Sentencia Definitiva N° 980/1999

//tevideo, 8 de setiembre de 1999. No. 980 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “DUPONT ABO, HÉCTOR con ESTADO. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. Acción de nulidad” (No. 516/97). RESULTANDO : I) Que a fs. 3 y siguientes, comparece la parte actora a entablar demanda de nulidad, contra la Resolución de 9 de mayo de 1996, dictada por el Director Nacional de Trabajo, que dispuso sancionarlo con una multa de 36 U.R., en virtud de la falta de pago de la tasa creada por la Ley No. 16.575. En breve expresó: que por la citada ley se creó el Registro de Administradores de Edificios, que funciona en la órbita del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Por Resolución del 24 de abril de 1995 se reglamentó dicho registro, disponiéndose que los administradores de edificios de Propiedad Horizontal, deben abonar 1 U.R. por edificio administrado. Amparado la parte demandada en dicha reglamentación dictó la resolución que lo sanciona. Se agravió manifestando: Que la sanción aplicada no es procedente, dado que se apoya en normas reglamentarias que contravienen el texto y el espíritu de las normas legales. Entiende, que el sujeto obligado a abonar la tasa de inscripción (art. 2 de la Ley No. 16.575), en dicho registro, es el administrador de edificios, y nada autoriza a exigir el pago de 1 U.R. por edifico administrado, como se pretende, sino que debe exigirse dicho pago a toda persona física o jurídica independientemente de la cantidad de edificios que se administren. Afirmó que la interpretación dada por la Administración, viola flagrantemente los arts. 10 y 85, num. 4, de la Constitución, como también el art. 2, num. 1, del Código Tributario, que consagra el principio de legalidad, por el cual toda norma que establezca elementos constitutivos de la obligación tributaria, debe revestir forma de ley, sin posibilidad de delegación ni reconocimiento de facultades discrecionales a la Administración. Agregó, que por otro lado la Ley No. 16.736 en su art. 427 dispone que el pago de la tasa por los administradores es independiente de la cantidad de edificios que administren; a igual conclusión se arriba en el estudio de la discusión parlamentaria sobre las interpretaciones de la Ley No. 16.575. II) Que conferido traslado de la demanda, éste fue evacuado a fs. 10 y siguientes expresándose, en síntesis: que la Resolución impugnada es ajustada a derecho. Surge, a su entender, con nitidez, tanto de la ley como del decreto reglamentario 529/94 del 6/12/94, que los administradores de edificios deben abonar 1 U.R. por cada edificio administrado; por lo que concluye que la sanción aplicada es procedente y conforme a la normativa vigente. Agregó, que luego de la entrada en vigencia de la Ley No. 16.736, art. 427, la normativa legal se modifica estableciéndose una tasa de 10 U.R. por administrador, independientemente de los edificios que administren. Afirmó, que dicha modificación rige desde el 1/1/96, no revistiendo el carácter de norma interpretativa, como lo sostiene la actora. En definitiva solicitó la confirmación del acto administrativo impugnado. III) Que abierta la causa a prueba a fs. 12, se certificó la que luce agregada a fs. 47. Alegaron las partes por su orden (fs. 48/53 y 56, respectivamente). IV) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen 731/98 glosado a fs. 59), se llamó para sentencia y giraron los autos a estudio de los Sres. Ministros, se integró la Sala y, oportunamente, se acordó y dictó sentencia en legal forma. CONSIDERANDO : I) Que desde el punto de vista formal se han cumplido los requisitos habilitantes del accionamiento anulatorio (arts. 4º y 9º de la Ley 15.869). II) Que el Tribunal, con el voto conforme de quienes lo integran, procederá a anular el acto impugnado. En efecto, en autos se promueve acción anulatoria contra la Resolución del 9 de mayo de 1996, recaída en el expediente 3075/95 de la Dirección Nacional de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, relativa a la falta de pago de la tasa creada por la Ley No. 16.575 y que