Sentencia Definitiva N° 184/2020

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 14 de abril de 2020. No. 184 VISTOS: Para sentencia definitiva estos autos caratulados “SIBEL S.A. Y OTRAS con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. Acción de Nulidad” (Ficha Nº 147/2018). RESULTANDO: I) Que el 23 de marzo de 2018, a fs. 71 -80, compareció SIBEL S.A. , representada por Margarita HUGHES; FEDERAL EXPRESS CORP ., representada por Ricardo MEZZERA; NOR S.A. , representada por Eduardo FERNÁ NDEZ MOUJAN y D.H.L. INTERNATIONAL S.R.L. , representada por José ECHEVARRÍ A, a interponer demanda anulatoria contra la resolución de la Dirección Nacional de Aduanas, de 6 de junio de 2017 sobre el derecho de petición ejercido por los comparecientes; y contra la resolución de la Dirección Nacional de Aduanas Nº 59/2017, de 14 de noviembre de 2017 que aprobó determinados procedimientos aduaneros de importación y exportación. Expresaron que son operadores postales internacionales de entrega expresa, pues transportan muestras que requieren un traslado urgente, por lo cual ejercieron el Derecho de Petición ante la Aduana a los efectos de que se mantuviera el régimen aduanero simplificado, que funcionó muchos años para los envíos postales internacionales de servicio expreso de muestras, sin la realización de despacho aduanero. Aclararon que ese régimen simplificado garantizaba plenamente a la Aduana que las muestras introducidas al mercado interno, no fueran comercializadas. Los comparecientes señalaron que el art. 142.2 del Código Aduanero de la República Oriental del Uruguay (CAROU) establece que las muestras son aquellas que por su cantidad, peso, volumen u otras condiciones de presentación o por haber sido inutilizadas por la Aduana, no resultan aptas para su comercialización y por lo tanto son muestras sin valor comercial, lo que a su criterio demuestra, que la comercialidad de la muestra no depende de su exhibición, demostración o análisis para concretar operaciones comerciales sino que deriva de las condiciones legales en que se encuentren, las que refieren a su cantidad, peso, volumen u otras condiciones de presentación o por haber sido inutilizadas por la Aduana. Afirmaron que en lugar de ejecutar esta disposición legal, tuitiva de los intereses fiscales, la Aduana en el Nº 1 de la parte dispositiva del acto administrativo encausado, al no hacer lugar a lo peticionado, excluyó a las muestras del régimen simplificado y rápido que no requería la realización de un despacho aduanero ni la intervención de los despachantes de aduanas. Como consecuencia, cuando se aprobó la resolución de la Aduana RG Nº 59/2017, se incrementó con el procedimiento de despacho aduanero común, los costos y las demoras en la tramitación de las muestras, lo que implica una violación del Acuerdo de Facilitación del Comercio de la Organización Mundial del Comercio, en adelante AFC, que fuera aprobado por la Ley Nº 19.414, lo que les causa agravio. Recalcaron que la omisión de establecer un procedimiento aduanero simplificado, configura un apartamiento al artículo 7º del Decreto 200/016, así como una contravención a los artículos 47 y 60 de la Norma Mercosur sobre Despacho (Decreto Nº 173/005) y al Acuerdo de Facilitación del Comercio (AFC) de la Organización Mundial del Comercio (Ley Nº 19.414). En definitiva, solicitaron el amparo de la demanda. II) Que el 23 de julio de 2018, a fs. 102-112, compareció Flavio BARREDA, en representación del Estado - Ministerio de Economía y Finanzas, a contestar la demanda incoada. Indicó que el agravio central en las alega ciones realizadas en la demanda, radica en que los actos que impugna no habrían consagrado un procedimiento simplificado para el despacho de muestras, lo que implicaría un apartamiento de los Decretos Nos. 173/005, 200/016 y de la Ley Nº 19.414. Puntualizó que el procedimiento de despacho de muestras es un procedimiento simplificado, detallando las características que lo diferencian del régimen común. Sostuvo que la no intervención de los Despachantes de Aduana que pretenden las actoras no hace a la n aturaleza -común o abreviada - del despacho aduanero de muestras. Y la intervención de aquéllos, que es de principio, conforme lo establece la Ley -artículo 14 del CAROU- no admite otras excepciones que las previstas en el artículo 15 de dicho Código. Y, entre las mismas, no se encuentras las muestras. Precisó que el procedimiento no es contrario al Decreto Nº 200/016 ni a la Norma Mercosur sobre Despacho (Decreto Nº 173/005) ni al Acuerdo de Facilitación del Comercio de la Organización Mundial del Comercio (Ley