Sentencia Definitiva N° 996/1999

//tevideo, 15 de setiembre de 1999. No. 996 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “PRISUR S.A. con ESTADO - PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Acción de Nulidad” (Fa. No. 1986/96). RESULTANDO : I) Que a fs. 8 comparece la parte actora entablando acción de nulidad contra las resoluciones: 1) De la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de fecha 22/1/96, por la cual se autoriza a rescindir el contrato de obra celebrado con PRISUR S.A. para la ejecución del “Centro de Barrio Santa Catalina y Jardín de Infantes Palmitas”. 2) Del Coordinador General del Programa de Fortalecimiento al Área Social (FAS), de fechas 11/3/96 y 28/3/96, por las cuales se dispuso la rescisión de los contratos de obra celebrados con PRISUR S.A. para la ejecución de las obras “Centro de Salud y Guardería Rincón de la Bolsa” (Licitación No. 38) y “Centro de Barrio Santa Catalina y Jardín de Infantes Palmitas” (Licitación No. 54), respectivamente; y 3) Del Coordinador General del Programa FAS, de fecha 21/2/96, por la cual no se hizo lugar al procedimiento arbitral solicitado por PRISUR S.A. respecto de la contratación de las obras citadas. Expresa que resulta improcedente la rescisión que se propiciara mediante los actos administrativos impetrados, ya que la situación ameritaba una reformulación de los términos de la contratación, que habilite el cumplimiento normal de la ejecución de la obra, y el resarcimiento a la compareciente de los perjuicios causados por la Administración. Lo cual tenía como alternativa la autocomposición entre las partes, o bien la vía del procedimiento arbitral, previsto en el art. 102 del Pliego de Bases y Condiciones Generales. Agrega que el contratista fue inducido en error por la Administración, debido a que ésta formuló una estimación equivocada del monto imponible. Extremo que incidió directamente en la ejecución del contrato constatándose, en consecuencia, una causa extraña no imputable al contratista, que le exime de responsabilidad por la falta de ejecución. II) Que conferido el correspondiente traslado la demandada compareció a fs. 24, contestando que el Presupuesto Oficial, con el IVA y el monto imponible respectivos, son datos meramente indicativos u orientativos para el oferente, teniendo éste absoluta libertad para fijar su precio, con su IVA y monto imponible. Entiende que el contratista, de acuerdo a lo dispuesto en el Pliego (art. 17), debió definir el monto imponible calculado en su presupuesto, con independencia del establecido en el Presupuesto Oficial. Sostiene que no está probada la existencia del error en la estimación del monto imponible, ni de nexo causal alguno entre la conducta de la Administración y el perjuicio que pueda haber sufrido la parte actora y que, a criterio de ésta, desencadenó la interrupción del trabajo en las obras. En cuanto a la utilización del procedimiento arbitral, la Administración entiende que no es posible la utilización de ese mecanismo, ya que el Pliego de Condiciones circunscribe el arbitraje a diferencias suscitadas “durante la ejecución del contrato”. III) Que abierto el juicio a prueba se produjo la que obra certificada a fs. 78; alegaron las partes por su orden (fs. 80/84 y fs. 87/91). Se oyó al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, Dictamen No. 724/98 de fs. 94 a 96 vta.. Se citó para sentencia, y se dispuso el pase a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Que desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los requisitos exigidos por las normas respectivas para habilitar la acción de nulidad respecto a las resoluciones de fecha 22/11/96, 21/2/96 y 28/3/96. No ocurre lo mismo con la resolución de fecha 11/3/96, en relación a la cual no hubo un correcto agotamiento de la vía administrativa, ya que el plazo para recurrirla vencía el 9/4/96, habida cuenta de la Semana de Turismo, y los recursos se interpusieron con fecha 12/4/96. II) Se impugnan en autos las siguientes resoluciones, de acuerdo al contenido de la demanda, a saber: a) De la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, de fecha 22/1/96, por la cual se autoriza a rescindir el contrato de obra celebrado con PRISUR S.A., para la ejecución del “Centro de Barrio Santa Catalina y Jardín de Infantes Palmitas”, por incumplimiento contractual, con pérdida de la garantía de fiel cumplimiento, sin perjuicio de las multas y daños y perjuicios que correspondan (fs. 00011 y 00210, en rojo antecedentes administrativos, Legajo “A”). Sin embargo, el intento anulatorio respecto de la resolución administrativa reseñada no puede prosperar porque el acto denegatorio que ahora se impugna, no es en verdad el acto originario creador de la pretendida