Sentencia Definitiva N° 1223/1999

//tevideo, 5 de noviembre de 1999. No. 1.223 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ZONA FRANCA FLORIDA S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. Acción de nulidad” (No. 36/95). RESULTANDO : I) Comparece la parte actora a fs. 100, representada por Yacck Luis Calachi Chebi, promoviendo demanda de nulidad contra las resoluciones dictadas por la Dirección Nacional de Zonas Francas el 2/12/92 y 2/4/93, por las cuales aprobaron la calidad de usuarios del sistema Zonas Francas, a las empresas York International Corp. S.A. y Mimo Uruguay S.A. respectivamente. Expresó: Que la firma Zona Franca de Montevideo S.A., solicitó y obtuvo de la Dirección Nacional de Zona Franca, la aprobación de dos contratos de usuarios directos de predios sin construcciones, para las empresas referidas Supra, lo que es contrario a los términos de autorización originariamente otorgado por el Poder Ejecutivo. Sostiene, que el art. 11 de la Ley No. 15.921, establece, que la explotación de una zona franca debe ser realizada en los términos de su autorización. En el caso de autos, la firma explotadora ha celebrado contrato con dos usuarios directos a los que sólo ha cedido el uso de parcelas sin construcciones, violando de esta manera, la autorización dada por el Poder Ejecutivo y el art. 11 referido. Agrega, que el Poder Ejecutivo al aprobar los respectivos planes de inversión, autorizó en el caso Zona Franca de Montevideo S.A. sólo la entrega de parcelas con construcciones a sus usuarios, y en el caso de las zonas francas del interior (entre las que se encuentra la actora), la entrega o cesión de tierras con o sin construcciones. Concluye, en virtud de lo expuesto, que las contrataciones a su entender ilegítimas, motivo de estas actuaciones, perjudicaron a Zona Franca Florida S.A., en la medida que desviaron en beneficio de Zona Franca de Montevideo S.A. potenciales usuarios, que inicialmente venían negociando con su representada. En definitiva solicita la nulidad de los actos impugnados. II) Conferido el correspondiente traslado, al contestar la demanda a fs. 123 y siguientes, opuso la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa, fundándose en la omisión de recurrir los actos que se procesan en tiempo. Sostiene, que la parte actora carece de legitimación activa en estos autos, que tratan sobre la legalidad de la aprobación de contratos entre empresas privadas, ajenas a la misma. En lo sustancial considera, que el contrato que se otorga entre la Zona Franca explotadora y el usuario a los efectos que éste adquiera la calidad de tal, no es redimible a ninguno de los tipos contractuales de la civilística clásica, es una figura provista de su propio tipo causal, un fenómeno “sui generis”. Entiende, que en la calidad de usuario, se puede adquirir el uso y goce material sobre una fracción del suelo, o verdaderos derechos inherentes a su régimen operativo, pero sin duda no es pertinente desmembrar la figura convencional en un análisis aislado de sus verdaderos componentes, so-pena de hacer perder de mira la verdadera función que cumple el tipo contractual. Concluye solicitando se le dé traslado a los terceros interesados (York I. Coorp. S.A. y Mimo S.A.). III) Del excepcionamiento se dio traslado a la parte actora, fue evacuado a fs. 132 y siguientes. El Tribunal, dictó la Resolución No. 92 (fs. 224) desestimando la cuestión formal planteada. Comparecieron como terceros denunciados la empresa York I. Corp. S.A. a fs. 146 y ss.; Mimo S.A. a fs. 151 y Zona Franca Montevideo S.A. a fs. 170. IV) Abierto el juicio a prueba a fs. 228/229, se certificó la que luce agregada a fs. 235. Alegaron las partes por su orden (fs. 237/244, 256/263 respectivamente). Se le acusó la rebeldía a los terceros denunciados (Zona Franca Montevideo S.A. a fs. 268, York I. Corp. S.A. fs. 274 y Mimo S.A. fs. 277). V) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (dictamen 1248/98 glosados a fs. 278). Se citó para