Nº 19.414). Finalmente, apuntó que el régimen de muestras no es el de las encomiendas postales; por lo que no puede pretenderse legítimamente yuxtaponer beneficios de regímenes específicos y distintos. En consecuencia, los actos impugnados so n plenamente ajustados a Derecho. En definitiva, solicitó se rechace la demanda interpuesta, confirmándose los actos impugnados. IV) Se abrió el juicio a prueba por auto Nº 5603/2018 (fs. 114), no produciendo las partes, prueba alguna, según emerge del certificado que luce a fs. 116. V) Alegó de bien probado la parte actora a fs. 119 -127; haciéndolo la demandada a fs. 130-131. VI) Fue oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (dictamen Nº 267/2019, fs. 143 -146), qui en aconsejó confirmar los actos administrativos impugnados. VII) Se citó a las partes para sentencia, por decreto Nº 4170/2019 (fs. 148), la que se dictó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO: I) La pretensión anulatoria se dirige contra las resoluciones emitidas por la Dirección Nacional de Aduanas: de 6 de junio de 2017; y RG Nº 59/2017, de fecha 14 de noviembre de 2017. Por la primera, se denegó lo peticionado por las empresas accionantes respecto al mantenimiento del régimen de verificación física de las mercaderías sin valor comercial y que no sean aptas para su comercialización, en los envíos de muestras internacionales de entrega expresa, en un procedimiento aduanero separado y expe dito (fs. 106 -107 AA); y por la segunda se aprobaron los procedimientos aduaneros de importación y exportación de Muestras, Material de Publicidad y Partes, repuestos y dispositivos para maquinarias. (fs. 2 infolios). II) Desde el punto de vista for mal, se han cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley Nº 15.869, arts. 4º y 9º). III) El Tribunal, en concordancia con la soluc ión aconsejada por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda incoada, por los fundamentos que a continuación se explicitarán. IV) Antecedentes. A efectos de un adecuado análisis de la cuestión sometida a decisión, corresponde relevar los antecedentes del acto enjuiciado. Las accionantes, un grupo de empresas prestadoras de servicios postales, con fecha 23 de diciembre de 2016, presentaron una petición a la Dirección Nacional de Aduanas solicitando se mantenga el régimen de verificación física de muestras sin valor comercial que no sean aptas para su comercialización en los envíos de muestras internacionales de entrega expresa, en un procedimiento separado y expedito. En resumida síntesis, entend ieron que las “muestras”, al no haber sido excluidas en forma expresa por el legislador, de la referencia genérica a los envíos transportados por los operadores postales internacionales de entrega expresa, deben considerarse comprendidas en las operaciones aduaneras relacionadas por el artículo 15 del Código Aduanero (CAROU). Esto es, aquellas que no requieren la participación preceptiva de Despachantes de Aduana. Estimaron necesario el establecimiento de procedimientos aduaneros apropiados al tipo de ser vicio postal, lo que debería incluir las muestras sin valor comercial, entre las encomiendas internacionales. Adujeron que tratándose de envíos de entrega expresa, la declaración aduanera exigida por el artículo 3º inciso 2º del Decreto Nº 200/016 no debe tener aplicación porque colisiona con el carácter expreso y urgente del servicio postal de entrega expresa. Y concluyeron que para evitar la colisión jurídica, el artículo 4º del Decreto referido prevé el procedimiento aduanero de inutilización de muestras sin valor comercial de modo de impedir su empleo en otro destino (fs. 2-7 AA). En su informe de fecha 6 de marzo de 2017 (fs. 68 -69 AA), la Asesoría de Política Comercial del MEF señaló que las muestras constituyen “un régimen aduanero especial” y que l as mismas “siempre forman parte de una operación económica que persigue un fin de lucro”. Por tanto, no resulta válido yuxtaponer dos regímenes de excepción diferentes como lo son el de envíos postales internacionales y el de muestras. Las hipótesis de n o intervención preceptiva de los despachantes de aduana (art. 15 CAROU) se reserva para aquellas situaciones de “ausencia de finalidad comercial”, el cual no es el caso de las muestras. Tal temperamento fue compartido por el Departamento de Asuntos Jurídicos de la Dirección Nacional de Aduanas, en su informe de 29 de marzo de 2017 (fs. 71-87 AA). Se procedió a conferir vista de lo informado a las accionantes (fs. 92 AA), la que fue evacuada en escrito que luce a fs. 93 -99. Los argumentos fueron analiza dos en un nuevo informe