Sentencia Definitiva N° 481/2020

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 1º de setiembre de 2020. No. 481 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ALMEIDA PLADA, JULIO Y FERNANDO, SOCIEDAD DE HECHO con ESTADO. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 347/2018). RESULTANDO : I) La parte actora compareció y dedujo pretensión anulatoria contra “el acto administrativo contenido en Informe Inspectivo de fecha 1 de setiembre de 2017” , emitido por un inspector de la Divi sión Condiciones Generales de Trabajo de la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social del MTSS (fs. 3 a 4, infolios y fs. 17 vto. a 18, en carpeta verde de 39 fojas, A.A.). En su demanda, señaló que “ALMEIDA PLADA JULIO Y FERNANDO” es una s ociedad de hecho comercial titular de un ABITAB ubicado en Camino Carrasco Nº 6955 de Montevideo, correspondiendo al Grupo Salarial Nº 14. El 15 de agosto de 2017, se realizó en su local una inspección, labrándose el acta de hechos B 100882, que extiend e un informe en el que se concluye categóricamente, que a la trabajadora Alejandra Rodríguez le corresponde la categoría laboral de “Encargada”, estando registrada en la planilla de control de trabajo como “Auxiliar II”. Conforme a lo anterior, se intim ó y ordenó a los comparecientes el cambio de categoría laboral de la referida trabajadora, con la consecuente reliquidación de su sueldo. Los accionantes recurrieron el acto en el entendido que, si bien están ante un informe Inspectivo, este guarda implícitamente en su contenido una Resolución que ordenó un cambio de categoría laboral y reliquidaciones de sueldos. Así se desprende de la parte final conclusiva del informe Inspectivo, que consigna que la empresa “deberá” presentar 1) recibos de pago de salarios con el sueldo reliquidado de la trabajadora; y 2) planilla de control de trabajo con anotación del cambio de categoría laboral de la Sra. Alejandra Rodríguez. El contenido resolutorio del informe Inspectivo queda en evidencia en una simple lectu ra de lo mencionado y se dictó sin que haya existido ninguna posibilidad de alegaciones por parte del empleador. En necesaria síntesis, expresaron como agravios que: i) la recurrida es violatoria del debido procedimiento administrativo al haberse dictado sin otorgar con anterioridad a ello, la preceptiva vista previa al afectado (artículos 76 y 171 del Decreto Nº 500/1991). El hecho que una vez ordenado e intimado el cambio se otorgue vista del informe Inspectivo, no subsana la vista preceptiva previa, al dictado de la Resolución contenida en él; ii) por otro lado, la Resolución impugnada carece de toda motivación, como consecuencia del escaso relevamiento de hechos y elementos probatorios. En ninguna parte del documento, se motiva la postura de la inspección y la decisión respecto de la categoría laboral de la Sra. Alejandra Rodríguez. Con ello se le impidió el correcto ejercicio de su legítimo derecho de defensa; iii) a pesar del tiempo transcurrido, la Administración no ha procedido a recibir la prueba que la parte actora solicitó. En definitiva, solicitaron el amparo de la demanda (fs. 5 a 10 vto.). II) Conferido el correspondiente traslado, compareció -en representación del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social - el Dr. Fernando Prieto, quie n tras relacionar los contenidos del acto y los antecedentes del caso, señaló que en las actuaciones, la Administración no emitió una manifestación de voluntad. El acto administrativo recurrido, únicamente confirió vista de un informe realizado por el in spector actuante, una vez realizada su visita y analizada la documentación. Se trata de la vista de un informe técnico con el fin que la empresa ejerza su derecho de formular descargos y fundamentarlos. El Tribunal ha expresado reiteradamente, que el ot orgamiento de vista es un acto de mero trámite, preparatorio y no vinculantes, que sirve como antecedente a un pronunciamiento posterior de la Administración, y que por lo tanto no es pasible de causar efectos lesivos. En suma, se concluye que el acto im pugnado no es procesable ante este Tribunal (fs. 20 a 22). III) Por decreto No. 6129/2018 (fs. 24) se dispuso la apertura a prueba, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 48. IV) Las partes alegaron por su orden (fs. 51-56 vto. y fs. 59-61, respectivamente). V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante Dictamen No. 417/2019, y aconsejó el rechazo de la demanda (fs. 64 a 64 vto.) VI) Puestos los autos para sentencia, previo pas e a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 66). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entablar la acción de nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987). El acto impugnado se emitió el 1º de setiembre de 2017 y según manifestaciones de la actora (fs. 5, infolios) no controvertidas por la demandada (fs. 20 a 22, infolios), se notificó formalmente el 12 de setiembre de 2017. El 20 de setiembre de 2017, interpuso en tiempo y forma los recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 19 a 21, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta, a los doscientos días sin que la Administración resolviera el recurso jerárquico, el 15 de abril de 2018. La demanda se interpuso el 4 de junio de 2018, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 11). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. Conforme emerge de los antecedentes administra tivos agregados al proceso, el acto encausado se adoptó en el marco de una actuación de inspección, realizada con relación a la empresa accionante, iniciada el 15 de agosto de 2017, ocasión en la cual el inspector actuante intimó la presentación de una ser ie de documentos en un plazo de tres días hábiles, labrando el Acta Nº 100882 B (fs. 1 vto. a 2 vto., A.A.). El 18 de agosto de 2017, se presentó Agustín García Bianchi a agregar la documentación solicitada, dejándose constancia de la presentación de treinta y dos folios (fs. 4, A.A.). El 6 de setiembre de 2017, se adjuntó la documentación presentada por la empresa al expediente (fs. 4 vto. a 17, A.A.). En la misma fecha, se incorporó a las actuaciones el informe inspectivo de 1º de setiembre de 2017 (fs. 17 vto. a 18, A.A.), dejando asentado que estaba “pendiente de notificar” (fs. 18 vto., A.A.). En este, se hace referencia al “Acta de Hechos B 100882” , a la documentación cuya presentación se intimó y a que “Alejandra Rodríguez $ 17.000 liquido Aux iliar 2da en realidad es encargada del local . Manifiesta: “abrir el local”, “pago a proveedores”, “pago de sueldos”, “hace remesas”, “cierre de local”, “pago de alquiler de dicho local” (…)” (fs. 17 vto. a 18, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Así, tras relacionar los salarios mínimos de distintas categorías salariales, se consignó: “Visto las observaciones planteadas , la empresa deberá: 1) Presentar recibo de pago de salarios de agosto de 2017 con el sueldo re liquidado de la trabajadora ALEJANDRA RODRÍGUEZ, acorde a su real categoría laboral de ENCARGADA , y no como Auxiliar II, categoría que no se corresponde con la tarea que se relevó que hace. 2) Planilla de Control de trabajo con certificado de registro y con la anotación del cambio de categoría laboral de ALEJANDRA RODRÍGUEZ a encargada. VISTA: Se otorga vista del presente Informe Inspectivo por el plazo de 10 días hábiles que comienza a correr a partir del día siguiente a la notificación vía fax/mail del presente Infor me, a los efectos de levantar las observaciones realizadas y/o presentar los descargos correspondientes” (fs. 18, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Seguidamente, la actora presentó un escrito en el que interpuso recursos de revo cación y jerárquico y contestó la vista, ofreciendo el diligenciamiento de prueba (fs. 19 a 21, A.A.). El 27 de junio de 2018, se elaboró un nuevo informe inspectivo por el cual el inspector contestó los argumentos planteados por la actora y consignó que reiteraba la intimación de su informe anterior (fs. 25 vto. a 27, A.A.). Girados los autos a la Asesoría de la División Jurídica de la IGTSS, elaboró un proyecto desestimando el recurso de revocación (fs. 28 vto. a 29, A.A.), considerando que “en las pr esentes actuaciones no se ha emitido una manifestación de voluntad de la Administración (…), únicamente confiere vista del informe realizado por el Inspector actuante (…) Se trata de la vista de un informe técnico (…)” (Considerando IV), concluyendo que: “en definitiva, el otorgamiento de vista es justamente a efectos de que el administrado pueda ejercer su legítimo derecho a defenderse de lo expresado en el informe técnico, pero no existe a la fecha una manifestación de voluntad de la Administración (…), la cual será expresada una vez cumplido el procedimiento administrativo correspondiente” (Considerando VI) (fs. 28 vto., A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Dicho proyecto, devino en Resolución con la aprobación, por parte del Inspector General de Trabajo, el 13 de julio de 2018 (fs. 30 vto., A.A.). El 16 de julio de 2018, se pronunció la Asesoría Jurídica del MTSS (fs. 32 a 32 vto., A.A.), la que en esencia reiteró las argumentaciones vertidas por la IGTSS. Finalmente, el 18 de j ulio de 2018, la Directora General del MTSS, en ejercicio de atribuciones delegadas, dictó la Resolución Nº 175, mediante la cual se dispuso: “CONFIRMAR la Resolución de la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social de fecha 01 de setiembre de 2017 por la que se confiere vista del informe realizado por el Inspector actuante a la empresa Julio y Fernando Almeida Plada , con domicilio real en Camino Carrasco 6955” (fs. 35 a 35 vto., A.A.), lo que se notificó a la parte actora el 31 de agosto de 20 18 (fs. 39, A.A.) (el subrayado no está en el original). III) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, habrá de compartir la solución aconsejada por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 64 a 64 vto.) , y declarará la no procesabilidad del acto enjuiciado, por los fundamentos que se explicitarán. En lo inicial, es menester consignar que, si bien el Tribunal ha admitido la procesabilidad de determinados actos de intimación , lo ha hecho cuando la voluntad de la Admini stración ya se encuentra definitivamente formada (sentencias Nos. 737/2015, 659/2016, 236/2017, 214/2018, 357/2018 y 455/2018, entre otras). En el presente, si bien se observa en el informe de inspección el empleo de un tono imperativo ( “deberá”), que