Sentencia Definitiva N° 136/2020

DECRETERO DE SENTECIAS //tevideo, 27 de febrero de 2020. No. 136 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “VILLOZ CROCI, LEONARDO JOSÉ con BANCO DE SEGUROS DEL ESTADO. Acción de nulidad” (Ficha No. 134/2018). RESULTANDO : I) Que con fecha 21/03/2018, a fs. 2, compareció el accionante, entablando demanda de nulidad contra la Resolución No. 0700/2017, dictada por el Directorio del Banco de Seguros del Estado, de fecha 4 de octubre de 2017 por la cual aplicó a los tasadores, entre ellos el actor, la sanción prevista en el literal B) del artículo 58 del Texto Ordenado del Estatuto del Funcionario, consistente en una suspensión de seis meses con privación total de la remuneración básica (fs. 2731 a 2733 de los A. A., Pieza 9). Indicó que en el sumario administrativo que culminó con la sanción, se concluyó que en su condición de tasador, sobrevaluó algunas de las tasaciones correspondientes a algunos talleres; siendo dicha conclusión totalmente ajena a la verdad y por tanto, carente de prueba suficiente. Agregó que el único medio probatorio en que se basó la imputación de responsabilidad consiste en diversos informes sobre tasaciones de siniestros realizados por las empresas ADA, CARS, OK TÉCNICO y AVSA. Manifestó que dicha prueba carece de fuerza de convicción suficiente por entender que: a) las tasaciones se realizaron con base en las fotografías exteriores de los vehículos, tomadas en oportunidad de confeccionar el parte del siniestro; b) ninguna de las empr esas utilizó el sistema TASA, que fue el aplicado en las tasaciones originales; c) el personal de las empresas carecía de idoneidad suficiente, o su experiencia y formación estaban basados en la realidad de otro país; d) las empresas se encontraban en situ ación de conflicto de intereses, porque aspiraban a beneficiarse de la tercerización del servicio de tasación; y e) las opiniones de las empresas para un mismo siniestro, difieren entre sí. Afirmó que durante el transcurso del procedimiento disciplinario justificó cada una de las tasaciones cuestionadas, rubro por rubro; y que la ausencia de prueba suficiente para la imposición de un a sanción, infringe las garantías básicas del funcionario, y por ello vicia el acto administrativo sancionatorio. Subrayó que de conformidad con las reglas y principios del debido proceso, deberá examinarse si en el sumario se ha comprobado la existencia de algún incumplimiento a sus deberes funcionales. En definitiva, solicitó la nulidad del acto impugnado. II) Que con ferido el correspondiente traslado, compareció a fs. 11 la Dra. Viviana LIMA, en representación del Banco de Seguros del Estado a contestar la demanda. Tras reseñar a los antecedentes del dictado del acto enjuiciado, puntualizó que del informe de Audito ría Interna surge una sobrevaluación de las tasaciones realizadas en vehículos automotores por los técnicos del BSE, entre los que se encuentra el actor, por lo que se resolvió realizar un sumario administrativo con separación del cargo a todos los técnico s cuyas tasaciones fueron analizadas, comprobándose en el mismo irregularidades en el control de los siniestros auditados, lo que la abogada sumariante calificó como incumplimiento de los deberes del cargo (art. 25 y 27 del Texto Ordenado del Estatuto del Funcionario), Ley 17.060 art. 20 y 21 y Decreto 30/003 arts. 8 a 13, 16 y 17, configurándose una falta administrativa. Destacó la idoneidad de las empresas SGS y ADA, CARS, OK TECNICO y AVSA y agregó que en caso de daños que no se aprecian en las fotografías, las empresas contratadas debían considerarlo como un daño severo o grave, siempre y cuando el mismo sea compatible con las características del siniestro; y que ese criterio es muy conservador a favor de las tasaciones realizadas por los funcionarios del BSE, ya que el daño que no se aprecia en la foto puede ser un daño leve, medio o severo, pero