Sentencia Definitiva N° 925/1999

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 11 de agosto de 1999. No. 925 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “GARCÍA, HORACIO con INTENDENCIA MUNICIPAL DE RÍO NEGRO. Acción de Nulidad” (Fa. No. 227/96). RESULTANDO : I) Que con fecha 28 de marzo de 1996 compareció Horacio García, entablando demanda de nulidad ,en tiempo y forma, contra la Resolución No. 682, de fecha 21/8/95, dictada por el Intendente Municipal de Río Negro, en virtud de la cual se declaró que la Resolución No. 136, de 6/2/95, en cuanto refiere al actor, fue revocada por el art. 2º de la Resolución Municipal No. 182, y, en su mérito, se dispuso el “cese de la relación que el mencionado viene cumpliendo en esta Intendencia a partir de su notificación” (fs. 32, letra A de los antecedentes administrativos). Notificado el 24/8/95 (fs. 34 de los antecedentes administrativos), interpuso recurso de reposición el 1/9/95 (fs. 36 de los antecedentes administrativos), configurándose resolución denegatoria ficta el 29/1/96 conforme al art. 5º de la Ley 15.869. La parte actora se agravia respecto del acto en causa, ya que, a su juicio, se le priva ilegítimamente de la pertenencia a los cuadros funcionales de la Administración Municipal, cuando las norma amparan su permanencia en el cargo. Expresa que ingresó a la Intendencia el 5 de setiembre de 1994, trabajando en forma continuada hasta agosto de 1995, fecha de la resolución que se impugna. Agrega que, por Resolución del Intendente No. 136, tiene carácter de funcionario permanente, por lo que no es legal disponer su cese sin previo sumario en el cual se constate su ineptitud, omisión o delito. Manifiesta también que, en su caso, se cumplió con la exigencia del art. 20 del Estatuto del Funcionario Municipal de Río Negro, registrando una antigüedad mayor a seis meses continuos desde su ingreso, entendiendo la sucesión de contratos como una verdadera continuidad. II) Que a fs. 14 compareció la demandada estableciendo que el acto impugnado se ajusta plenamente a derecho. Manifiesta, luego de plantear la situación general de ingreso masivo de nuevos funcionarios durante el último período de la administración anterior, que el accionante ingresó al Municipio el 5/9/94 en carácter de no presupuestado, habiéndosele atribuido el carácter de funcionario municipal permanente por Resolución No. 136 de 6/2/95 (fs. 2 y 3 de los antecedentes administrativos). Dicha resolución resulta flagrantemente violatoria del art. 20 del Estatuto del Funcionario por vicio de contenido y por vicio de incompetencia. Agrega que, el fundamento o razón de ser del acto subjetivo impugnado, se halla necesariamente en el acto administrativo general que le precedió, R. 182 de 16/2/95, en virtud de la cual se dispuso la revocación de todos los actos administrativos de designación de funcionarios y declarativos de permanencia o estabilidad en el desempeño de tareas municipales dictados a partir del 1º de setiembre de 1994. En definitiva, solicita se desestime la demanda en virtud de que el acto impugnado se ajusta plenamente a derecho, no existiendo violación alguna del art. 20 del Estatuto del Funcionario. III) Que se abrió el juicio a prueba por el término legal a fs. 28, habiéndose producido la que obra certificada a fs. 50. IV) Que alegó la parte actora a fs. 51, teniéndose por bien acusada la rebeldía de la demandada a fs. 57. V) Fue oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen No. 903/98 de fs. 58 a 60, aconsejó desestimar la demanda, confirmando la resolución impugnada. VI) Que citadas las partes para sentencia (fs. 61), se dispuso el pase a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Que, en la especie, conforme a lo establecido en la normativa vigente (ley No. 15.869), se han satisfecho debidamente los presupuestos esenciales habilitantes para el accionamiento en nulidad. II) Que el Tribunal, integrado y por unanimidad, se pronunciará por el repelimiento de la pretensión anulatoria deducida, concordando nuevamente con el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo al expedirse sobre una problemática reiteradamente planteada ante la Sede. Se impugna la Resolución No. 682/95, de 21/VIII/95, dictada por el Intendente Municipal de Río Negro, que declaró que la Resolución No. 136/95, de 6/II/95, en cuanto refiere al accionante, fue revocada por el art. 2º de la Resolución Municipal No. 182, de 16/II/95, y, en su mérito, dispone el cese de la relación que aquél tenía con la Intendencia, a parir de la fecha de su notificación (fs. 00047, en rojo, Legajo “A” de los antecedentes administrativos). Dicha volición es ajustada a derecho por cuya virtud se impone su confirmación en esta instancia. Empero, para una apropiada intelección del caso ocurrente resulta conveniente historiar las vicisitudes que connotó la vinculación del reclamante con la Comuna