Sentencia Definitiva N° 587/2020

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 8 de setiembre de 2020. No. 587 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados “PLBD LTDA con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. Acción de nulidad” (Ficha N° 768/2017). RESULTANDO: I) El 6 de noviembre de 2017 compareció el Sr. Marcelo MARCHETTI en representación de PLBD LTDA. e incoó demanda de nulidad contra la Resolución de fecha 29 de diciembre de 2016, dictada por la Encargada del Área Defensa del Consumidor, en ejercicio de atribuciones delegadas por la Dirección General de Comercio, en el marco del art. 45 de la Ley Nº 17.250, en el asunto Nº 1143/2016, mediante la que se impuso a la accionante una multa de veinte unidades reajustables por falta de información suficiente, clara y veraz en contrato celebrado con los estudiantes en su carácter de Escuela de Enfermería (fs. 11 y 12). Sostuvo que desde el punto de vista sustancial no se le dio vista, solo se le dio vista desde un punto de vista formal, ya que se le confirió la oportunidad de defenderse de una serie de documentos. Luego de evacuada la vista, indicó que se produjeron los informes jurídicos en los que se calificaron los hechos que se le imputaron. La valoración de la prueba y la calificación de los hechos deben ser anteriores a la vista, de lo contrario se menguan las posibilidades de defensa y esta irregularidad generó indefensión de su representada. Indicó que el acto procesado no está precedido de una valoración de la prueba ni de la debida calificación jurídica de esos hechos. Esto no se hizo ni antes ni después de conferir vista. No se explican cuáles son los criterios técnicos por los cuales se entiende que los hechos alegados por el denunciante, constituirían el presupuesto de hecho de una norma cuya consecuencia jurídica sería una sanción económica. Manifestó que ninguna cláusula del contrato puede ser interpretada como una violación al art. 13 inc. 2º de la Ley de Relaciones de Consumo, ello porque la norma establece una pauta de aplicación de soluciones contractuales contradictorias y no puede ser vulnerada. Y si así se entendiere, la información proporcionada por la accionante no resultó contradictoria. Insistió en que ninguna cláusula del contrato puede constituir una violación al art. 30 de la ley. La Escuela Nacional de Enfermería está exonerada de todo tipo de impuestos por la Constitución de la República. El contrato establece que si la Escuela debe comenzar a pagar impuestos, al ajustar los precios, se tomarán en cuenta los mayores costos fiscales. Remarcó que el detalle de costos que se establece en el contrato no constituye una violación a los arts. 6 y 20 lit. c) de la ley. El contrato solo prevé que se cobrará al estudiante los aranceles que el Ministerio de Educación y Cultura exige para la emisión del título con un plus adicional por realizarle todas las gestiones para la habilitación del título. Invocó la teoría del fruto del árbol envenenado para atacar la prueba considerada por el Área de Defensa del Consumidor que deberá, a su juicio, producirse nuevamente. Manifestó que el Área de Defensa del Consumidor conocía los contratos que se celebraban con los estudiantes e igualmente los cuestionó cuando anteriormente no relevó irregularidades. Por ende, generó en la accionante el convencimiento de estar empleando contratos ajustados a derecho. Entendió que la ponderación de la sanción que realiza el Área de Defensa del Consumidor viola múltiples principios generales de derecho que tienen una especial relevancia en materia sancionatoria. Así, entendió que se vulneraron: el principio de gradualidad ya que no se considera la ausencia total y absoluta de antecedentes de la Escuela Nacional de Enfermería y el principio de proporcionalidad porque se establece una multa ante una actividad que (de considerarse ilícita) sería claramente leve. Por tanto, no podría más que aplicarse un apercibimiento, debido a la inexistencia de daño causado a los estudiantes. Así, remarcó que la impugnada carece de debida motivación. El Área de Defensa del Consumidor en ningún momento explica por qué las cláusulas contractuales son contrarias a derecho simplemente lo afirma y genera una grave indefensión. Indicó que resolución impugnada constituye un verdadero acto indebidamente motivado, que castiga a la Escuela Nacional de Enfermería. Con el agregado