la empresa al evaluarlo debía considerarlo como un daño severo. Afirmó que, aun considerando los márgenes de error indicados por los auditores, y otorgando dicho margen de error en beneficio de la tasación realizada por el técnico del BSE, no es posible justificar las diferencias encontradas por todos los auditores, las cuales en muchos casos superaron el 100% de la cantidad de horas de mano de obra. Agregó que en el caso del accionante, todos los auditores encontraron desvíos injustificables, algunos de la magnitud del 86%, 138%, 110%, 208%, etc. Concluyó, que surge de la prueba diligenciada en el proceso sumarial que el actor ha incurrido en falta admin istrativa, incumpliendo con los deberes inherentes a su cargo; y que la resolución impugnada no está viciada de forma alguna y se encuentra debidamente motivada. En suma solicitó la confirmación del acto impugnado. III) Abierto el juicio a prueba , se produjo la que obra certificada a fs. 39. IV) Alegaron las partes por su orden. La actora lo hizo a fs. 42 y ss. y la demandada a fs. 49 y ss. V) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo quien produjo el Dictamen No. 141/2019, a fs. 62 infolios, aconsejando confirmar el acto administrativo impugnado. VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Que en la especie se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente (arts. 4 y 9 de la Ley 15.869), para el correcto accionamiento de la nulidad. En obrados se promueve la nulidad de la Resolución No. 0700/2017, dictada por el Directorio del Banco de Seguros del Estado, de fecha 4 de octubre de 2017 por la cual aplicó a los tasadores, entre ello s el actor, la sanción prevista en el literal B) del artículo 58 del Texto Ordenado del Estatuto del Funcionario, con sistente en una suspensión de seis meses con privación total de la remuneración básica (fs. 2731 a 2733 de los A.A., Pieza 9). La resolución impugnada fue notificada al actor con fecha 10 de noviembre de 2017 (fs. 2740 de los A.A., Pieza 9), e interpuso en plazo el recurso de revocación el día 14 de noviembre de 2017 (fs. 2826 a 2834 de los A.A., Pieza 9). Por Resolución No. 75/2018 dictada por el Directorio del B.S. E., el día 31 de enero de 2018 se mantuvo la recurrida (fs. 2846 de los A.A., Pieza 9), siendo esta notificada el 21 de febrero de 2018, (fs. 2852 de los A.A. Pieza 9). Finalmente la demanda anulatoria interpuesta el 21 de marzo de 2018, lo fue en plazo (nota de cargo a fs. 5 de autos). II) El Tribunal, en decisión adoptada por unanim idad, coincidiendo con lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá a desestimar el planteo anulatorio impetrado, en mérito a los fundamentos que se desarrollan en los siguientes numerales. III) Antecedentes. Conforme emerge de los antecedentes administrativos agregados al proceso, luego del informe de la División Auditoría Interna, a efectos de “Analizar la existencia de eventuales sobrecostos en las tasaciones de los siniestros de Automóviles” se dispu so por resolución 674/16 instruir sumario al perito Fabián Rodríguez Reyes, y a diversos tasadores, entre ellos el actor (fs. 74 y 75 AA P.1). Seguido el sumario con las debidas garantías (punto que no es objeto de agravio), se expidió a fs. 1248 a 1367 P. 5 AA en informe circunstanciado de la instructora sumariante, Dra. Raquel Guarnieri. Detalla entre las conclusiones que interesa destacar: “ … que se han acreditado sobrevaluaciones en todos los casos, pero con diferencias muy importantes. La principal diferencia es si las sobrevaluaciones se realizaban en los talleres vinculados a otros técnicos o en cualquier taller”. Esto tiene relevancia en cuanto se puede observar una reciprocidad y una organización que ya se venía demostrando desde aquellos anteriores procesos, pero que consideramos que hoy para algunos de los técnicos se encuentra acreditada ” (fs. 1345 AA); “… Esto confirma lo que ya se había concluido