demandada. En efecto. El actor ingresó a la Intendencia Municipal de Río Negro (I.M.R. en lo sucesivo) el 5/IX/94; trabajando en forma continuada hasta agosto de 1995, cuando se dictó el acto residenciado. Dicha vinculación fue de carácter contractual, como surge de autos y de los frondosos antecedentes administrativos. Por Resolución No. 136, de 6/II/95, el Intendente Municipal de Río Negro designó al ahora accionante como funcionario municipal permanente a partir del 1/I/95 (fs. 00018, Legajo “A” cit.; fs. 6, en rojo, Legajo “B” de los antecedentes administrativos; y fs. 29, en rojo, Legajo “C” de los antecedentes administrativos cits.). Empero, por Resolución No. 182/95, de 16/II/95, el Intendente Municipal de Río Negro, retornando de la decisión del anterior soporte (“traeger”) del órgano , revocó por RAZONES DE ILEGALIDAD, todos los actos administrativos declarativos de permanencia o estabilidad en el desempeño de tareas municipales (eventualizaciones) dictados a partir del 1º/IX/994, disponiendo que sus destinatarios sólo podrán permanecer en el cumplimiento de las mismas, en régimen de contratación transitoria de servicios y por el término de treinta (30) días, suscribiendo la documentación pertinente en la que se hará constar a texto expreso la causa que fundamenta la transitoriedad del vínculo (fs. 00001/00003, Legajo “A” cit.) (Nral. 2º). En base a esta Resolución No. 182/95 y a la revocatoria por razones de ILEGALIDAD implementada, se estimó que había sido revocada la Resolución No. 136/95 (de designación del actor como funcionario permanente) y, en su consecuencia, se dispuso el cese del mismo, sin perjuicio de mantener una relación de índole contractual. No cabe dudar de la legitimidad del acto en causa. Porque, como sostuviera la Sala en Sentencia No. 169, de fecha 7/4/99, recaída en autos “PADILLA FRUCTUOSO con INTENDENCIA MUNICIPAL DE RÍO NEGRO. Acción de Nulidad” (Fa. No. 244/96), en consideraciones que cabe reproducir “mutatis mutandi” en el caso ocurrente (desde que, por ejemplo, no obra agregada a estos autos la Consulta del Prof. Horacio CASSINELLI MUÑOZ, agregada sí en la Ficha 244/96): “En principio cabe distinguir entre cargos presupuestados y funciones contratadas, porque desde el punto de vista jurídico-presupuestal no es posible hablar de “cargos contratados”, ya que sólo son “cargos” aquellos que están expresamente creados por LEY y se corresponden con los cargos presupuestados.” “El art. 80 del TOFUP establece: “Declárase que el ejercicio de la función pública en tareas permanentes deberá efectuarse en cargos presupuestales y bajo el sistema de la carrera administrativa, de acuerdo con las normas constitucionales y estatutarias vigentes”.” “Los funcionarios que son titulares de cargos presupuestados en la Administración Central y en los Gobiernos Departamentales, tienen la calidad de inamovibles, de conformidad con los arts. 60, inc. 2º, y 62 de la Constitución. Así lo preceptúan los arts. 81 y 1117 del TOFUP.” “A su vez, en lo que refiere a los contratos de función pública, debe distinguirse entre los contratos de función pública permanente (art. 24 TOFUP) y los contratos eventuales o zafrales (art. 18 TOFUP) (art. 4º Ley 16.127 y art. 32 Ley 16.697, de 25/IV/95).” “El personal zafral o eventual no puede ingresar a un cargo presupuestado o a un contrato de función pública permanente (éstos regulados por los arts. 11, 24 y 26 del TOFUP) (CORREA FREITAS, Ruben--VÁZQUEZ, Cristina: “Manual de Derecho de la Función Pública”, ed. F.C.U., 1988, págs. 159/160).” “En lo relativo al caso concreto de la I.M.R.N., el art. 20 del Estatuto del Funcionario (fs. 00008/00013 y 00014, Legajo “A” cit.) distingue entre funcionarios presupuestados, los que “...tendrán el carácter de permanentes a partir de su designación como tales”; y los que ingresen “con el carácter de no presupuestados” los que “...se considerarán amparados en los derechos que genera este estatuto en un plazo de seis (6) meses a partir de su designación” (fs. 00009, Ib.).” “En el caso del accionante, ingresó en esta última categoría de “no presupuestados” por efecto de la Resolución No. 129/95, siendo contractual el origen de su ingreso y su posterior y continuada vinculación con la Comuna.” “Pero no pudo adquirir el carácter de funcionario permanente por tratarse de un funcionario NO PRESUPUESTADO que, al tiempo de disponerse su cese por el acto que se procesa, no había cumplido seis (6) meses desde su designación, careciendo entonces de todo derecho a la permanencia o estabilidad en el cargo y pudiendo ser cesado sin que concurra ninguna de las causales constitucionales habilitantes de la destitución (ineptitud, omisión o delito), y sin que se requiera la anuencia de la Junta Departamental. Conclusiones plenamente coincidentes con las que consigna el Prof. Horacio CASSINELLI MUÑOZ en su excelente Consulta glosada a estos autos (fs. 