sentencia, pasaron los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en oportuna y legal forma y; CONSIDERANDO : I) En cuanto al aspecto formal, ya fue resuelto por sentencias interlocutorias No. 92/97 (fs. 224-225 vta.) que tuvo por bien agotada la vía administrativa, y No. 452/97 (fs. 228 y vta.) que no hizo lugar a la oposición formulada por la parte actora, a las tercerías coadyuvantes deducidas en autos. La acción anulatoria se dedujo en tiempo, y corresponde analizar el fondo del asunto. II) La parte actora impugna de nulidad en esta causa: a) la Res. del 2/XII/92, dictada por el Director Nacional de Zonas Francas (D.N.Z.F., en lo sucesivo) que aprueba el contrato de usuario directo suscrito entre las firmas Zona Franca de Montevideo S.A. y York International Corp. S.A., cuyo objeto se explicita (fs. 117-117 vta., en rojo, A.A.; y fs. 17-17 vta. de estos autos); y b) la Res. del 2/IV/93, dictada por la misma autoridad (D.N.Z.F.), que aprueba el contrato de usuario directo entre las firmas Zona Franca de Montevideo S.A. y Mimo S.A., cuyo objeto será realizar las actividades comprendidas en los literales “a” y “b” del art. 2º de la Ley No. 15.921, del 27/XII/987 (fs. 165-165 vta., en rojo, A.A.; y fs. 18-18 vta. de estos autos). III) La parte actora afirma que el acto de aprobación de tales contratos es ilegítimo, porque se desvirtúan los términos de la autorización originariamente otorgada por el Poder Ejecutivo, especialmente porque se quebranta el art. 11 de la Ley No. 15.921 en cuanto se deben entregar parcelas con construcciones erigidas en ellas, lo que no sucede en la especie. Agrega que toda autorización, en esta materia en la que importa la existencia de exoneraciones, configura una situación excepcional que, de regla, debe ser de interpretación estricta. Y considera, asimismo, que existen irregularidades en el procedimiento que culminó con dichos actos de aprobación, según relata en su demanda (fs. 109-110). IV) Ahora bien. A criterio del Tribunal, estamos frente a un caso claro en el cual procede desestimar la anulación que se pide, en función de que la parte actora carece de legitimación causal. Y eso lleva necesariamente a la confirmatoria de los actos administrativos impugnados. V) Tratándose este proceso de un “contencioso subjetivo”, puesto que sólo puede ser movilizado por el titular de un derecho, o bien de un interés directo, personal y legítimo (arts. 309 Constitución, 38 y 49 decreto-ley No. 15.524), las presuntas irregularidades que la actora señaló, no podrían ser analizadas por el Tribunal por referir a la propia cuestión de mérito, que sólo exige un pronunciamiento cuando concurre el presupuesto previo de la legitimación causal. Porque sólo puede acudir a esta instancia jurisdiccional el agraviado por el acto administrativo. En estas condiciones, el acto ilesivo acarrea inevitablemente la falta de legitimación para accionar. VI) En el caso concreto, la actora pretende que su legitimación activa deriva del perjuicio económico que le causan esas dos resoluciones de aprobación de contratos. Y eso, porque al no estar Zona Franca de Montevideo S.A. facultada a contratar mediante el mecanismo de entrega de predios sin construcciones, la demanda existente, en ese sentido, debería haberse canalizado hacia las demás zonas francas que estaban sí autorizadas a dicha forma de contratación, y, entre ellas, se encontraba la accionante Zona Franca de Florida S.A. (fs. 108-109). Y afirma que eso no ocurrió, como efecto de la aprobación ilícita de aquellos contratos, que involucran a Zona Franca de Montevideo S.A., ya que, en efecto la actora sí estaba autorizada para celebrar contratos de usuarios directos de predios sin construcciones, y, hallándose en tratativas para concertarlos con York International Corp. S.A. y con Mimo Uruguay S.A., salió al cruce Zona Franca de Montevideo S.A. y obtuvo los contratos que luego fueron aprobados por la D.N.Z.F. (fs. 109). VII) Pues bien. La médula de tal argumentación importa