del Departamento de Asuntos Jurídicos de la DNA (fs. 101-104). Seguidamente, la Dirección Nacional de Aduanas, procedió al dictado del acto que no hace lugar a lo peticionado por los actores y que constituye la primera volición que se enjuicia en los presentes obrados (fs. 106-107 AA): La Administración, fundó su negativa en los informes de la Asesoría Letrada que le preceden, los que aclaran la confusión en la que incurren los comparecientes, al asimilar dos regímenes aduaneros especiales: el de envíos postales internacionales de entrega expresa, con el de muestras, los que se encuentran diferenciadas en la Ley, son independientes y no pueden ser de aplicación acumulativa, como expresa el Departamento de Asuntos Jurídicos, en informe de 30 de mayo de 2017 (fs. 104 AA). Posteriormente, la Dirección Nacional de Aduanas, por RG Nº 59/2017 de 14 de octubre de 2017, aprobó los Procedimientos detallados en el numeral 1º, a saber: “1) Procedimiento de Importación Definitiva de Muestras, Material de Publicidad y Partes, repuestos y dispositivos para maquinarias; 2) Procedimiento de Importación Temporal de Muestras y Material de Publicidad; 3) Procedimiento de Exportación Definitiva de Muestras y Material de Publicidad; 4) Procedimiento de Exportación Temporal de Muestras y Material de Publicidad” ; volición que también es objeto de agravio en este proceso. (fs. 2 y ss. infolios). V) Sobre la intervención no preceptiva de los Despachantes de Aduana y el régimen aplicable a las “muestras”. Las accionantes esgrimen que el literal A) del artículo 15 del Código Aduanero prevé que no será preceptiva la intervención del Despachante de Aduana en los envíos postales internacionales de carácter no comercial, lo que resulta aplicable a las muestras. No se comparte tal temperamento. El Código Aduanero, aprobado por la Ley Nº 19.276 (en adelante CAROU), en su artículo 14 establece el principio general de la preceptividad de la intervención de los Despachantes de Aduana para realizar, en nombre de otra persona, los trámites y diligencias relacionados con los destinos y las operaciones aduaneras ante la Dirección Nacional de Aduanas. El artículo 15 del mismo cuerpo normativo establece como excepciones a esa regla, es decir, no será precepti va su intervención en los siguientes casos: “A) Envíos postales internacionales de carácter no comercial (…) C) Envíos postales internacionales de entrega expresa, siempre que su valor en aduana no exceda el equivalente en moneda nacional de U$S 200 (doscientos dólares de los Estados Unidos de América)” Por su parte, el artículo 277 de la Ley Nº 18.834, en redacción dada por el art. 373 de la Ley Nº 19.149, establece para la mercadería sometida al régimen de encomiendas postales internacionales de entrega expresa, que el Poder Ejecutivo podrá adoptar las medidas que entienda necesarias para evitar que las importaciones efectuadas bajo dicho régimen den lugar a alteraciones sustantivas en las condiciones de competencia para los sectores de producción y comercio nacionales. Dichas medidas podrán incluir: “A) El requisito que cada encomienda sea recibida por una persona física mayor de edad para su uso personal y sin fines comerciales”. Asimismo, el artículo 5 literal b) del Decreto Nº 356/014, e stablece para las encomiendas postales internacionales el cumplimiento del requisito de que sea “sin fines comerciales”. De lo establecido en el referido plexo normativo, surge claramente la exigencia del requisito que las encomiendas postales internaci onales sean sin fines comerciales para que no intervenga un Despachante de Aduanas. En cuanto al régimen de las “muestras”, el numeral 1º del art. 142 del CAROU establece que es “… aquél por el cual se permite la importación o exportación, con carácter d efinitivo o temporal, de objetos completos o incompletos, representativos de una mercadería, destinados exclusivamente a su exhibición, demostración o análisis para concretar operaciones comerciales.” Se comparte con la accionada que los envíos postale s internacionales y las muestras son regímenes aduaneros especiales (artículo 128, literales F y G del CAROU) aunque distintos, sometidos a reglamentaciones aduaneras diferentes, no susceptibles de ser confundidas y aplicables entre sí, como pretenden las empresas demandantes. En efecto, en el Capítulo VII del Código Aduanero (arts. 140 y 141) se regulan los envíos postales internacionales y; de manera independiente, en el Capítulo VIII de dicho Código (arts. 142 y 143), se establece el régimen aplicable a las muestras. De manera que cuando el artículo 15 del Código Aduanero menciona la no intervención del Despachante de Aduana en el caso de los envíos postales internacionales no comerciales (literal A), ello no incluye a las muestras, por dos órdenes de consideraciones: En primer lugar , porque las muestras tienen por objeto, según definición legal, la concreción de operaciones comerciales. Como expone con claridad la Asesoría de Política Comercial, en conceptos que el Tribunal comparte: “(…) el CAROU introduce dentro del concepto de muestras, las que no tienen valor comercial. No obstante, toda muestra tiene la finalidad de dar a conocer un bien y concertar operaciones comerciales. Sin embargo, el bien que se rotula como muestra puede t ener en sí mismo valor de comercialización por cuanto no tiene ningún elemento o carácter diferencial que lo distinga de los bienes que circulan en el comercio. De ahí que se establezca el límite de valor para el ingreso de estos bienes. Las muestras sin valor comercial, por su parte, no significa que no formen parte de una cadena comercial y que el objetivo de su ingreso no sea el mismo que el de las que sí lo tienen ; implica que en sí mismas no pueden comercializarse, en consideración a sus condiciones de presentación, a su tamaño, o a que están inutilizadas para su venta. Pero sí se traducirán en un beneficio económico, por cuanto posibilitan la concertación de posteriores operaciones comerciales. De manera tal, que las muestras, siempre forman parte de una operación económica que persigue un fin de lucro ”. (Resaltados pertenecen a la redactora) (fs. 69 AA). En la misma línea conceptual se pronuncia el Departamento de Asuntos Jurídicos: “(…) la importación de una muestra a los efectos de concretar actos comerciales, sin dudas que en un sentido natural y obvio tiene fines comerciales y no de consumo personal. En efecto, el Diccionario de la RAE define “comercial” como “Perteneciente o relativo al comercio o a los comerciantes” y “comercio” es tant o la “Compraventa o intercambio de bienes o servicios” como el “Conjunto de actividades económicas centradas en el comercio”. Indubitablemente la importación de una “muestra comercial” tiene entonces carácter “comercial”. Más allá del valor comercial o no de dicha muestra, definiciones que el CAROU establece con otros fines dentro del régimen de muestras. Téngase presente, que el propio artículo 142 numeral 1º que conceptualiza las muestras establece que su finalidad es “para concretar operaciones comerciales”, estableciendo con rango legal el carácter comercial de las mismas”. (fs. 79 AA). En segundo lugar , porque tanto las muestras, como los envíos postales se regulan por regímenes aduaneros especiales, absolutamente independientes entre sí , debiendo descartarse la yuxtaposición que se pretende. En tal sentido se expidió el Departamento de Asuntos Jurídicos “En otro orden, y en fundamento independiente del anterior, cabe mencionar la diferencia entre los dos regímenes aduaneros especiales (muestras y envíos postales) teniendo en cuenta los arts. 127 a 131 y 142 a 144 del CAROU que los regulan como regímenes de excepción absolutamente independientes entre sí, no pudiéndose como se pretende, utilizar los beneficios de ambos regímenes en forma conjunta cuando los mismos como viene de exponerse son independientes (…)” (Destacado no se encuentra en el original). (fs. 79 cit.). En consecuencia, resulta de rechazo el agravio invocado. VI) Sobre la ausencia de un procedimiento simplificado. Las actoras sostienen que con la aprobación de la resolución RG Nº 59/2017 se omite establecer un procedimiento aduanero simplificado, pues se establece para las muestras un procedimiento aduanero común, lo que violenta el artículo 7 del Decreto Nº 200/016, as í como el Acuerdo de Facilitación del Comercio (AFC) de la Organización Mundial de Comercio (OMC) aprobado por la Ley Nº 19.414. El Tribunal no comparte tal postura. El artículo 7º del Decreto Nº 200/016 (reglamentario de los arts. 127 a 131, 142, 1 43 y 144 del Código Aduanero - Ley 19.276), establece para las muestras un despacho aduanero simplificado. Tal como sostiene el informe de la División Procesos del Área de Gestión de Comercio Exterior de fecha 13 de diciembre de 2017 (fs. 174 - 176 AA), e l procedimiento aduanero instrumentado por la Resolución RG Nº 59/2017 respecto a las muestras es acorde a lo establecido en el Decreto 200/016 ya que: “a) se admiten declaraciones aduaneras de importación con multi-proveedor, b) se habilita la clasificaci ón de las mercaderías a 6 dígitos, siempre que no requiere la intervención de otros organismos, c) se habilita el uso de facturas proforma en