sancionó al Sr. Héctor Marcel Dupont, aquí accionante, con una multa de 36 U.R. por no haber cumplido con el pago de la mencionada tasa (fs. 1 de autos y 18-18 vta. de A.A.). Aunque operó en autos denegatoria ficta, los recursos fueron resueltos rechazándose el de Revocación por Res. del 6/VI/97 de la Dirección Nacional de Trabajo (fs. 31 Ibid.) y el jerárquico, según Res. de 21/VII/97 (fs. 33 y vta. 34 y vta. y 35 y vta.). La Sala integrada cree del caso señalar, en discordancia con lo expresado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que la resolución que se impugna no es un acto de determinación tributaria, sino que se estaría en presencia de lo que Valdés Costa denomina una “sanción punitiva”, término con el cual se quiere aludir a las sanciones pecuniarias de carácter punitivo, como es el caso de las multas (Conforme. Curso de D. Tributario 2da. Edición. 1996, pág. 16). Ello es así porque en el caso se sanciona al ahora accionante por no haber cumplido con el pago de la tasa de 1 U.R., prevista por el art. 2º de la Ley No. 16.575 citada, conforme a lo prevenido por el art. 4º del Decreto Reglamentario 529/94 de 6/XII/94, disposición ésta que contempla claramente una multa. Lo que ocurre es que en el caso la aplicación de la multa o su procedencia aparece condicionada a la interpretación del art. 2º de la ley, porque, mientras el actor sostiene que se grava con una tasa de 1 U.R., a los administradores que se inscriben en el Registro de Administradores de Edificios creados por el art. 1º de la ley; el Estado -M.T. y S.S.- considera en cambio, que esa tasa se paga respecto de cada uno de los edificios administrados. Por lo que, si el accionante de autos administra 30 edificios (fs. 15 v. de A.A.), debería pagar 30 U.R.. III) Entiende el Tribunal que la interpretación realizada por la parte demandada es equivocada ya que una correcta intelección e interpretación de las normas que rigen la materia llevan a tal conclusión. El art. 1º de la Ley No. 16.575 de 19/9/94, creó en la órbita del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social un Registro de Administradores de Edificios de conformidad con el art. 18 del título II de la Ley No. 10.751. La inscripción en dicho registro es un requisito indispensable en relación con los derechos y facultades atribuidos a los administradores por la referida ley. El art. 2º de dicha norma fija en el equivalente a 1 U.R. la tasa anual de inscripción. El carácter de “tasa” de dicha prestación es afirmado, a su vez, por el art. 3º del Decreto Reglamentario 529/94 ya citado. Cabe señalar que en el caso se dan los elementos configuradores de esta especie de tributo que es la “tasa”, conforme a lo que surge del art. 12 del Código Tributario: ...obligación legal cuya existencia depende de un presupuesto de hecho constituido por una actividad estatal, caracterizada por una actividad jurídica y específica hacia el contribuyente, con lo cual se recoge el principio de la restricción a los servicios inherentes al Estado y divisibles. Además el producto del tributo está afectado a las necesidades del servicio público correspondiente, con lo cual debe entenderse que no se establece una limitación cuantitativa referida al costo de éste, sino a sus necesidades financieras, razón por la cual se estima que dichas necesidades se determinarán de acuerdo con los fines perseguidos por el Estado con la creación del Servicio (Conforme Sent. 216/94). La divisibilidad y naturaleza de la prestación estatal surge de la expresión “actividad jurídica del Estado”, lo que descarta la aplicación a los servicios generales y económicos. La efectividad está implícitamente reconocida al establecer que el presupuesto de hecho -circunstancia necesaria para que surja la obligación- constituye la actividad del Estado referida concretamente al contribuyente. El destino y la razonable equivalencia, están expresamente establecidos: en lo que respecta al destino, porque debe ser el asignado por la ley y no el que efectivamente le dé la administración; y en cuanto a la razonable equivalencia la misma no está limitada al