la Administración resolviera el recurso, el 25 de diciembre de 2016. La demanda se presentó el 3 de abril de 2017, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 15). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una breve reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. El actor ocupó una vivienda concedida por el Estado, por razones de servicio, por Resolución Nº B-1888, del 18 de noviembre de 2008, adjudicada desde el 1º de marzo de 2008 (fs. 76, A.A.). Luego, pasó a ocupar otra vivienda del Estado, por razones de servicio, adjudicada por Resolución Nº B-3373, del 19 de julio de 2011, con expresa mención de que la ocupación fue ininterrumpida con respecto a la anterior, que fuera convalidada con fecha 18 de noviembre de 2008 (fs. 77, A.A.). El 31 de julio de 2014, pasó a situación de retiro (fs. 37 vto. a 38, A.A.) y el ficto casa habitación le fue computado hasta el 1º de agosto de 2014, según informe de la D.N.A.S.S.P. de 29 de julio de 2014 (fs. 78 vto., A.A.). El 1º de agosto de 2014, el actor presentó una petición de que se le incorporara a su haber de retiro el beneficio del ficto casa-habitación, fundando su derecho en lo dispuesto por el artículo 81 de la Ley No. 9.940, 23 de la Ley No. 16.333 y 47 de la Ley No. 18.405 (fs. 79 a 79 vto., A.A.), la que le fue denegada según Resolución Ministerial de 4 de julio de 2016, en ejercicio de atribuciones delegadas (fs. 124 vto. a 126). III) El Tribunal, por mayoría de sus integrantes , habrá de compartir lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 163 a 164) y amparará la demanda, por los fundamentos que se explicitarán. Siguiendo la jurisprudencia de la posición del Cuerpo ( sentencias Nos. 30/2014, 345/2016, 392/2016, 215/2017, 348/2017 y 156/2018), se advierte que la negativa que se procesa, no resulta acorde a Derecho. El actor accedió al beneficio de vivienda por razones de servicio y permaneció en el destino que le generó el derecho, al menos un año, cumpliendo así con el requisito establecido en el último inciso del artículo 23 de la Ley No. 16.333. En cuanto a la excepción prevista en la Ley No. 18.405, que derogó el beneficio de casa-habitación, con excepción de aquellos policías que al momento de la vigencia de la nueva Ley se encontraran ocupando una vivienda, en las condiciones previstas en el artículo 81 de la Ley No. 9.940 y el artículo 213 de la Ley No. 16.333, cabe precisar que al 1º de enero de 2009 (fecha de entrada en vigencia de la Ley, según lo establecido por el artículo 63), el actor ocupaba la vivienda en las condiciones legales referidas. Tal como lo afirmara este Colegiado, la limitación de haber ocupado la vivienda durante al menos un año anterior a la vigencia de la Ley no emana de ésta, sino del Decreto Nº 343/011. En este sentido, n o se comparte el razonamiento de la demandada, que exige, para la permanencia del beneficio, que a la fecha de entrada en vigor de la Ley No. 18.405 el funcionario ya hubiera ocupado, por más de un año la vivienda proporcionada, requisito que no surge de su artículo 47. La demandada asienta su negativa en que el artículo 13 del Decreto Reglamentario, no hizo otra cosa que reiterar la solución legal. La mayoría de los integrantes de la Sala no comparte tal temperamento. La Ley No. 18.405, que entró en vigor el 1° de enero de 2009, en su artículo 47 derogó el beneficio casa-habitación para los funcionarios policiales, pero estableció un régimen transitorio para aquellos que ya se encontraban usufructuando la vivienda. Así dispuso: “A partir de la vigencia de la presente ley, el beneficio del ficto casa habitación previsto en el Artículo 81 de la Ley No. 9.940, de 2 de julio de 1940, con las modificaciones introducidas por el Artículo 23 de la Ley No. 16.333, de 1º de diciembre de 1992, no será de aplicación para los funcionarios policiales, independientemente del estatuto de retiro que les resulte aplicable, excepto para aquellos que al momento de la vigencia de la presente ley se encontraren ocupando una vivienda en las condiciones previstas en dichas normas ” (la negrilla no está en el original). Por el contrario, el artículo 13 del Decreto Reglamentario Nº 343/2011, estableció: “Tendrán derecho al cómputo del ficto casa habitación los funcionarios que al 1º de enero de 2009 contaban con un mínimo de un año de antigüedad en la vivienda y hayan permanecido