52/64 y 65, especialmente fs. 60 de autos).” “El art. 20 del Estatuto, segunda oración, es de total claridad y sólo puede ser interpretado en consonancia con los términos categóricos de su texto (art. 17, Cód. Civil), porque ese amparo a los derechos inherentes al Estatuto sólo surge o nace luego de transcurridos los seis (6) meses desde la fecha de su designación, EVENTO TEMPORAL QUE NO CRISTALIZÓ EN LA ESPECIE.” “III- Que, como corolario de lo expuesto precedentemente, debe aceptarse la conclusión de que el acto en causa no afectó ningún derecho adquirido, porque durante ese plazo de seis (6) meses sólo tenía una expectativa. Tornando plenamente legítimo el acto que dispuso el cese de esa situación de “permanencia”.” “La calidad de contratado que revestía el reclamante al tiempo de ser declarado funcionario “permanente”, no le otorgaba ningún derecho a ello, sino -antes bien- sólo le aseguraba también una mera o simple expectativa. Es que, según ha declarado invariablemente el Tribunal, el contratado no tiene ningún derecho adquirido a la renovación del contrato, por cuya virtud menos puede tenerlo a la presupuestación o, como en el caso, a su incorporación como funcionario con carácter de “permanente”.” “Por lo mismo, tampoco tiene derecho a la estabilidad o permanencia propia o típica de los “presupuestados” ni, por supuesto, los demás derechos inherentes a esa calidad, como el derecho a la carrera administrativa (Sents. 278/985, 383/988, 282/91, 426, 676, 1176 y 1374/92, 507/93, 19 y 984/94, etc.).” “Ninguna incidencia puede asignarse al hecho de que, luego del cese resistido, la I.M.R.N. haya seguido celebrando contratos mensuales con quien ahora acciona, pues existe prueba de contratos celebrados en Octubre, Noviembre y Diciembre de 1994; pero también de otros celebrados a partir de Enero de 1995 y hasta el cese dispuesto en agosto de este año (fs. 33/41 de autos; fs. 00042/00045; 00046v.; y 00047/00051, Legajo “A” cit. de A.A. cits.). Porque esa sucesión de contratos no sólo no le otorgó derecho alguno a incorporarse como “permanente”, sino que, además, en el caso de los celebrados después del acto en causa, respondió a lo expresamente prevenido por el art. 2º de la resolución impugnada.” “Es de toda evidencia que no se quiso rupturar abruptamente la vinculación con la Comuna, sino evitar que, por la vía de declaración de “permanencia”, se operara efectivamente esa condición por el solo hecho del transcurso del referido plazo de seis (6) meses (art. 20 del Estatuto), sin necesidad de ninguna declaración de la Intendencia. Es decir, en otros términos, que se bloqueó o neutralizó, EN FORMA LEGÍTIMA, la más que probable adquisición del carácter automático de funcionarios permanentes, de aquéllos incorporados como no presupuestados (Resolución No. 129/95), como sucedió con el ahora demandante (Consulta del Prof. CASSINELLI, Nral. 3º de fs. 60) (Vide Nrales. 7º y 8º, fs. 60/61 de autos).” “Pero además, cabe suscribir la conclusión del destacado especialista en cuanto a que los actos administrativos que declaran el carácter de permanentes, de funcionarios no presupuestados, antes del transcurso del semestre desde su designación, devienen ILEGÍTIMOS, pues la Intendencia carece del poder jurídico de acortar el plazo ya mencionado, fijado por el art. 20, 2da. oración, del Estatuto de 4/II/972 (fs. 60, Nral. 5º).” “Y, en este supuesto, cabe ratificar la jurisprudencia del Cuerpo en cuanto a que el acto administrativo afectado de irregularidad que produce invalidez, genera el PODER-DEBER de revocarlo, sea de oficio o a pedido de parte, en cualquier momento. Se trata de un PODER-DEBER y es factible la declaración “ex officio”, justamente porque la Administración tiene el deber de ajustar su quehacer a derecho. Ello es tan relevante que el acto viciado o ilegal carece de aptitud para generar derechos subjetivos o intereses protegidos por el derecho, de ahí que tradicionalmente se afirme que no existen derechos adquiridos “contra leggem” (cf. SAYAGUÉS LASO, E.: “Tratado de Derecho Administrativo”, t. I, pág. 521; CASSINELLI MUÑOZ, H.: R.D.J.A., t. 55, pág. 40; Sents. Nos. 343/90, 829/92, 866/92, 52/93, 252/93, 1157/93, 85/94, 291/94, 795/96, 229/98, etc.).” “Por lo expuesto, la revocación de la Resolución No. 129/95, como efecto indudable de la Resolución No. 182/95 (art. 2º), que el acto en causa no hace más que declarar aplicable al caso, habilita a la I.M.R.N. a disponer el cese del reclamante.” Por estos fundamentos y lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal FALLA : Rechazando la demanda y, en su mérito, confirmando el acto administrativo impugnado. Sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 4.000 (pesos uruguayos cuatro mil). Y, oportunamente, previa devolución de los acordonados, archívese. Dr. Baldi, Dr. Burella, Dr. Mercant, Dr. Bermúdez (r.), Dr. Parga. Dra. Petraglia (Sec. Letrada)