a puntó a una recalificación de la categoría de una trabajadora (y su consecuente reliquidación de sueldos), por otro lado, se advierte que a la empresa se la intimó a realizar un determinado comportamiento, sin ningún tipo de apercibimiento , y a la vez se le otorgó vista, para que formulara descargos. En consecuencia, aunque pudo haber existido un cierto adelantamiento de la postura de la Administración, no puede concluirse que ello haya significado una expresión de voluntad o una toma de posición “definitivamente formada”. Como se le advirtiera a la parte al deducir sus recursos, “en las presentes actuaciones no se ha emitido una manifestación de voluntad de la Administración (…), únicamente confiere vista del informe realizado por el Inspector actuante (…) Se trata de la vista de un informe técnico (…)” (Considerando IV), concluyendo que: “en definitiva , el otorgamiento de vista es justamente a efectos de que el administrado pueda ejercer su legítimo derecho a defenderse de lo expresado en el informe técnico, pero no existe a la fecha una manifestación de voluntad de la Administración (…), la cual será expresada una vez cumplido el procedimiento administrativo correspondiente” (Considerando VI) (fs. 28 vto., A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Este temperamento, se vio confirmado por la Resolución de la Directora General del MTSS, que en ejercicio de atribuciones delegadas desestimó el recurso jerárquico y confirmó el acto por el cual se le confirió vista a la parte, del informe técnico de inspección (fs. 35 a 35 vto., A.A.). Ante un caso análogo, el Colegiado precisó: “si bien el Tribunal ha entendido que los actos que contienen una intimación son procesables cuando implican la toma de posición de la Administración sobre el tema de fondo, conformando tal conducta un status jurídico pasible de lesionar derechos o intereses calificados (Sentencia No. 583/2008, Anuario de Derecho Administrativo, T. XVI, c. Nº 55, pág. 176; véase, también, la Sentencia No. 676/2003), en el subespecie, sin embargo, es evidente que la toma de posición sobre el punto controversial asumida en la intimación , no fue definitiva, sino provisoria.” (sentencia Nº 779/2012) (la negrilla y el subrayado no están en el original). La intimación que se practicó en autos, inserta en un informe de inspección del cual se le otorgó vista a la accionante, reviste naturaleza instrumental y no reúne la nota de definitividad exigida para su procesabilidad ante esta jurisdicción. Siguiendo las enseñanzas de Cajarville, es posible distinguir los actos preparatorios de los finales del procedimiento. Los actos preparatorios son aquellos destinados instrumentalmente al dictado del acto que resolverá sobre el fondo del tema planteado, y por ende le preceden, en tanto el acto final o principal, es el que resuelve sobre el fondo del tema planteado en el procedimiento administrativo. Desde luego, los actos de procedimiento son independientes del acto final y tienen su propia individualidad. En la tesis del autor, a la que se afi lia la Corporación, los actos de procedimiento son siempre impugnables mediante los recursos administrativos (porque el art. 317 de la Carta prevé que todos los actos administrativos, sin distingo alguno, lo son). Empero, en cuanto a su impugnación juri sdiccional, la situación es bien distinta: los actos de procedimiento -también llamados de mero trámite por el autor citado - solo son impugnables jurisdiccionalmente “(...) si hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente el fondo del asunto” -art. 24, inciso in fine, del Decreto -Ley No. 15.524 - (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Procedimiento administrativo” , Editorial Idea, Montevideo, 1997, especialmente, p s. 55 a 61 y “Recursos Administrativos” , FCU, Montevideo, 2008, p. 151 a 155). En el casus, la volición cuestionada es un acto de procedimiento , que no imposibilita o suspende en forma indefinida la tramitación , decidiendo indirectamente el fondo del asunto, tal como lo reclama la Ley. El artículo 24 inciso 3º del Decreto - Ley Nº 15.524 estableció una limitante para la procesabilidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de estos actos, por lo que, en caso de que sean ilegítimos, por limitar sus efectos sólo al procedimiento, solamente pueden lesionar derechos o intereses a través del acto final a dictarse. Por ello, si hubieran sido ilegítimos y dicha ilegitimidad revistiera trascendencia, se hará valer en la impugnación del acto final definitivo , como vicio de procedimient o (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Procedimiento administrativo” , op. cit., p. 60) ( sentencias Nos. 779/2012, 49/2014, 441/2017 y 455/2018, entre otras). Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispue sto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, por unanimidad de sus integrantes, FALLA : Declárase que el acto impugnado no es procesable en esta Sede. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honora rios del abogado de la parte actora en la cantidad de $36.000 (pesos uruguayos treinta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Echeveste, Dr. Vázque z Cruz (r.), Dr. Corujo. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).