costo del servicio, sino a sus necesidades financieras, presentes y futuras (VALDES COSTA, ob. citada, pág. 167). La Suprema Corte de Justicia ha sostenido que, para que se configure la existencia de una “tasa” es necesario que se preste efectivamente un servicio que lo sea en forma eficiente y que el monto de lo recaudado no guarde una notoria desproporción con el servicio (Sent. 205/72, entre otras). IV) En el caso de autos, de la ley y decretos reglamentarios surge muy claro que lo que se quiso fue gravar una actividad, oficio o profesión (la de Administrador de Edificios) y no afectar las co-propiedades. De los arts 1º y 3º de la Ley No. 16.575 resulta que se alude a personas (físicas o jurídicas), ya que se habla de “Registro de Administradores de Edificios” y de “...los administradores de edificios que hace referencia la Ley No. 10.751...”. Esta convicción aparece reafirmada, en primer lugar por los arts. 1º, 2º y 3º del Decreto Reglamentario 529/94 citado, e incluso ello emerge del Resultando III que señala que la inscripción en el registro que se crea “...no hace que los administradores sean sujetos pasivos del impuesto a las comisiones establecido por el art. 74 de la Ley No. 16.134 de 24 de setiembre de 1990. Además de ello, los considerandos I y II del Decreto Reglamentario 29/95 de 18/1/95, aclaran que la ley en cuestión y su exposición de motivos tuvieron por finalidad regular una actividad dispuesta por la Ley No. 10.751..., disponiéndose la creación de un registro similar a otros existentes, que garantice el libre ejercicio de la profesión, especialidad u oficio de acuerdo con la legislación habilitante, y que por ello “debe procederse a la inscripción de las personas físicas o jurídicas que se desempeñan como administradores de Edificios no siendo ajustada la norma legal referida, la inscripción o anotación del o de los Edificios Administrados”. Es por ello que el art. 1º declara en “vía interpretativa”, que la inscripción en el Registro creado por la Ley No. 16.757... reglamentado por el Decreto No. 529/94 “... se refiere exclusivamente a las personas físicas o jurídicas que se desempeñan como administradores de edificios...”. Este Decreto reglamentario es anterior al acto en causa, lo que indica la ilegitimidad de dicho acto, como de la Resolución de 24/IV/95 del Ministerio que, en todo caso, fue derogada por el Decreto 29/95. V) Por último si bien el art. 427 de la Ley No. 16.737 no es, a juicio del Tribunal, interpretativo de la ley, de todas formas viene a ratificar la interpretación que de la misma ya había formulado el Decreto 29/95. Y no es interpretativo por su formulación, ya que toda norma interpretativa tiene proyección “ex tunc”, es decir se retrotrae a la fecha de la norma interpretada. Estima la Sala integrada, que el citado art. 427 es “innovativo” ya que establece una tasa única de 10 U.R. independientemente de la cantidad de edificios que se administren. La Ley No. 16.736 por consiguiente rige para el futuro, pero de todas maneras clarifica que para el legislador lo que se grava con esta “tasa” es una actividad, profesión u oficio “la de Administrador de Edificios”, a los efectos del art. 18 de la Ley No. 10.751, y no una copropiedad, de ahí que la tasa única actual también lo fuera a partir de la Ley No. 16.575 de creación del Registro mencionado y de creación de la tasa correlativa. Dada la claridad del Dec. 29/995, sostener la posición del Ministerio implica acordar a un tributo, por acto administrativo, una irradiación objetiva superior a la prevista en la ley de creación de éste, con lo cual se vendría a vulnerar en forma indirecta, el principio de legalidad que rige en la materia (a. 85, num. 4, de la Constitución y art. 2do. del Código Tributario). Por estos fundamentos y los del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo que se comparten, el Tribunal integrado FALLA : Haciendo lugar a la demanda y, en su mérito, anulando el acto impugnado. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 6.000 (pesos uruguayos seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, y archívese.