Sentencia Definitiva N° 144/2020

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 27 de febrero de 2020. No. 144 VISTA: Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “FERREIRA CARDOZO, WILSON con INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZACIÓN. Acción de nulidad” (Ficha No. 633/2016). RESULTANDO: I) En este proceso, el actor Wilson FERREIRA CARDOZO, dedujo pretensión anulatoria contra dos actos administrativos: i) la Resolución No. 18/2016 dictada el 27 de enero de 2016 por el Director del Instituto Nacional de Colonización (en adelante: I.N.C.) que dispuso: “1) No confirmar al Sr. Ingeniero Agrónomo Wilson Ferreira Cardozo, titular de la cédula de identidad No. 3.539.770-9 en el Cargo del Escalafón Técnico Profesional Universitario Grado 10, Nivel 1. 2) Revocar la designación dispuesta por Resolución No. 28 del acta No. 5191, de fecha 18/02/14, declarándolo cesante”. Y, ii) el Decreto General de Gerencia No. 16/35 dictado el 16 de febrero de 2016 por la Gerencia General del I.N.C. que dispuso: “Notificar al señor Wilson Ferreira que no corresponde su concurrencia al I.N.C. desde el momento de la notificación del cese”. (fs. 59 - 59 vto. y 62 vto. y 63 de los A.A., respectivamente). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que ingresó a trabajar al I.N.C. el 10 de marzo de 2014, desempeñando funciones en el Departamento de Riego. Adujo que el acto No. 18/2016 dictado el 27 de enero de 2016 por el Directorio que lo declaró cesante es ilegítimo por contradecir lo dispuesto en el art. 144 de la Ley No. 11.029, según la cual, el momento de la ratificación de los nombramientos podrá realizarse “una vez transcurridos dos años desde su ingreso” por lo que es en ese momento en que el Directorio podrá pronunciarse sobre la actuación, capacidad, corrección y diligencia del funcionario; esto es, una vez transcurridos esos dos años, pero no antes. Agregó que, a pesar de la claridad del texto legal, el Directorio del I.N.C. proyectó el Estatuto de sus funcionarios, violentando el mismo con la redacción de los artículos 3 y 63 lit. h. En tal sentido, indicó que dichos artículos son el fundamento ilegítimo de la resolución impugnada, por cuanto el primero dispone un plazo para la revocación de la designación que difiere del plazo legal. Señaló que en virtud de la aplicación de esos dos artículos es que se resuelve por la Gerencia General, impedir su concurrencia al I.N.C., violentándose así lo dispuesto por el art. 144 de la ley mencionada en tanto su cese se dispone el 27 de enero de 2016, antes de los dos años que se cumplían el 18 de febrero de 2016. Como consecuencia de ello, considera que la volición resistida adolece de vicios en la motivación, por ser errónea y violentar el principio de jerarquía de las normas jurídicas y el de legalidad de los actos administrativos. A su vez, expresó que fue evaluado por un jerarca que no pertenecía a su departamento (Riego), ni era su jerarca inmediato, quien concluyó que: “se recomienda no renovar el contrato” . Detalló las tareas realizadas y manifestó no estar de acuerdo con la baja calificación recibida. Respecto a la resolución de la Gerencia General, se agravió por considerar que la misma es ilegítima porque su motivación es errónea, así como también por vulnerar los mismos principios indicados anteriormente. En definitiva, bregó por la nulidad de los actos enjuiciados. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Controvirtió lo señalado por el reclamante y expresó que el artículo 63 de la Carta establece: “Los Entes Autónomos comerciales e industriales proyectarán, dentro del año de promulgada la presente Constitución, el Estatuto para los funcionarios de su dependencia, el cual será sometido a la aprobación del Poder Ejecutivo. Este Estatuto contendrá las disposiciones conducentes a asegurar el normal funcionamiento de los servicios y las reglas de garantía establecidas en los artículos anteriores para los funcionarios, en lo que fuere conciliable con los fines específicos de cada Ente Autónomo”. Afirmó que, lo señalado, implica que el Instituto estaba expresamente autorizado por una norma de rango constitucional (art. 63) a proyectar el Estatuto de sus funcionarios y obtuvo la correspondiente aprobación del mismo, por parte del Poder Ejecutivo a través del Decreto No. 277/010. Indicó que el art. 3 del Decreto antes señalado, dispone que: “Toda