de que previo a su dictado se debió otorgar vista previa de acuerdo a lo preceptuado en el art. 66 de la Constitución de la República y el art. 75 del Decreto Nº 500/991. Finalmente adujo que no hay ni puede haber una violación del art. 13 inc. 2º de la Ley Nº 17.250 y por lo tanto, una vez más, falta el razonamiento de la Administración desconociéndose la legitimidad de la impugnada. En definitiva, solicitó el amparo de la demanda y la consecuente anulación de la resolución en proceso (fs. 45 a 56). II) Conferido el correspondiente traslado, compareció, en representación del Ministerio de Economía y Finanzas, el Dr. Carlos DUQUE VARELA, quien contestó la demanda de manera contradictoria y peticionó la confirmación de la impugnada. Controvirtió lo afirmado por la actora en cuanto a la falta de motivación suficiente del acto procesado, debiéndose tener presente en definitiva que la sanción se originó por contravenir lo dispuesto en los arts. 6 lit. c) y 20 de la Ley Nº 17.250. En ese sentido, explicó que cuando el estudiante desea obtener un certificado oficial, que está aprobado por el Ministerio de Educación y Cultura debe abonar cinco unidades reajustables. Así, la diferencia de una unidad reajustable se compone de 0,5 correspondiente al Arancel que cobra el Ministerio de Educación y Cultura y otro 0,5 por realizarle la procuración del expediente administrativo en el que se aprueba este certificado. Consideró que la información que luce en el contrato (fs. 2 del Asunto Nº 619/2016) no resulta clara, suficiente y veraz. Destacó lo informado por el Ministerio (fs. 36) respecto del art. 29 del Decreto Nº 370/014 en el que se establece que la expedición de certificados y/o duplicados tiene un costo de 0,5 unidades reajustables. Así, la información brindada por la empresa debe resultar entendible para el consumidor medio siendo la veracidad un elemento fundamental. No puede engañarse al consumidor disimulando los aspectos no convenientes del servicio para lograr su consentimiento. Destacó que se dio cumplimiento al Decreto Nº 500/991, en especial su art. 7, por lo que en ningún momento puede alegar indefensión e incomprensión del acto en cuanto ha tenido acceso al contenido del expediente en su totalidad en la medida que su primera comparecencia se da con los descargos presentados previos al labrado del acta de infracción. Manifestó que, si bien la promotora goza de libertad en la fijación de los precios por los servicios que brinda, no acontece lo mismo con aquellos que específicamente fija del Ministerio de Educación y Cultura. Allí fue que se verificó las diferencias y fueron objeto de la infracción por no ser coincidentes. Destacó que tales inconsistencias constaron en acta. Hubo una diferencia verificada entre los precios informados por la accionante en el contrato respecto de los informados por el Ministerio de Educación y Cultura del Asunto Nº 619/2016. Ello implicó que la información no cumplió con los requisitos exigidos por la normativa “suficiente, clara y veraz”. En cuanto a la ponderación de la sanción y la desproporcionalidad invocada por la empresa no son de recibo. La impugnada ha sido debidamente fundada y entendió de aplicación los arts. 46 y 47 de la Ley Nº 17.250. Concluyó que la conducta de la empresa debió calificarse como grave, tal como puso de relieve la Asesoría Letrada (fs. 24). Ello, porque la infracción se generalizó en cuanto abarcó una cantidad de alumnos indeterminados y dicho extremo indudablemente le rindió una cuantía importante a la beneficiaria. En definitiva, corresponde desestimar la demanda anulatoria en mérito a que el acto administrativo se dictó de conformidad con los principios de legalidad, legitimidad, congruencia y razonabilidad, no habiéndose configurado por lo tanto violación a principio o regla de derecho alguna (fs. 60 a 64 y 68 a 70). III) Se abrió el juicio a prueba por auto N° 342/2018 de 6 de febrero de 2018 (fs. 73). IV) Alegaron las partes por su orden, haciéndolo la actora en el escrito que luce de fs. 152 a 156 vto. y la demandada en el que corre de fs. 159 a 161 vto. V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció en Dictamen Nº 540/2019 del 2 de octubre de 2019, a través del cual aconsejó acoger la demanda y anular el acto procesado (fs. 167 a 174). VI) Se citó a las partes para sentencia, por decreto Nº 7489/2019 de fecha 4 de octubre de 2019 (fs. 176), la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO: I) Conforme con los términos de la demanda se acciona de nulidad contra la Resolución de fecha 29 de diciembre de 2016, dictada por la Encargada del Área Defensa del Consumidor, en ejercicio de atribuciones delegadas por la Dirección General de Comercio, en el marco del art. 45 de la Ley Nº 17.250, en el asunto Nº 1143/2016, mediante la que se impuso a la accionante una multa de veinte unidades reajustables por falta de información suficiente, clara y veraz, en el contrato celebrado con los estudiantes en su carácter de Escuela de Enfermería (fs. 11 y 12). II) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley Nº 15.869). La volición resistida fue notificada al promotor el día 4 de enero de 2017 (fs. 11 y 12 de los A.A.). El accionante interpuso recursos de revocación y jerárquico, en subsidio, el día 10 de febrero de 2017 (fs. 14 de los A.A.). Se produjo la denegatoria ficta el día 5 de setiembre de 2017. La demanda anulatoria fue promovida útilmente el 6 de noviembre de 2017, según nota de cargo de fs. 57. III) El Tribunal, compartiendo lo aconsejado por el Procurador del Estado en lo Contencioso, acogerá la demanda y anulará el acto impugnado por los fundamentos que se expondrán. IV) Respecto de la vista previa. El acto administrativo impugnado tuvo como antecedente una denuncia presentada por un consumidor, que contrató los servicios de la actora en enseñanza de enfermería, relatando haber efectuado diversos pagos sin que se la convocara a clases o a pruebas de ingreso. La denunciante afirmó que la empresa no cumplió con la oferta informada (fs. 6 vto. de los A.A.). La Administración procedió a inspeccionar a la empresa denunciada el día 25 de julio de 2016. En ese acto, tomó declaraciones e intimó a la presentación de documentación (fs. 37 a 39 de los A.A.). Los documentos solicitados fueron presentados por la accionante quien efectuó algunas precisiones respecto a las declaraciones vertidas el día que se practicó la inspección y de la denuncia efectuada por una estudiante (fs. 49 a 53 de los A.A.). Antes de pronunciarse sobre el fondo del asunto, La Administración demandada procedió a peticionar información al Ministerio de Educación y Cultura respecto de los costos arancelarios y de los trámites relacionados con cursos de escuelas de enfermería. El Ministerio requerido efectuó el correspondiente informe (fs. 59 de los A.A.). Posteriormente, se le confirió vista a la denunciante, la Sra. María Cecilia VALENZUELA, quien la evacuó a fs. 70 de los A.A. Se pronunció la Asesoría Letrada el día 8 de noviembre de 2016 e informó que la accionante ha contravenido los arts. 6 lit. c y 20 de la Ley de Relaciones de Consumo, por falta de información suficiente, clara y veraz en virtud de que el contrato incluye dentro del precio el concepto “aranceles ministeriales”. Asimismo, estipula que el alumno, para acceder a la certificación y legajo debe abonar previamente la suma de 5 UR por arancel de trámite, sin embargo, ello no concuerda con la información remitida por el Ministerio de Educación y Cultura. Adicionó que la actora contravino el art. 13 inc. 2 de la precitada ley por información contradictoria en la oferta en relación a los materiales del curso y los costos. También destacó que la promotora violó lo preceptuado en el art. 30 al incluir el proveedor unilateralmente cláusulas que implican desequilibrio entre las partes en perjuicio de los consumidores. Ello porque consignó en el contrato que en caso de modificarse la situación de exoneración de tributos ante DGI y BPS los costos serían trasladados al cursante (fs. 134 de los A.A.). De la referida imputación se le dio conocimiento a la actora a través de la “inspección”, en la que se recogieron manifestaciones del apoderado de la empresa (fs. 186 a188 de los A.A.). La empresa solicitó acceso a las actuaciones con plazo suficiente para formular descargos (fs. 197 de los A.A.), petición a la que se hizo lugar (fs. 201 de los A.A.). La accionante evacuó la vista conferida y realizó descargos sin ofrecer prueba (fs. 204 de los A.A.). A posteriori se pronunció la Asesoría Letrada y analizó los descargos formulados por la empresa, sin agregar ningún elemento nuevo que refiriera a la responsabilidad imputada (fs. 208 de los A.A.). Finalmente se dictó el acto procesado (fs. 209 de los A.A.). Según la posición de los