lo que en lógica se llama “petitio principi” o petición de principio: llegar a una conclusión a través de un punto de partida que no se demuestra y que se da por exacto. Es decir que, en el caso, lo que la actora debió probar, era que ella, y no Zona Franca de Montevideo S.A., estaba habilitada para celebrar contratos de usuarios directos de predios sin construcciones. Este extremo no lo probó aquí, y tampoco resulta de los antecedentes administrativos agregados. VIII) Pero además, lo que sí resulta de tales antecedentes es precisamente lo contrario, porque el 16/II/90 el Poder Ejecutivo autoriza a Zona Franca de Montevideo S.A. a explotar una zona franca privada bajo el régimen de la Ley No. 15.921, su decreto reglamentario No. 454/88 y demás normas aplicables, en el inmueble que se describe y en las condiciones que se establecen (num. 1 y 2, y num. 3 a 14, fs. 94-98). Y similar resolución dicta luego el Poder Ejecutivo, el 12/XI/91, respecto de Zona Franca de Florida S.A., autorizándole a explotar una zona franca privada bajo el régimen legal ya mencionado, en el inmueble que allí se indica y en similares condiciones a las establecidas en la resolución anterior (fs. 90-93 aquí). IX) Por ende, no es cierto que la actora tenga la habilitación para celebrar contratos de usuarios directos de predios sin construcciones y que, en cambio, no tenga esa posibilidad Zona Franca de Montevideo S.A.. Si la actora tiene esa habilitación, como lo afirma sin contradicción, sería justamente violar el principio de igualdad constitucional (art. 8) negar a Zona Franca de Montevideo S.A. el ejercicio de un derecho -o facultad- otorgado a la ahora reclamante. Particularmente cuando del cotejo de estas dos resoluciones mencionadas, del 16/II/90 y del 12/XI/91, no surge diferencia alguna entre las posibilidades que el Poder Ejecutivo acuerda a Zona Franca de Montevideo S.A. primero, y a Zona Franca de Florida, después. X) La actora pretende que se ha violado el principio de igualdad a su respecto. Pero su tesis conduce, exactamente a la inversa, a quebrantar este principio en perjuicio de un tercero (Zona Franca de Montevideo S.A.). XI) Por consiguiente, no es cierto que se haya causado a la actora un perjuicio económico en forma ilegítima, porque las resoluciones que autorizaron a las dos sociedades a explotar zonas francas privadas establecieron una situación de libre competencia. La actora no tenía sino una mera expectativa en cuanto a que a los terceros (York International Corp. S.A. y Mimo Uruguay S.A.) contrataran con ella. Y si en definitiva dichos terceros contrataron con Zona Franca de Montevideo S.A., y la administración aprobó tales contratos, la aquí accionante es ajena a los mismos, a cuyo respecto son “res inter alios acta” según los principios generales (arts. 1292 y 1293 C. Civil). Y al no sufrir un perjuicio jurídico como consecuencia directa e inmediata de tales actos administrativos, carece de legitimación causal para requerir la anulación. Tal como bien lo sostuvo la parte demandada en la contestación (fs. 124-125) y lo reiteró en su alegato (fs. 256-258). XII) Y lo anterior, sin perjuicio de compartir igualmente la regularidad sustancial de los actos administrativos cuestionados, en función de haberse ajustado a las previsiones de los arts. 8, 15, 16, 26 de la Ley No. 15.921, tal como adecuadamente lo señala el dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo. Por estos fundamentos, con el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo y arts. 309, 310 de la Constitución, 22, 23, 28 y 49 del decreto-ley No. 15.524, el Tribunal por unanimidad FALLA : Se desestima la demanda anulatoria y se confirman los actos impugnados. Sin especial sanción procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales fictos en $ 5.000 (pesos uruguayos cinco mil) por la parte actora, y $ 3.000 (pesos uruguayos tres mil) por cada uno de los terceros coadyuvantes. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, y archívese.