en el primer informe, que 14 talleres tenían el 83% de las reparaciones de los siniestros sobreva luados de la muestra del primer informe, y hemos podido probar también que la mayoría estaban relacionados con peritos o tasadores. Se repiten los talleres Automotrix S.A., Grupo Inlas, Sociolan, Dipólito, Policar, Bacigalupi, Polevan, Pulsar, Iribarne, Obisun, Bruno Hnos., Automecánica GTI,... ”; y continuó afirmando que: “ (…) Casi todos los tasadores realizaron tasaciones en siniestros vinculado al taller Socialan ” (fs. 1350 AA). En particular respecto al actor, consigna la sumariante que este, para el re ferido taller, “tasó 46 y su promedio fue 54,45 y el general 38,01 ”. (fs. 1351 AA); y “Se acreditó la sobrevaluación para talleres vinculados a colegas, como Polycar, Sociolán, Dipólito, Obisun, Automotrix. En las ampliaciones solicitadas a las cuatro empresas, …han quedado fundados los desvíos que habían encontrado dichas empresas.” concluyéndose que ello implica incumplimiento en los deberes del carg o (art. 25 y 27 del TOEF, Ley No. 17.060, arts. 20 y 21 y Dec. 30/003, arts. 8 a 13 y arts. 16 y 17), lo q ue se considera falta administrativa. Se releva como atenuante la falta de observaciones en el legajo (fs. 1364-1365 AA P 5). Conferida vista de las actuaciones (fs. 1384 A.A.), a fs. 1398 -1408 AA P.5, el actor evacua la vista conferida, sin ofrecer pru eba de descargos. A fs. 2706 -2729 AA luce dictamen de la Comisión de Disciplina, dictándose finalmente el acto encausado. IV) En lo inicial, corresponde relevar que el Tribunal ya se ha expedido en relación a otros peritos sumariados donde analizara la legalidad de la resolución No. 1077/15 de fecha 30 de diciembre de 2015, dictada por el Directorio del Banco de Seguros del Estado, corolario del sumario administrativo incoado a sendos funcionarios (Enrique Larrosa, Sentencia No. 506/2018, Andrés Vaz Nic astro, Sentencia No. 58/2019 , Daniel Lasalvia, Sentencia No. 435/2019), siendo aplicables al presente varios de los fundamentos de dichos fallos confirmatorios. En ese sentido, y trasladable al caso que nos ocupa, consideró el Cuerpo en la reciente Sentencia No. 58/2019: “No puede recibirse en modo alguno el agravio del actor, relacionado con ausencia de prueba o liviana valoración de la prueba de cargo reunida, que redundara en una infundada imputación de responsabilidad. A punto de partida vale decir, que en relación a la idoneidad técnica de las empresas externas contratadas para auditar algunos de los siniestros en que participaran los sumariados, ninguna prueba produjo el actor en la instancia administrativa ni en esta acción anulatoria. El actor cue stionó la forma en que se realizó la auditoria, basada en fotografías y no sobre los vehículos siniestrados, e intenta probar con ello “alto grado de opinabilidad o certeza de la auditoría realizada en base a fotos…”. Resulta obvio que los siniestros en los que participó el actor y los otros sumariados, ya fueron tasados, peritados y abonados por el banco, no contándose con los vehículos (sin reparar) para evaluar la tarea objeto de cuestionamiento. El modo de realizar las auditorías a partir de documentos fotográficos (además de obviamente munidos de los expedientes de los siniestros correspondientes), resulta -al igual que las apreciaciones ofrecidas por sendas empresas auditoras - criterios técnicos que requieren de prueba hábil para ser cuestionados, la que no fue producida por el actor. Debe recordarse, que: “Tratándose de una cuestión eminentemente técnica, la actora debió desplegar todas las probanzas a su alcance a efectos de avalar sus dichos, extremo que no acaeció. En efecto, cuando se dirimen a nte la jurisdicción contencioso anulatoria cuestiones que resultan eminentemente técnicas, su revisión por parte del Tribunal requiere, necesariamente, del aporte de prueba pericia o técnica que acredite la sinrazón o el error de la