Sres. Ministros Dres. Eduardo VÁZQUEZ CRUZ, José ECHEVESTE y Alfredo GÓMEZ TEDESCHI asiste razón al actor en lo que concierne al agravio de la falta de vista previa ya que luego de evacuada la vista se produjeron los informes jurídicos en los que se calificaron esos hechos. El informe técnico de la Asesoría Jurídica que luce a foja 24 es posterior a la evacuación de la vista que luce a foja 20 de los antecedentes administrativos. En cambio, para el Sr. Ministro Dr. William CORUJO y esta redactora, de la compulsa de los antecedentes administrativos reseñados, emerge que la actora tuvo oportunidad de conocer y defenderse de la calificación jurídica de la falta que se le imputó y que devino en la sanción impuesta. Los cargos fueron suficientemente expuestos en el informe de la Asesoría Letrada que luce a fs. 134 de los A.A., del que se le confirió vista generando pues posibilidad de ejercer el derecho de defensa. Posteriormente a la presentación de los descargos que refieren a las normas invocadas por La Administración, nada nuevo adicionó el informe que luce a fs. 208 de los A.A. VI) Respecto de la falta de motivos y motivación. Corresponde precisar que motivación y motivos son conceptos íntimamente ligados. El autor chileno Maldonado expresa que “entendemos por motivos las condiciones y circunstancias de hecho y de derecho que posibilitan y justifican la emisión de un acto administrativo en tanto motivación es la expresión de esos motivos en el acto, esto es, la consignación expresa y suficientemente explícita de los motivos en los vistos y considerandos de la decisión adoptada" (Estudio sobre la motivación del acto administrativo. Santiago de Chile. Universidad de Chile, Departamento de Derecho Público, 2016 págs. 32 a 77). El Tribunal, por unanimidad, acogerá el agravio del actor quien sostuvo que el acto impugnado está viciado en su motivación y en sus motivos. Ninguna de las imputaciones efectuadas por La Administración se corresponde con el objeto de la denuncia efectuada a fs. 6 de los A.A., ni con el contenido de la vista evacuada por la denunciante en su escrito a fs. 65 de los A.A. El relevamiento por parte de La Administración de irregularidades que no fueron denunciadas, exigía una adecuada fundamentación, lo que, en la especie, no fue cumplido. La demandada incumplió con su carga de señalar con precisión en qué consistían las conductas que infringen las disposiciones de la Ley N° 17.250 señaladas en el informe obrante a fs. 134 de los A.A.: los enunciados no condicen con las circunstancias fácticas incorporadas en autos. En lo que refiere a la falta de información clara respecto de los aranceles, la demandada señaló que el contrato incluye en la cláusula precio los “aranceles ministeriales” y estipula el pago de cinco unidades reajustables a cargo del alumno para acceder a la certificación por concepto de “arancel de trámite” tal como fue relevado en informe que luce a fs. 134 de los A.A. Ello, no concuerda con las previsiones a que hace referencia el informe solicitado por la demandada al Ministerio de Educación y Cultura de acuerdo a lo prevenido por el art. 29 del Decreto N° 370/014 (fs. 59 de los A.A.). La inferencia que efectuó La Administración no se ajusta a la realidad según la letra del contrato (fs. 7 y vto. de los A.A.) y no se advierte falta de claridad invocada que violente lo dispuesto en el art. 6 lit. c y 20 de la Ley N° 17.250. El art. 29 del Decreto precitado enuncia entre los aranceles que corresponden a tramitaciones efectuadas ante el Ministerio de Educación y Cultura por las Escuelas de Enfermería Habilitadas ante el comienzo de cada curso: * Revisión Administrativa de documentación de aspirantes a ingreso 1 UR por cada aspirante. * Expedición de certificados y/o duplicados 0.5 UR.” El contrato que suscribe la actora con los alumnos alude a aranceles ministeriales que no serán devueltos en caso de no completar el curso, entendiéndose que refiere a aquel arancel que la empresa debió pagar al Ministerio de Educación y Cultura por el aspirante. En cuanto a los aranceles para la obtención de certificación se precisa que nada impide que la empresa cobre un “arancel” o precio, por la gestión de tramitar los certificados ante el Ministerio de Educación y Cultura. El contrato consigna un “arancel de trámite”, sin señalar que corresponda con el arancel de expedición de certificados a que refiere el art. 29 