designación que suponga un ingreso al Ente será precaria y revocable por resolución fundada, adoptada dentro del término de dos años contado a partir de la toma de posesión del cargo. Con anticipación no inferior a sesenta días del vencimiento del término establecido, el superior respectivo deberá elevar un informe sobre la actuación del funcionario con recomendación expresa del mantenimiento o no de la relación funcional. Vencido el plazo de dos años sin que el Directorio se haya pronunciado, el funcionario quedará automáticamente confirmado en su cargo”. Como consecuencia de ello, arribó a la conclusión que el art. 63 de la Constitución y el Decreto No. 277/010 son la normativa aplicable al caso y no el art. 144 de la Ley No. 11.029. Sin perjuicio de lo expuesto, destacó que el art. 144 citado no se contradice con lo dispuesto por el Decreto No. 277/010 en cuanto establece: “Con excepción de aquellos que procedan de la Sección Fomento Rural y Colonización del Banco Hipotecario, los empleados técnicos y administrativos que el Instituto designe de acuerdo con los procedimientos que los reglamentos establezcan, lo serán en carácter provisorio. La ratificación de los nombramientos podrá hacerse una vez transcurridos dos años desde su ingreso, siempre que el Directorio entienda que los funcionarios han demostrado en su actuación capacidad, corrección y diligencia”. A su vez, manifestó que, aun cuando se entendiese que el art. 144 es aplicable, no existe contradicción en lo dispuesto por la norma legal y reglamentaria, pues la norma legal refiere a los casos de confirmación y la norma reglamentaria a la revocación, adecuándose ambas disposiciones con lo dispuesto por el art. 63 de la Constitución. Afirmó que, en el caso, la evaluación fue realizada por el jerarca que correspondía conforme a Derecho. Con respecto a la falta de idoneidad para el desempeño del cargo, su baja calificación, responde a que el funcionario con buena disponibilidad de recursos no cumplió con la expectativa de producción de trabajo, destacándose actividades mal desempeñadas, la realización tardía de informes, otros no cumplidos, actividades inconclusas o no efectuadas, etc. En cuanto a las tareas encomendadas, afirmó que las mismas no fueron objeto de recurso alguno, por lo que las entendió legitimadas. En definitiva, solicitó la confirmación de los actos impugnados. IV) Por Resolución No. 7805/2017 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 100, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpetas de tapas verdes, en 90 y 76 fojas y carpetas de documentación en 641 fs.). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 103 - 110 vto. y fs. 113 - 122 vto., respectivamente) VI) Tras solicitar el pronunciamiento de la Comisión Nacional de Servicio Civil, el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 260/2019, aconsejando la confirmación del acto de fecha 27 de enero de 2016 y declarar que el Decreto 16/35 emitido por la Gerencia General con fecha 16 de febrero de 2016 carece de la nota de lesividad exigida por el art. 309 de la Constitución (fs. 138 de infolios). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 140). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). Esta cuestión, que fue controvertida, quedó resuelta por sentencia interlocutoria No. 559/2017 (fs. 73/75 vto.) que declaró bien agotada la vía administrativa respecto de los dos actos impugnados e interpuesta en plazo la demanda que contiene la pretensión anulatoria. II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra dos actos administrativos: i) la Resolución No. 18/2016 dictada el 27 de enero de 2016 por el Director del Instituto Nacional de Colonización que dispuso: “1) no confirmar al Sr. Ingeniero Agrónomo Wilson Ferreira Cardozo, titular de la cédula de identidad No. 3.539.770-9 en el Cargo del Escalafón Técnico Profesional Universitario Grado 10, Nivel 1. 2) Revocar la designación dispuesta por Resolución No. 28 del acta No. 5191, de fecha 18/02/14, declarándolo cesante”. Y, ii) el Decreto General de Gerencia No. 16/35 dictado el 16 de febrero de 2016 por la Gerencia General del I.N.C. que dispuso: “Notificar al señor Wilson Ferreira que no corresponde su concurrencia al I.N.C. desde el momento de la notificación del cese”. (fs. 59- 59 vto. y 62 vto. y 63 de los A.A., respectivamente). III) Reseña de los antecedentes. Con el fin de analizar correctamente la cuestión sometida a decisión del Tribunal, conviene realizar una breve reseña de las actuaciones que precedieron el dictado de los actos encausados. El 18 de febrero de 2014 el Directorio del I.N.C. dictó la Resolución No. 28 del acta No. 5191 y dispuso designar al actor para ocupar un cargo en el Escalafón A Técnico Profesional Universitario Grado 10, Nivel 1 para desempeñar funciones en Salto, habiendo tomado posesión de dicho cargo el 10 de marzo de 2014 (Visto del acto impugnado. Fs. 2 de infolios). Con fecha 4 de diciembre de 2015 el Departamento de Administración de Personal informó: “Cabría remitir el presente expediente al Área de Desarrollo de Colonias para que informe, en forma expresa, respecto de la confirmación al cargo del funcionario Ing. Agr. Wilson Ferreira”. (fs. 3 vto. de los A.A.). A fojas 4 vto. figura el cuadro de evaluación y, seguidamente, el Ing. Agr. BONIFACINO informó: “Debe mejorar sustancialmente su relacionamiento interpersonal para trabajar en una organización donde es muy importante la interacción con otros funcionarios. 6) En lo que respecta al trabajo en equipo no ha demostrado una actitud proactiva y espontánea para plantear alternativas de solución. Lo anterior se determinó en oportunidad de realizar la identificación y calificación de tajamares en la colonia Art. Juan P. Terra, en virtud del trabajo de la empresa que construyó la obra vial del parque eólico en dicha colonia. 7) El nivel de iniciativa ha sido regular dado que no ha aportado ideas útiles para el mejoramiento del trabajo… Por lo expuesto se recomienda no renovar el contrato al funcionario Ing. Agr. Wilson Ferreira”. (Fs. 5 de los A.A.). El 4 de enero de 2016 se le confirió vista al actor de lo informado (fs. 8 de los A.A.), quien la evacuó seguidamente, en los términos lucientes a fs. 15 a 19, incluyendo un detalle de actividades realizadas (fs. 20 - 27 de los A.A.). El 15 de enero de 2016 la Sub Gerencia General realizó un informe en el que analizó los descargos efectuados por el accionante, elevando las actuaciones al Directorio para su consideración. (Fs. 113 vto. de los A.A.). El 27 de enero de 2016, mediante el dictado de la Resolución No. 18 del acta 5286 el Directorio del Ente dispuso: “1°) No confirmar al señor ingeniero agrónomo Wilson Ferreira Cardozo, titular de la cédula de identidad No. 3.539.770-9 en el cargo del Escalafón A Técnico Profesional Universitario Grado 10, Nivel 1. 2°) Renovar la designación dispuesta por resolución No. 28 del acta No. 5191, de fecha 18/02/14, declarándolo cesante”. (fs. 59 - 59 vto. de los A.A.). Se notificó al actor con fecha 15 de febrero de 2016 (fs. 62 de los A.A.). Finalmente, el 16 de febrero de 2016, la Gerencia General dictó la Resolución No. 16/35 mediante la cual dispuso: “Notificar al señor Wilson Ferreira que no corresponde su concurrencia al I.N.C. desde el momento de la notificación del cese” (fs. 62 de los A.A.), procediéndose a notificar ese mismo día (fs. 63 de los A.A.). IV) Habiendo analizado los argumentos de la parte actora y la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará los actos impugnados, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) Sobre la alegada motivación errónea del acto impugnado. En lo medular, el actor se agravió por entender que la Resolución No. 18, Acta No. 5288 dictada por el Directorio del I.N.C. presenta vicios en su motivación por fundarse en los artículos 3 y 63 lit. h del Estatuto del Funcionario del Ente demandado, que considera violatorios de lo dispuesto por el art. 144 de la Ley 11.029, norma de mayor jerarquía. A juicio del Tribunal, no le asiste razón al promotor en su planteo. Tal como lo señala la accionada en la contestación de la demanda, mediante el artículo 63 de la Constitución se autoriza expresamente a los Entes Autónomos a proyectar el Estatuto de sus funcionarios, el que, en el caso del Instituto Nacional de Colonización fue aprobado por el Poder Ejecutivo a través del Decreto No. 277/10. El artículo 3 del mentado Decreto establece: “Toda designación que suponga un ingreso al Ente será precaria y revocable por resolución fundada, adoptada dentro del término de dos años contado a partir de la toma de posesión del cargo. Con anticipación no inferior a sesenta días del vencimiento del término establecido, el superior respectivo deberá elevar un informe sobre la actuación del funcionario