decisión adoptada por l a Administración. Conforme ha sido señalado reiteradamente por el Tribunal, “(…) si es necesario rebatir apreciaciones técnicas fundadas de los funcionarios de la Administración, en materias técnicas o científicas, es indispensable producir prueba pericial que ilustre en esos aspectos, como única forma de informar o demostrar los errores de la decisión adm inistrativa” (Cfme. Sentencia No. 174/2015; en igual sentido: Sentencias No. 958/1998, 742/2002, 940/2011 y 379/2012, entre otras).” (sent. 210/2017.) ” (Cfme. Sentencia 58/2019). V) Ahora bien, en el caso de marras, a partir del informe inicial de la auditoría interna, reseñado anteriormente en los antecedentes de este pronunciamiento, surgieron indicios de sobrevaluación en tasaciones de vehículos aut omotores realizados por técnicos del BSE, y dada la especificidad del tema, se decidió acudir a especialistas ajenos a la demandada. Así se contrató en un primer momento a la empresa ADA; y al surgir diferencias, se entendió debía contarse con una segunda opinión, contratándose los servicios de CARS a la que se le encomendó revisar las tasaciones sobre siniestros que según ADA fueron superior al 60% en el rubro mano de obra de reparación. CARS ratificó la existencia de sobrecostos, es decir, importantes dif erencias entre lo constatado por ADA y las tasaciones efectuadas por los tasadores del banco. Confirmaron lo inicialmente informado por la auditoría interna del banco, y la sobrevaluación se constató también en todos los rubros que componen la reparación d el vehículo siniestrado. A ello se sumaron los informes técnicos de dos empresas extranjeras, contratadas por el banco para tal fin, OK TECNICO y AVSA, las que también ratifican lo constatado por la auditoría interna, así como por ADA y CARS. Sobre la modalidad de trabajo de las empresas contratadas, según explica la Comisión de Disciplina en su informe final, y no controvierte el actor, “Las empresas Auditoras realizaron su propia tasación, sin tener a la vista la de los técnicos del Banco. Fue al final de su trabajo que cotejaron ambas tasaciones. (…) Se acordó entre el Banco y las auditoras, un criterio muy conservador y a favor de los Tasadores del Banco: para los daños que no se aprecian a través de las fotos (pueden ser daños leves, medios o severos), las que no mostraban el 100% de los daños, las mismas debían considerarse como un daño severo o grave siempre y cuando el mismo fuera compatible con las características del siniestro. Un daño que no tiene nada que ver con la forma en que se produjo el sini estro, no se consideró. De esta manera se otorga el beneficio de la duda al Tasador por haber realizado las tasaciones presencialmente, disminuyendo de esa forma la brecha existente entre una tasación razonable y objetiva con una sobre tasación. (…) Las conclusiones fueron que siempre el Banco quedó en el extremo de mayor tasación, confirmándose el análisis realizado por el Ing. Álvaro Motta- Director de la División Reclamaciones - en cuanto que el promedio de horas de reparación era bastante más alto que la media del mercado: que las horas de reparación, así como las piezas a reparar o sustituir y a pintar y porcentaje de pintura, dependen del tasador o perito; que el ingreso al Sistema TASA contenía información errónea, dependiendo la misma de la persona que con los permisos necesario otorgados por el Banco, era quien ingresaba los datos , observándose la falta de controles de los propios peritos y técnicos del Banco.” (fs. 2709 y 2710 AA P9). Por ende no se comparte el agravio del actor respecto a que e l único medio probatorio en que se basó la imputación de responsabilidad consiste, en los informes sobre tasaciones de siniestros realizados por las empresas ADA, CARS, OK TÉCNICO y AVSA, y el mismo será de rechazo. Por lo expuesto, de los antecedentes r eseñados ut supra, nada cabe objetar a las conclusiones