situación de perjuicio, pues se trata de un mero acto de AUTORIZACIÓN para rescindir el contrato. El acto causante de la lesión lo configura aquél, de fecha 11/III/96 del Coordinador General del Programa de Fortalecimiento del Área Social (fs. 00214, Ib.) que hace efectiva la autorización y decreta directamente la rescisión, con el alcance de acto definitivo de la Administración. Por tanto el acto en examen al no ser el creador de una situación jurídica lesiva para el promotor, en tanto se trata de una “Autorización” interna, carece de la lesividad que exige el art. 309 de la Constitución, para ser susceptible de ser anulado por este Tribunal (Cfe. GIORGI: “El Contencioso...”, págs. 68, 140 y 141). b) La resolución No. 1/96 de fecha 11 de marzo de 1996, que como se señalara precedentemente, rescindió el contrato de obra celebrado con PRISUR S.A. para la ejecución de la obra “Centro de Barrio Santa Catalina y Jardín de Infantes Palmitas” (fs. 00214, en rojo antecedentes administrativos, Legajo “A”). El acto impugnado de referencia, está impedido legalmente de ser examinado por el Tribunal, porque como lo destaca el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo en su dictamen de fs. 94v./95, no se puede procesar su aspecto de fondo, porque sobre él, la actora no agotó debidamente la vía administrativa previa dentro del término establecido por la ley (arts. 317, 319 de la Constitución y 4º y 10º de la Ley 15.869). En efecto, como indica dicho Magistrado, “...la resolución del 11/3/96, (de fs. 214, de los antecedentes administrativos cits.), que dice la actora que le fue notificada el 25/3/96 (II) (fs. 10v.), afirmación que es contradicha por la documentación de fs. 217 y 218 de los antecedentes administrativos citados, que prueba que se le notificó el 22/3/96”. “Los recursos de revocación y jerárquico presentados por la demandante contra esta resolución (fs. 219 a 224 de los antecedentes administrativos), se interpusieron tardíamente el 12/4/96, fuera del término de 10 días corridos, que venció el 8/4/96, transgrediendo en esta forma lo establecido por los arts. 317 de la Constitución y 4º y 10º de la ley 15.869 (fs. 94v. de autos). c) Resolución 002/96 de fecha 28 de marzo de 1996 dictada por el Coordinador General del Programa de fortalecimiento al Área Social, que resuelve “rescindir el contrato de obra “Centro de Salud y Guardería Rincón de la Bolsa” por incumplimiento contractual, con pérdida de la garantía de fiel cumplimiento sin perjuicio de las multas y daños y perjuicios que correspondan” (fs. 00148, en rojo antecedentes administrativos, Legajo “A”). La parte actora se agravia del acto en causa porque a su juicio, considera que fue inducida en error por la estimación equivocada de la Administración en el cálculo del monto imponible del Pliego de Bases y Condiciones Particulares, que llevó a la empresa a la instrumentación de una propuesta que en definitiva, provocó el desfinanciamiento de las obras, terminando por impedir al contratista cumplir con las mismas en los términos acordados, originándole, a su vez, perjuicios de enrome importancia. Como bien señala la demandada, el hecho constatado del abandono de las obras, nunca fue controvertido por la actora (fs. 25v.); por el contrario, como se infiere del agravio referido, se invoca como justificativo de la suspensión, el desfinanciamiento de dichas obras, que a criterio de la accionante impidió su cumplimiento conforme a la relación contractual. En consecuencia, corresponderá examinar si la crisis financiera alegada por la accionante, constituye, efectivamente, una causa ajena al vínculo contractual que la unía a la Administración, y si la misma, por ende, justifica el incumplimiento tenido en cuenta para la rescisión del contrato y, consecuencialmente, si puede ser considerada una eximente de responsabilidad. El Tribunal con la conformidad de todos sus miembros integrantes, compartiendo los fundamentos del dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, estima que no es de recibo el agravio en el punto, por cuanto la Administración ejercitó correctamente la facultad que le confiere el art. 73 del Pliego de Bases y Condiciones Generales (fs. 00055 a 00133 y 00307/00368), especialmente por la concurrencia de las causales de rescisión que contemplan los literales “d”, “h” e “i” (fs. 00116/00117), de acuerdo a lo previsto por el art. 11 del Contrato de Obra celebrado el 31/V/93 (fs. 00130/00141), al remitirse en caso de rescisión al Pliego de Bases y Condiciones Generales (fs. 00140v.). En su virtud la defensa sustancial de la parte actora, fincada en una errónea aplicación de las paramétricas, no es de recibo en función de la jurisprudencia de la Sala sobre el tema, trasladable en la especie, por