las operaciones de importación, d) no se requiere de la impresión del formulario del DUA, habilitándose el uso de una impresión común provista por el sistema LUCÍA, e) se tomaron recaudos para habilitar el despacho cuando el ingreso al territorio aduanero se produzca en salones de pasajeros o por medios propios, f) se ha coordinado con la Gerencia de Control y Gestión de Riesgo para una selectividad de controles acorde al régimen y a las condiciones presentes al inicio de la aplicación del nuevo procedimiento, que agiliza significativamente el libramiento de las mercaderías y g) la VUCE ha configurado intervenciones simplificadas para estas operaciones.” Por tanto, es de rechazo el agravio esgrimido por las empresas accionantes en cuanto al incremento de los costos y demoras por la implementación de un procedimiento de despacho común, violatorio del Acuerdo de Facili tación del Comercio de la OMC refrendado por la Ley 19.414; ya que ello no es así al aplicarse un procedimiento simplificado. A lo anterior se adiciona que tal como se consigna en el informe aludido del Área de Gestión de Comercio Exterior, la resoluci ón RG 59/2017, antes de su puesta en vigencia, fue enviada a consideración de la Cámara Nacional de Comercio, de la Asociación de Despachantes de Aduana, de la Unión de Exportadores y de la Asociación Uruguaya de Empresas de Servicio Expreso (AUDESE), cuyo s comentarios y sugerencias fueron incorporados a la misma (fs. 175 -176 AA), punto que no fue controvertido. VII) Sobre la ilegítima exigencia de certificados.- Tampoco es de recibo el agravio relativo a que la RG Nº 59/2017 amplía ilegítimamente la exigencia de certificados medioambientales, sanitarios, fito -sanitarios, de seguridad o de cualquier otro asociado a un riesgo a la salud o a la vida de las personas o animales. La exigencia de los certificados correspondientes se ajusta a la naturaleza de la muestra que se trate. Específicamente, el artículo 9º del Decreto Nº 200/016 establece que las muestras, tanto para su importación como para su exportación, “deberán cumplir con las certificaciones fitosanitarias que correspondan a la merc adería que representan ” y a su vez, el artículo 7º dispone, de manera genérica, que las muestras en el procedimiento aduanero simplificado, deberán cumplir con una declaración aduanera simplificada “que cumpla con los requisitos específicos de acuerdo al t ipo de mercadería.” VIII) Sobre la violación del artículo 10, numeral 6º del Acuerdo de Facilitación Comercial. Finalmente, los actores sostienen que la resolución RG 59/2017 ha establecido el recurso obligatorio al Despachante de Aduana para una gestión que antes no lo requería, lo que violenta el numeral 6º del artículo 10 del Acuerdo de Facilitación Comercial. A juicio del Tribunal, no le asiste razón en su planteo. En lo que refiere a la intervención preceptiva de los Despachantes de Aduana en las operaciones de muestras, como se expuso ut supra , el Código Aduanero, en su artículo 14, estableció el principio general de la preceptividad de la intervención de estos agentes. Igualmente, previó que las muestras no se encuentran previstas dentro de las excepciones establecidas en el artículo 15, no siendo válido asimilarlas a envíos postales internacionales de carácter no comercial. El nuevo Código Aduanero ( Ley Nº 19.276 de 19 de setiembre de 2014) es anterior al Acuerdo de Facilitación del Comercio de la OMC, aprobado por la Ley Nº 19.414 de 30 de junio de 2016, el cual establece que: “Sin perjuicio de la importantes preocupaciones de política de algunos Miembros que mantienen actualmente una función especial para los agentes de aduanas, a partir de la entrada en vigor del presente Acuerdo los Miembros no introducirán el recurso obligatorio a agentes de aduanas” (numeral 6.1 del art. 10). La resolución encausada tan solo se limita a instrumentar la legislación y reglamentación que ema nan de las disposiciones pertinentes del Código Aduanero y su decreto reglamentario, anteriores a las disposiciones del AFC. En consecuencia, también resulta de rechazo el presente agravio. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, FALLA: Desestímase la pretensión anula toria y, en su mérito, confírmase los actos administrativos impugnados. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorar ios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $36.000 (pesos uruguayos treinta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett (r.), Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Echeveste, D r. Vázquez Cruz, Dr. Corujo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).