con recomendación expresa del mantenimiento o no de la relación funcional. Vencido el plazo de dos años sin que el Directorio se haya pronunciado, el funcionario quedará automáticamente confirmado en su cargo”. Por lo tanto, el artículo 63 de la Carta y el Decreto No. 277/010 son las normas que rigen en el caso de autos. Conforme surge de los recaudos adjuntos, el acto impugnado fue dictado antes de que el actor cumpliera los dos años en el ejercicio del cargo, tal como preceptúa la norma, por lo que no se advierte ilegitimidad alguna. En efecto, el actor fue designado en el Escalafón A Técnico Profesional Universitario Grado 10, Nivel 1, por el Directorio del I.N.C. el 18 de febrero de 2014 (Resolución No. 28 del acta No. 5191) habiendo tomado posesión del cargo el 10 de marzo de 2014. (Fs. 2 de infolios). Por su parte, el acto que se resiste fue emitido el 27 enero de 2016 , antes de haber transcurridos los dos años desde su designación. En consecuencia, el principio de jerarquía de las normas jurídicas y el de legalidad de los actos administrativos, no resultan transgredidos. VI) En lo que refiere al desempeño del funcionario en el cargo asignado, el mismo estuvo por debajo del nivel aceptable, conforme surge de la evaluación realizada el 4 de diciembre de 2015. En aquella oportunidad, se lo puntuó con 11 puntos en un total de 28 (siete factores a evaluar, cada uno con un máximo de 4 puntos), siendo el puntaje mínimo aceptado para la confirmación de 14 puntos. (fs. 3 de los A.A.) A su vez, de las observaciones que se dejaron plasmadas en la evaluación surge que: “5) “Debe mejorar sustancialmente su relacionamiento interpersonal para trabajar en una organización donde es muy importante la interacción con otros funcionarios. 6) En lo que respecta al trabajo en equipo no ha demostrado una actitud proactiva y espontánea para plantear alternativas de solución. Lo anterior se determinó en oportunidad de realizar la identificación y calificación de tajamares en la colonia Art. Juan P. Terra, en virtud del trabajo de la empresa que construyó la obra vial del parque eólico en dicha colonia. 7) El nivel de iniciativa ha sido regular dado que no ha aportado ideas útiles para el mejoramiento del trabajo… Por lo expuesto se recomienda no renovar el contrato al funcionario Ing. Agr. Wilson Ferreira”. (Fs. 5 de los A.A.). En consecuencia, el actuar de la Administración se encuentra plenamente justificado, surgiendo los motivos del propio texto de la resolución resistida, así como de los antecedentes agregados. En adición a lo anterior, huelga señalar que la evaluación se realizó en plazo, dentro de los 60 días anteriores al vencimiento del período de evaluación (2 años desde la fecha de posesión del cargo) del funcionario (fs. 3 de los A.A.). Y la misma se efectuó correctamente, dentro del ámbito discrecional que tiene la Administración, no vulnerándose los límites razonables, ni el principio de buena fe. En definitiva, el cese del funcionario fue dictaminado en forma adecuada, no habiendo nada que objetar a la Administración en cuanto al cumplimiento de los requisitos requeridos. VII) En relación con el Decreto 16/35 emitido por la Gerencia General con fecha 16 de febrero de 2016, la Sala entiende que el mismo carece de la nota de lesividad exigida por el art. 309 de la Constitución y no cumple con lo dispuesto por el art. 24 del Decreto Ley No.15.524 por no ser el “creador de la situación jurídica lesiva que se resiste con la acción de nulidad”, sino que se limita a ejecutar una decisión anterior cuya legitimidad fue analizada en el Considerando anterior, habiéndose arribado a la conclusión de que se trata de un actuar ajustado a Derecho de la Administración demandada. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA: Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmanse los actos administrativos impugnados. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $36.000 (pesos uruguayos treinta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Gómez Tedeschi (d.), Dr. Echeveste, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r). Dr. Marquisio. (Sec. Letrado). Dr. Gómez Tedeschi DISCORDE: En cuanto, a mi juicio, no corresponde confirmar el decreto 16/35 dictado por la Gerencia General del Instituto Nacional de Colonización, sino declarar que tal acto, por ser meramente instrumental, no resulta procesable ante este Tribunal.