tratarse de una situación similar a la que nos ocupa. En efecto, se sostuvo que “Determinadas las bases que llevan a la contratación, ellas permanecen firmes luego que se expone frente a la Administración las ofertas de todos los interesados, condiciones que no pueden ser alteradas sin violar ese principio de igualdad de los oferentes”. “Las cargas impositivas y sociales, en un precio, deben ser efectuadas por los interesados. De ese cálculo devendrá después la oferta”. Además, “...en la oferta el proponente debe definir el monto imponible que ha calculado en su presupuesto, como base de cálculo del aporte que la Administración deberá realizar al Banco de Previsión Social en relación a esta obra, teniendo en cuenta que dicho monto, por aplicación del art. 7º de la Ley No. 14.411, no podrá ser inferior al calculado mediante aplicación de las formulas paramétricas al monto de su oferta” (Sentencia No. 393/98). Se sostuvo también en dicho fallo, que resulta inequívoco que el PRESUPUESTO OFICIAL con el IVA y el MONTO IMPONIBLE correspondiente, no son más que datos meramente indicativos u orientadores para el oferente, gozando éste de ABSOLUTA LIBERTAD PARA FIJAR EL MONTO DE SU PRECIO, con el IVA y MONTO IMPONIBLE RESPECTIVOS. Se desechaba además que el actor fuera inducido en error por la Administración al confiar en las paramétricas establecidas por ésta y equivocarse en el cálculo del monto imponible, sino que por el contrario, se dijo que en última instancia, se debió a la aplicación del adagio latino: “NEMO AUDITUS PROPIAM TURPITUDIMEN ALLEGANSE”. En consecuencia, el monto imponible del presupuesto oficial es un “mero orientador”, en tanto que el monto imponible de la oferta queda al arbitrio del proponente. Rechazado entonces el invocado error a la Administración en el cálculo del Monto Imponible como causal de nulidad, se mantiene firme la presunción de legitimidad del acto impugnado en el caso; y, en tanto no ha sido cuestionada la “potestad” de proceder por “voluntad unilateral” a la rescisión del contrato por la Administración, ni tampoco ha sido controvertido el hecho del abandono de las obras por el contratista, el incumplimiento resulta improcedente como eximente de responsabilidad. d) Resolución de 21/II/96, que no hizo lugar al procedimiento ARBITRAL solicitado por PRISUR S.A. respecto de la contratación de las obras “Centro de Salud y Guardería Rincón de la Bolsa” y “Centro de Barrio Santa Catalina y Jardín de Infantes Palmitas”, volición confirmada, en vía jerárquica, por el Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, según Resolución de 10/IX/96. El art. 102 del Pliego de Bases y Condiciones Generales (art. 100, fs. 00132 y 00133; y art. 102, fs. 00367, antecedentes administrativos) prevé la vía arbitral para dirimir las diferencias de cualquier índole que pudieran surgir entre la Administración y el Contratista durante la ejecución del contrato. Sin embargo, como se expresara supra, la Administración, previo formal requerimiento a cumplir, decretó la rescisión del contrato en ejercicio de poderes legítimos que le otorgaba el contrato (art. 11), por remisión al Pliego de Bases y Condiciones Generales. En consecuencia el proceso arbitral, por estar previsto para la ejecución de la obra, en el caso deviene improcedente por razón de la rescisión de contrato operada, conforme lo adelantara la Resolución No. 1816, de 19/XI/96 del Juzgado Letrado de 1a. Instancia en lo Civil de 19 Turno dictada por la Dra. Bernadette MINVIELLE (fs. 73/76 de autos). Criterio que confirma el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo en su dictamen, cuando expresa: “El procedimiento arbitral requiere que el contrato se esté ejecutando, por cuanto es la forma para solucionar las diferencias que acontezcan durante su ejecución (numeral 1º, de los arts. 100 y 102 cits.), pero este procedimiento no puede ser motivo para no cumplir el contrato interrumpiendo o demorando la marcha de los trabajos (numeral 2º de los arts. 100 y 102 cits.) y menos para abandonarlos, cuando la parte actora se obligó a su realización en los términos convenidos por ese contrato” (fs. 96v. de autos). Por los fundamentos expuestos y de conformidad con el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal FALLA : Declarando que la actora no ha ejercitado legalmente la acción de nulidad respecto de la resolución del 11/3/96, por cuanto no agotó en debida forma la vía administrativa previa de acuerdo a derecho; y en lo restante, desestimando la demanda y, por ende, confirmando los actos administrativos impugnados; sin especial condenación. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la suma de $ 5.000 (pesos uruguayos cinco mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese.