Sentencia Definitiva N° 1187/1999

//tevideo, 13 de octubre de 1999. No. 1.187 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “CACHUKO, ANA con INTENDENCIA MUNICIPAL DE RÍO NEGRO. Acción de nulidad” (No. 233/96). RESULTANDO : I) Que con fecha 28 de marzo de 1996, compareció Ana Cachuko entablando demanda de nulidad, en tiempo y forma, contra la Resolución No. 685, de fecha 21/8/95, dictada por el Intendente Municipal de Río Negro, en virtud de la cual se declaró que la Resolución No. 50, de 18/1/95, en cuanto refiere a la actora, fue revocada por el art. 2º de la Resolución Municipal No. 182, y, en su mérito, se dispuso el “cese de la relación que la mencionada viene cumpliendo en esta Intendencia a partir de su notificación” (fs. 33 y ss. de A.A. de 38 fojas). Notificada el 24/8/95 (fs. 35v. en rojo de A.A. de 38 fojas), interpuso recurso de reposición el 1/9/95 (fs. 37v. de A.A. de 38 fojas), configurándose resolución denegatoria ficta el 28/1/96, conforme al art. 5º de la Ley 15.869. La parte actora se agravia respecto del acto en causa, ya que, a su juicio se le priva ilegítimamente de la pertenencia a los cuadros funcionales de la Administración Municipal, cuando las normas amparan su permanencia en el cargo. Expresa que ingresó a la Intendencia en febrero de 1991, trabajando en forma alternada hasta 1995, fecha a partir de la cual trabajó en forma continuada hasta la fecha de la resolución impugnada. Agrega que, por Resolución del Intendente No. 50, tiene carácter de funcionario permanente, por lo que no es legal disponer su cese sin previo sumario en el cual se constate su ineptitud, omisión o delito. Manifiesta también que, en su caso, se cumplió con la exigencia del art. 20 del Estatuto del Funcionario Municipal de Río Negro, registrando una antigüedad mayor a seis meses continuos desde su ingreso, entendiendo la sucesión de contratos como una verdadera continuidad. II) Que a fs. 12 compareció la demandada estableciendo que el acto impugnado se ajusta plenamente a derecho. Manifiesta, luego de plantear la situación general de ingreso masivo de nuevos funcionarios durante el último período de la administración anterior, que la accionante ingresó al Municipio el 1/11/94 como funcionaria contratada a término por el plazo de treinta días, el cual fue renovado en dos oportunidades consecutivas (fs. 17 y ss. de A.A.), habiéndosele atribuido el carácter de funcionario municipal permanente a partir del 1/1/95 por Resolución de 18/1/95 (fs. 4 de A.A.). Dicha resolución resulta flagrantemente violatoria del art. 20 del Estatuto del Funcionario por vicio de contenido y por vicio de incompetencia. Agrega que el fundamento o razón de ser del acto subjetivo impugnado se halla necesariamente en el acto administrativo general que le precedió, R. 182 de 16/2/95, en virtud de la cual se dispuso la revocación de todos los actos administrativos de designación de funcionarios y declarativos de permanencia o estabilidad en el desempeño de tareas municipales dictados a partir del 1º de setiembre de 1994 (fs. 25 de A.A.). En definitiva, solicita se desestime la demanda en virtud de que el acto impugnado se ajusta plenamente a derecho, no existiendo violación alguna del art. 20 del Estatuto del Funcionario. III) Que se abrió el juicio a prueba por el término legal a fs. 27, habiéndose producido la que obra certificada a fs. 45. IV) Que alegaron las partes por su orden a fs. 46 y 64, respectivamente. Fue oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo quien, por Dictamen No. 841/98 de fs. 73 a 74v., aconsejó desestimar la demanda, confirmando la resolución impugnada. V) Que citadas las partes para sentencia (fs. 76), se dispuso el pase a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I- Que en la especie, conforme a lo establecido en la normativa vigente (ley No. 15.869), se han satisfecho debidamente los presupuestos esenciales habilitantes para el accionamiento en nulidad. II- Que el Tribunal, por unanimidad, se pronunciará por el repelimiento de la pretensión anulatoria deducida, concordando nuevamente con el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo al expedirse sobre una problemática reiteradamente planteada ante la Sede. Se impugna la Resolución No. 685/95, de 21/8/95, dictada por el Intendente Municipal de Río Negro, en cuanto declara que la Resolución No. 50, de 18/I/95, en cuanto refiere a la ahora accionante, fue revocada por el art. 2º de la Resolución No. 182, de 16/II/95, y, en su mérito, dispone el cese de la relación que la reclamante venía cumpliendo en dicha Comuna, a partir de su notificación (fs. 00148, en rojo, Legajo “A” de A.A.). Como lo ha sostenido reiteradamente la Corporación, no asiste razón a la impugnante, por cuanto el acto residenciado, que dispone su cese, no viola el art. 