usufructuándola hasta el momento de acogerse al retiro” (la negrilla no está en el original). Cabe replicar aquí, lo expresado por el Tribunal acerca de esta última disposición, en conceptos que resultan trasladables al sub judice: “La norma reglamentaria exige ilegítimamente que el beneficiario del ficto referido tenga una antigüedad de un año en el usufructo de la vivienda antes del 1º de enero de 2009, cuando no existe ninguna disposición legal que establezca la forma de computar el tiempo de usufructo de la vivienda. Como con acierto señala el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo: “la única condición para que el ficto de vivienda sea considerado, es que al momento de la vigencia de la Ley 18.405 “estuvieren ocupando una vivienda” , condición que en el caso se cumple (…). El art. 13 del Decreto 343/011, extralimita la previsión legal y en definitiva exorbitó la potestad reglamentaria . La ley reglamentada solo establece que el beneficio rige para aquellos funcionarios que estén ocupando la vivienda al momento de la entrada en vigencia. Nada dice sobre el plazo de un año de ocupación al momento de su entrada en vigencia, por lo que el Decreto en cuestión al ser limitativo del derecho consagrado legalmente es ilegítimo por extralimitar la potestad reglamentaria” (sentencias Nos. 30/2014, 345/2016, 392/2016, 215/2017, 348/2017 y 156/2018). Los conceptos vertidos por la Sede, respecto de la ilegitimidad del criterio tomado en cuenta por el artículo 13 del Decreto N° 343/2011 resultan trasladables al caso de obrados, pues la Administración se fundó en ese mismo criterio al dictar el acto impugnado, así como al contestar la demanda entablada. En resumen, el artículo 47 de la Ley No. 18.405, establece que el beneficio rige para aquellos funcionarios policiales que, al momento de la entrada en vigor de dicha ley (1° de enero de 2009), estén ocupando una vivienda proporcionada al amparo del régimen del artículo 81 de la Ley 9.940 (con las modificaciones introducidas por el artículo 23 de la Ley 16.333). Nada dice, dicha disposición legal sobre el plazo de un año de ocupación de la vivienda al momento de su entrada en vigor, por lo que el acto impugnado, al pretender limitar el derecho consagrado legalmente, resulta ilegítimo. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, por mayoría de sus integrantes FALLA : Ampárase la demanda y, en su mérito, declárase la nulidad del acto impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $36.000 (pesos uruguayos treinta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett (d.), Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Echeveste, Dr. Vázquez Cruz (r.), Dr. Corujo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado). Dra. Selva Klett DISCORDE: Por cuanto entiendo que corresponde desestimar la demanda y confirmar el acto impugnado En esta oportunidad, por los argumentos que sucesivamente expondré, sostengo en disenso con la mayoría que a mi criterio corresponde confirmar el acto atacado, esto es, la Resolución s/n dictada por el Ministerio del Interior, en ejercicio de atribuciones delegadas, el 4 de julio de 2016, mediante la cual se desestimara la solicitud formulada por el actor tendiente a que se incluyera el ficto casa-habitación en su haber de retiro jubilatorio (fs. 124 A.A.). En primer término, dado que al integrar el Tribunal de Apelaciones en lo Civil 6° tuve oportunidad de estudiar casos análogos al presente, diré que el Decreto N° 343/011 no introdujo modificación alguna a la normativa legal. En puridad, a mi entender, las “condiciones” a las que alude la Ley N° 18.405 resultan abarcativas del plazo de un año fijado por el art. 23 de la Ley N° 16.333 para adquirir el beneficio impetrado. El término en cuestión (“condiciones”) no debe interpretarse desde una perspectiva netamente civilista, es decir, como un concepto disímil o distinto al de “plazo”. Por el contrario, resulta evidente que la referencia a las “condiciones” consagrada en la Ley N° 18.405 aludió a todos los requisitos que, de conformidad con la normativa vigente hasta ese momento, hicieran “nacer” el beneficio. Y, claro está, el plazo de un año de permanencia en el inmueble así fue considerado por la Ley N° 16.333. En el caso, de acuerdo a lo que emerge de los antecedentes aportados a la causa, el actor no cumplió las condiciones exigidas para ser incluido