del Decreto N° 370/014. La empresa cotiza por la gestión de obtención de la certificación cinco unidades reajustables entre la que se encuentra la suma de 0.5 unidades reajustables que habrá de pagar al Ministerio de Educación y Cultura, esta estipulación no constituye un obstáculo para que la Escuela de Enfermería cobre por la gestión realizada. En suma, no se advierte falta de claridad en la información relativa al precio a abonar. En lo atinente a la segunda infracción imputada, la Administración sancionó a la empresa por considerar que el contrato contiene información contradictoria respecto al rubro materiales del curso. El presupuesto de derecho cuya violación imputa la Administración se encuentra en el art. 13 de la ley precitada que reza: “Toda información referente a una relación de consumo deberá expresarse en idioma español sin perjuicio que además puedan usarse otros idiomas. Cuando en la oferta se dieran dos o más informaciones contradictorias, prevalecerá la más favorable al consumidor.” Sin embargo, asiste razón a la actora en que la disposición no constituye una norma prohibitiva, sino una pauta de interpretación a favor del consumidor. El encuadre normativo del hecho no resulta correcto, lo que implica un vicio en los motivos del acto. Respecto de la aplicación del art. 30 de la ley la norma establece: “La apreciación del carácter abusivo de las cláusulas no referirá al producto o servicio ni al precio o contraprestación del contrato, siempre que dichas cláusulas se redacten de manera clara y comprensible.” Al igual que en el caso anterior, no se trata de la previsión de conductas pasibles de ser calificadas como falta administrativa, sino que es una norma que establece una pauta de interpretación del contrato. No se advierte, ni en el acto impugnado ni en sus antecedentes, en especial los informes de asesoría señalados (fs. 134 y 208 de los A.A.), una motivación suficiente y válida, hábil para comprender que los hechos señalados se subsumen en la falta administrativa cuya infracción se atribuye. En el tema relativo a los aranceles la demandada no expuso con claridad los extremos cuestionables. No resulta una exigencia legal ni reglamentaria que la actora deba informar en forma discriminada, a cuánto asciende el arancel del Ministerio de Educación y Cultura y a cuánto corresponde su tarifa por la gestión de los certificados. Coadyuva en el presente análisis, que la contestación de la demanda únicamente aborda lo relativo a aranceles como justificativo de la sanción impuesta. No hace referencia alguna al resto de los agravios relacionados con el tema materiales y la eventualidad del traslado al precio final que abonaría el estudiante de otros gastos correspondientes a tributos no exonerados (literales B y C de la imputación). También desde este punto de vista, la falta de contradicción impide considerar la legitimidad del acto en cuanto incluye como presupuesto de la infracción, hechos que no fueron expuestos con claridad en el acto o sus antecedentes. La falta de motivación inficiona el acto atacado porque se incumple el artículo 123 del Decreto Nº 500/991, ya que no se explican las razones de hecho y de derecho que lo fundamentan. La fundamentación debe ser congruente, esto es, decir los motivos, normas y razones invocadas deben aparecer como premisas de donde se extraiga lógicamente la conclusión que es la decisión. Si hay contradicción entre la fundamentación y la decisión, dicha incongruencia afecta la validez del acto. La motivación debe ser exacta, esto es las razones de derecho deben corresponder a los textos invocados, los hechos deben ser verdaderos. La resolución no alude a ningún motivo fundado, así como tampoco fundamenta en qué se basa para afirmar que la solicitante no cumplió con los requisitos legales establecidos por la ley. No se explican cuáles son los criterios técnicos por los cuales se entendió que los extremos que alegó la denunciante constituirían el presupuesto de hecho de una norma cuya consecuencia es la sanción pecuniaria. VII) En definitiva, por las razones expuestas, el Tribunal, FALLA: Acógese la pretensión anulatoria y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $36.000 (pesos uruguayos treinta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett (r.), Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Echeveste, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).