20 del Estatuto del Funcionario de Río Negro. Aquélla había sido contratada por períodos muy cortos y discontinuos, entre diciembre de 1991 y abril de 1994 (ver fs. 00028, Legajo cit.) y volvió a serlo en noviembre y diciembre de 1994 (fs. 00028, 00030, 00032, etc., Ibid.); y, aun cuando suscribió también un contrato por enero de 1995 (fs. 00033, Ib.), se le liquidó sueldo mensual desde el 1º/ENERO/95 en función de la Resolución de 18/I/95 que la designó como funcionaria permanente (fs. 00019, ib.). Pero la calidad de contratada “a término” es excluyente de la posibilidad de adquirir todos los derechos y garantías del Estatuto por el solo transcurso del plazo de seis (6) meses, por cuya virtud todos sus servicios anteriores al 1º/I/95 resultan inoperantes a tal efecto. Ello es sin perjuicio de precisar que la discontinuidad de tales servicios impide sumarlos y que, además, subsidiariamente, aún si se aditaran no llegarían a cubrir ese lapso de seis (6) meses. La Resolución No. 50, de 18/I/95, fue en puridad revocada por la Resolución No. 182, de 16/II/95 (fs. 00001/00003, Ib.), ésta de carácter general; y de esta última volición en adelante la actora volvió a prestar sus servicios en carácter de contratada mensual y de acuerdo a lo previsto en dicha resolución general e incluyéndose en todos los casos la expresa previsión de tal condición (fs. 00035 y ss., Ib.; fs. 34/39 de autos). Por ende, el acto cuestionado es legítimo porque no hace más que declarar, para el caso concreto, lo que ya había declarado con carácter general (en esto no innova siquiera) y dispone el cese de la relación contractual que, como se dijo, era “a término”. Fundando más extensamente la legitimidad del acto en causa expresó la Sala, en Sentencia No. 169, recaída en autos “PADILLA, FRUCTUOSO con INTENDENCIA MUNICIPAL DE RÍO NEGRO. Acción de nulidad” (No. 244/96), en consideraciones plenamente trasladables al caso ocurrente (también recogidas en sentencia dictada en la Ficha No. 227/96, GARCÍA, HORACIO con INTENDENCIA MUNICIPAL DE RÍO NEGRO): “En principio cabe distinguir entre cargos presupuestados y funciones contratadas, porque desde el punto de vista jurídico-presupuestal no es posible hablar de “cargos contratados”, ya que sólo son “cargos” aquellos que están expresamente creados por LEY y se corresponden con los cargos presupuestados.” “El art. 80 del TOFUP establece: “Declárase que el ejercicio de la función pública en tareas permanentes deberá efectuarse en cargos presupuestales y bajo el sistema de la carrera administrativa, de acuerdo con las normas constitucionales y estatutarias vigentes”.” “Los funcionarios que son titulares de cargos presupuestados en la Administración Central y en los Gobiernos Departamentales, tienen la calidad de inamovibles, de conformidad con los arts. 60, inc. 2º, y 62 de la Constitución. Así lo preceptúan los arts. 81 y 1117 del TOFUP.” “A su vez, en lo que refiere a los contratos de función pública, debe distinguirse entre los contratos de función pública permanente (art. 24 TOFUP) y los contratos eventuales o zafrales (art. 18 TOFUP) (art. 4º Ley 16.127 y art. 32 Ley 16.697, de 25/IV/95).” “El personal zafral o eventual no puede ingresar a un cargo presupuestado o a un contrato de función pública permanente (éstos regulados por los arts. 11, 24 y 26 del TOFUP) (CORREA FREITAS, Ruben--VÁZQUEZ, Cristina: “Manual de Derecho de la Función Pública”, ed. F.C.U., 1988, págs. 159/160).” “En lo relativo al caso concreto de la I.M.R.N., el art. 20 del Estatuto del Funcionario (fs. 00008/00013 y 00014, Legajo “A” cit.) distingue entre funcionarios presupuestados, los que “...tendrán el carácter de permanentes a partir de su designación como tales”; y los que ingresen “con el carácter de no presupuestados” los que “...se considerarán amparados en los derechos que genera este estatuto en un plazo de seis (6) meses a partir de su designación” (fs. 00009, Ib.).” “En el caso del accionante, ingresó en esta última categoría de “no presupuestados” por efecto de la Resolución No. 129/95, siendo contractual el origen de su ingreso y su posterior y continuada vinculación con la Comuna.” “Pero no pudo adquirir el carácter de funcionario permanente por tratarse de un funcionario NO PRESUPUESTADO que, al tiempo de disponerse su cese por el acto que se procesa, no había cumplido seis (6) meses desde su designación, careciendo entonces de todo derecho a la permanencia o estabilidad en el cargo y pudiendo ser cesado sin que concurra ninguna de las causales constitucionales habilitantes de la destitución (ineptitud, omisión o delito), y sin que se requiera la anuencia de la Junta Departamental. Conclusiones plenamente coincidentes con las que consigna el Prof. Horacio CASSINELLI MUÑOZ en su excelente Consulta glosada a estos autos (fs. 