en la excepción, ya que accedió al destino que implicaba el uso de la vivienda y a ésta recién el 01.03.08, de modo que al 1.1.09 no había completado el año exigido por la Ley Nº 16.333 para que el ficto se integrara a su sueldo. Precisamente, como sostuve al integrar el TAC 6º: “En definitiva, en la medida en que la situación del actor se halla regida por la Ley Nº 18.405, y que este no computó un año de ocupación de una vivienda adjudicada en legal forma, permaneciendo en ella al tiempo de su vigencia, el 1º de enero de 2009, no puede declararse que ostente un derecho subjetivo a que se adecue su haber de retiro. La normativa mencionada, sistemáticamente interpretada, permite concluir, sin esfuerzo, que la situación del actor no encarta en la excepción que consagra la ley para la protección de los derechos adquiridos. En otras palabras, la inclusión del beneficio ficto de casa habitación en el haber de retiro no le corresponde al actor, porque no cumplió un año completo en la vivienda, previamente a la entrada en vigencia de la Ley Nº 18.405. Y es bueno aclararlo, porque de haberse cumplido con los presupuestos de aplicación del art. 47 de la Ley Nº 18.405, en las condiciones del art. 23 de la Ley Nº 16.333, le hubiere correspondido el cómputo del beneficio, aunque el Ministerio del Interior no hubiere dictado el acto de adjudicación” (Sentencia Nº 141/2016 de 7 de setiembre de 2016). Igual temperamento fue seguido por la Dra. Castro en discordia a la Sentencia Nº 345/2016, al decir: “Comparto enteramente el criterio de la Administración. La Ley Nº 18.045 de 24.10.08 dispuso que entraría en vigencia el primer día del segundo mes siguiente a su publicación en el Diario Oficial (art. 63) y fue publicada en el Diario Oficial del 17.11.08, por lo que su vigencia comenzó el 1.1.09. Esta norma legal dispuso, en su art. 47 (Ficto casa habitación), que "A partir de la vigencia de la presente ley, el beneficio del ficto casa habitación previsto en el artículo 81 de la Ley Nº 9.940, de 2 de julio de 1940, con las modificaciones introducidas por el artículo 23 de la Ley Nº 16.333, de 1º de diciembre de 1992, no será de aplicación para los funcionarios policiales, independientemente del estatuto de retiro que les resulte aplicable, excepto para aquéllos que al momento de la vigencia de la presente ley se encontraren ocupando una vivienda en las condiciones previstas en dichas normas. Las condiciones establecidas en las normas legales citadas eran las siguientes: La Ley Nº 9.940 de 2.7.40 creó el beneficio estableciendo en su art. 81 que “Cuando fuese condición del desempeño del empleo que el funcionario habite en un local determinado, suministrado por cuenta de la Administración, o cuando se le liquide una partida especial para pagar su casa habitación, el importe del alquiler respectivo se considerará parte integrante del sueldo..." A su vez, la Ley Nº 16.333 de 1.12.92 art. 23 dispuso que "... no operará la aplicación del mencionado beneficio si el policía no hubiera permanecido por lo menos un año en el destino que generare el derecho”. En consecuencia, debe entenderse que la Ley Nº 18.045 de 24.10.08, vigente desde el 1.1.09, deroga con carácter general el beneficio "Ficto casa habitación" como partida integrante del sueldo policial y sólo exceptúa a los funcionarios que "al momento de la vigencia de la presente ley se encontraren ocupando una vivienda en las condiciones previstas en dichas normas", condiciones que remiten a la doble exigencia de que el empleo le requiera habitar en determinado lugar y que hubiera permanecido por lo menos un año en ese destino” Finalmente, entiendo que la ocupación por parte del actor de las viviendas del Estado no puede reputarse ininterrumpida en legal forma. En efecto, de acuerdo a lo que surge de los antecedentes, la adjudicación de la vivienda ubicada en Villa Cebollatí no fue convalidada por no acreditarse la circunstancia “…de tener el funcionario su domicilio particular a tal distancia que resultaría imposible cumplir con las funciones asignadas…” (fs. 93 A.A.). Asimismo, es del caso aclarar que la antedicha resolución constituye un acto firme, al no haberse deducido oportunamente recurrencia o vía impugnativa alguna en su contra. Por estas razones, en definitiva, considero que corresponde confirmar el acto enjuiciado, por ser éste en un todo ajustado a derecho.