sumariales que a la postre recogió el acto en causa. Existieron notorias irregularidades en el control de siniestros e incumplimiento del actor de sus deberes funcionales (arts. 25 y 27 del TOEF, Ley No. 17.060, ar ts. 20 y 21 y Decreto No. 30/003, arts. 9 a 14 y arts. 16 y 17), lo que constituye falta administrativa grave. La valoración del cúmulo probatorio se realizó de conformidad con las reglas de la sana crítica, no sólo atendiendo a los sinie stros en que participó el actor y en que se encontraron las irregularidades ya dichas, sino también a partir de los indicios relevados. Sin perjuicio de lo cual y, sobre el punto, manifestó la Corporación en la mu lticitada reciente Sentencia No. 58/2019: “ (…) Conforme fuera señalado por este Tribunal y “siguiendo las enseñanzas de DEVIS ECHANDÍA, se define al indicio como cualquier hecho conocido del cual se infiere, por sí solo o conjuntamente con otros, la existencia o inexistencia de otro hecho descon ocido, mediante una operación lógica basada en normas generales de la experiencia o en principios científicos o técnicos especiales. O sea que, la razón o fundamento del valor probatorio del indicio radica en su aptitud para que el juez induzca de él lógic amente el hecho desconocido que se investiga; y ese poder indicativo se fundamenta, por su parte, en la experiencia humana o en los conocimientos técnicos o científicos especializados (“Teoría General de la Prueba Judicial”, t. II, págs. 601 y ss.).” (Cf. Sentencias Nos. 763/2012 y 332/2014). En definitiva, la prueba reunida en el expediente sumarial, resulta contundente respecto a la configuración de falta administrativa imputada al accionante y no se observa que la Administración hubiere incurrido en una incorrecta valoración de la prueba de cargo .” (el destacado no luce en el original). VI) Por último, tampoco resultan de recibo los restantes agravios del accionante. Compartiendo lo consignado, en su asertivo voto el Sr Ministro, Dr. William CORU JO: “Lo propio ha de decirse respecto de la idoneidad técnica de las empresas cuestionadas, por cuanto ninguna prueba de sus dichos ha aportado el actor. Una vez más ha de decirse, que a pesar del criterio conservador y a favor de los funcionarios del banco empleado por los auditores y de lo que dan cuenta los testigos (Fernández fs. 317 y ss ., 322 y ss.; Anglada fs. 587, Alarcia fs. 601 y ss.), las empresas utilizaron baremos y formas de verificación explicitadas por la sumariante que respaldan las audit orías; que en su totalidad arrojaron diferencias muy importantes con las tasaciones efectuadas por el actor. Es imposible, sin prueba hábil a tales efectos, desvirtuar las conclusiones de cuatro empresas distintas; así como tampoco los métodos por éstas ut ilizados. No consta la impropiedad de los métodos empleados por las empresas ni tampoco que la no utilización del programa TASA signifique error o descalificación de las auditorías realizadas, las que por su contundencia respaldan en pleno la imputación de responsabilidad realizada por la Administración. Por último en cuanto al conflicto de intereses denunciado, la afirmación no pasa de ser una conjetura sobre una posibilidad eventual. Con tal criterio prácticamente cualquier empresa del sector, en tanto interesada en aspirar a ser contratada por el BSE, estaría en la situación denunciada.” En suma, por los fundamentos expuestos, y atento a lo preceptuado en el art. 309 de la Constitución Nacional, y arts. 23, 24 y 25 del Decreto - Ley 15.524, el Tribunal, FALLA : Desestímase la demanda y en su mérito confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de la parte actora , y demandada en la suma de $ 36 .000 (pesos uruguayos treinta y seis mil), para cada una. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett Dr. Gómez Tedeschi, Dr., Dr. Echeveste (r.), Dr. Vázq uez Cruz, Dr. Corujo. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).