52/64 y 65, especialmente fs. 60 de autos).” “El art. 20 del Estatuto, segunda oración, es de total claridad y sólo puede ser interpretado en consonancia con los términos categóricos de su texto (art. 17, Cód. Civil), porque ese amparo a los derechos inherentes al Estatuto sólo surge o nace luego de transcurridos los seis (6) meses desde la fecha de su designación, EVENTO TEMPORAL QUE NO CRISTALIZÓ EN LA ESPECIE.” “III- Que, como corolario de lo expuesto precedentemente, debe aceptarse la conclusión de que el acto en causa no afectó ningún derecho adquirido, porque durante ese plazo de seis (6) meses sólo tenía una expectativa. Tornando plenamente legítimo el acto que dispuso el cese de esa situación de “permanencia”.” “La calidad de contratado que revestía el reclamante al tiempo de ser declarado funcionario “permanente”, no le otorgaba ningún derecho a ello, sino -antes bien- sólo le aseguraba también una mera o simple expectativa. Es que, según ha declarado invariablemente el Tribunal, el contratado no tiene ningún derecho adquirido a la renovación del contrato, por cuya virtud menos puede tenerlo a la presupuestación o, como en el caso, a su incorporación como funcionario con carácter de “permanente”.” “Por lo mismo, tampoco tiene derecho a la estabilidad o permanencia propia o típica de los “presupuestados” ni, por supuesto, los demás derechos inherentes a esa calidad, como el derecho a la carrera administrativa (Sents. 278/985, 383/988, 282/91, 426, 676, 1176 y 1374/92, 507/93, 19 y 984/94, etc.).” “Ninguna incidencia puede asignarse al hecho de que, luego del cese resistido, la I.M.R.N. haya seguido celebrando contratos mensuales con quien ahora acciona, pues existe prueba de contratos celebrados en Octubre, Noviembre y Diciembre de 1994; pero también de otros celebrados a partir de Enero de 1995 y hasta el cese dispuesto en agosto de este año (fs. 33/41 de autos; fs. 00042/00045; 00046v.; y 00047/00051, Legajo “A” cit. de A.A. cits.). Porque esa sucesión de contratos no sólo no le otorgó derecho alguno a incorporarse como “permanente”, sino que, además, en el caso de los celebrados después del acto en causa, respondió a lo expresamente prevenido por el art. 2º de la resolución impugnada.” “Es de toda evidencia que no se quiso rupturar abruptamente la vinculación con la Comuna, sino evitar que, por la vía de declaración de “permanencia”, se operara efectivamente esa condición por el solo hecho del transcurso del referido plazo de seis (6) meses (art. 20 del Estatuto), sin necesidad de ninguna declaración de la Intendencia. Es decir, en otros términos, que se bloqueó o neutralizó, EN FORMA LEGÍTIMA, la más que probable adquisición del carácter automático de funcionarios permanentes, de aquéllos incorporados como no presupuestados (Resolución No. 129/95), como sucedió con el ahora demandante (Consulta del Prof. CASSINELLI, Nral. 3º de fs. 60) (Vide Nrales. 7º y 8º, fs. 60/61 de autos).” “Pero además, cabe suscribir la conclusión del destacado especialista en cuanto a que los actos administrativos que declaran el carácter de permanentes, de funcionarios no presupuestados, antes del transcurso del semestre desde su designación, devienen ILEGÍTIMOS, pues la Intendencia carece del poder jurídico de acortar el plazo ya mencionado, fijado por el art. 20, 2da. oración, del Estatuto de 4/II/972 (fs. 60, Nral. 5º).” “Y, en este supuesto, cabe ratificar la jurisprudencia del Cuerpo en cuanto a que el acto administrativo afectado de irregularidad que produce invalidez, genera el PODER-DEBER de revocarlo, sea de oficio o a pedido de parte, en cualquier momento. Se trata de un PODER-DEBER y es factible la declaración “ex officio”, justamente porque la Administración tiene el deber de ajustar su quehacer a derecho. Ello es tan relevante que el acto viciado o ilegal carece de aptitud para generar derechos subjetivos o intereses protegidos por el derecho, de ahí que tradicionalmente se afirme que no existen derechos adquiridos “contra leggem” (cf. SAYAGUÉS LASO, E.: “Tratado de Derecho Administrativo”, t. I, pág. 521; CASSINELLI MUÑOZ, H.: R.D.J.A., t. 55, pág. 40; Sents. Nos. 343/90, 829/92, 866/92, 52/93, 252/93, 1157/93, 85/94, 291/94, 795/96, 229/98, etc.).” “Por lo expuesto, la revocación de la Resolución No. 129/95, como efecto indudable de la Resolución No. 182/95 (art. 2º), que el acto en causa no hace más que declarar aplicable al caso, habilita a la I.M.R.N. a disponer el cese del reclamante.” Por estos fundamentos y lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal FALLA : Rechazando la demanda y, en su mérito, confirmando el acto administrativo impugnado. Sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 4.000 (pesos uruguayos cuatro mil). Y, oportunamente, previa devolución de los acordonados, archívese.