Sentencia Definitiva N° 100/2020

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 18 de febrero de 2020. No. 100 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "VICENTINA S.A. Y OTRO con PODER EJECUTIVO-CNOT. Acción de nulidad" (Ficha No. 565/2015). RESULTANDO : I) La parte actora compareció y dedujo pretensión anulatoria contra el acto emitido el 3 de noviembre de 2014 por el Comité Nacional de Ordenamiento Territorial, integrado por el MVOTMA, el MIEM, el MINTURD, el MGAP, el MTOP, el MEF y el Congreso de Intendentes, mediante el cual se resolvió declarar “de interés nacional y urgente ejecución, la obra pública correspondiente a la Línea de conexión del Parque Eólico Kiyú al Sistema Interconectado Nacional, en las condiciones establecidas en la Autoriz ación Ambiental Previa dispuesta por la Resolución Ministerial Nº 377, de 4 de abril de 2014” (fs. 11 a 12, infolios y fs. 20 a 21, en carpeta verde de 75 fojas, A.A.). En su demanda, los comparecientes relataron que la UTE se propone ejecutar la “Construcción de la línea de energía eléctrica de 150 kv: Parque Eólico Kiyú -Punta del Tigre” , dentro del departamento de San José, atravesando las tierras más fértiles, que se ubican al sur de la Ruta Nº 1 y con costas sobre el Río de la Plata. Mencionaron qu e promovieron acción de nulidad contra la Resolución de la UTE Nº 13.857, de 13 de junio de 2013, que designó a los padrones Nº 14601 y 14602 de la 6º sección catastral de San José, propiedad de los comparecientes, como sirvientes de la línea de conducción de energía eléctrica de 150 kv, Parque Eólico Tulifox Kv, Estación Mc Meekan y Futura Estación Punta del Tigre 150 kv. El referido proceso anulatori o se encuentra en trámite en los autos caratulados: “VICENTINA S.A. C/ UTE. Acción de Nulidad” , Ficha Nº 278/2014 y “VICENTINA S.A. C/ UTE. Suspensión de Ejecución” , Ficha Nº 479/2014. Ante esta situación, la Intendencia Departamental de San José dictó, en ejercicio de sus competencias, dos resoluciones tend ientes a regular el trazado de la referida línea d e alta tensión. Se trata de la Resolución Nº 2457/2013, del 23 de setiembre de 2013 y la Resolución Nº 2332/2014, del 21 de agosto de 2014. Por su parte, la empresa PARQUE EÓLICO KIYÚ S.A., contratada por UTE a los efectos de explotar el parque eólico de referencia, promovió una acción de nulidad contra estas dos Resoluciones de la Intendencia Departamental de San José y el acto tácito por el cual ésta intimó a la UTE a no efectuar actividad o gestión alguna relacionada con el tendido eléctrico de dicha línea de alta tensión, en los autos : “PARQUE EÓLICO KIYÚ S.A. C/ INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE SAN JOSÉ. Acción de Nulidad”, Ficha Nº 295/2015. Como puede apreciarse, la construcción de la línea de alta tensión de referencia, no sólo cuenta con la oposici ón de los comparecientes y de la mayoría de los vecinos, sino también del Gobierno Departamental de San José. Los actores se encuentran legitimados para promover la presente acción anulatoria por cuanto son titulares de un derecho e interés directo, personal y legítimo, conforme al artículo 309 de la Constitución. En efecto, son los campos propiedad del Sr. Roberto Mietto algunos de los que han sido individualizados como predios sirvientes para la imposición de las servidumbres de energía eléctrica. Por su parte, VICENTINA S.A. es quien realiza en dichos padrones una explotación agrícola intensiva que habrá de verse sensiblemente afectada por la línea de alta tensión. Es el principal productor de papas para la marca “Papas Manolo”. Una vez que la Intende ncia Departamental de San José resolvió que el trazado de la línea de alta tensión debía ser modificado por otro distinto, que tuviera menor impacto en los suelos productivos más prósperos del departamento, el Poder Ejecutivo, a través del MVOTMA, convocó al Comité Nacional de Ordenamiento Territorial a los efectos que declarara “de interés nacional y urgente ejecución” la obra de referencia, conforme al mecanismo previsto por el inciso c) del artículo 76 de la Ley Nº 18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible. Por medio de la Resolución del CNOT, de 3 de noviembre de 2014, se declaró que la obra pública correspondiente a la línea de conexión del Parque Eólico Kiyú al Sistema Interconectado Nacional es de interés nacional y de urgente consideración. La Resolución referida agravia a los comparecientes en tanto es ilegal por ser violatoria de una regla de derecho . Una vez que la UTE tomó conocimiento de la Resolución de la CNOT, la presentó como un hecho nuevo en los autos caratulados : “VICENTINA S.A. C/ UTE. Acción de Nulidad”, Ficha Nº 278/2014 y “VICENTINA S.A. C/ UTE. Suspensión de Ejecución”, Ficha Nº 479/2014 , pretendiendo legitimar el acto de imposición de servidumbre. Tras relacionar la normativa que consideró infringida, sostuvo co mo causales de ilegitimidad las que a continuación se resumen: i) no se cumplió con los procedimientos previstos por la Ley Nº 18.308, que debe interpretarse en armonía con el artículo 77 de la Constitución; ii) la Resolución se extralimita en su competencia; iii) el acto es nulo por falta de competencia de la CNOT; iv) la Resolución es infundada y adolece de falta de motivación; y v) el CNOT debió ponderar los intereses en juego, aplicando el test de proporcionalidad. En lo que respecta a los procedimientos previstos por la Ley Nº 18.308, suponen que: a) la UTE hubiera tramitado una autorización solicitando permiso al Gobierno Departamental para ejecutar la obra (la UTE no le solicitó -como debía- ninguna autorización); b) se efectuara una instancia de co ordinación entre el Gobierno Departamental y la UTE (extremo que no aconteció); c) que el Gobierno Departamental denegara la ejecución de la obra (extremo que tampoco se verificó); d) en caso de diferencias entra la IDSJ y la UTE se pusiera en marcha el pr ocedimiento de solución de divergencias previsto en el artículo 80 de la Ley (lo cual tampoco sucedió); e) el proyecto no fuera incompatible con las Directrices Nacionales o las Estrategias Regionales vigentes y aplicables (según lo dispuesto por el artícu lo 77 de la Ley, el Poder Ejecutivo debió abstenerse de promover la declaración por resultar incompatible con las Directrices Departamentales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible de San José, aprobadas por el Decreto Nº 3091, de 31 de enero de 2013). Sobre la extralimitación de competencias, expresó que el artículo 77 de la Ley Nº 18.308 está previsto para el caso de oposición a la existencia de la obra, pero no para cuando se la acepta y no se la quiere ejecutar, en ejercicio de compet encias del Gobierno Departamental consagradas por la Ley. Tampoco es regular pretender que el cumplimiento de normas del proceso de autorización ambiental le haga perder poderes y/o facultades en el ordenamiento territorial a un Gobierno Departamental. Por otra parte, no es correcto sostener que la IDSJ al no oponerse al trazado propuesto por la UTE en el trámite tend iente a la imposición de servidumbres sobre los predios de los particulares consintió el trazado propuesto. Acerca de la nulidad por falta de competencias de la CNOT, expresó que no hubo denegatoria expresa ni implícita, por lo que esta carecía de competencias para declarar de interés nacional y urgente ejecución a la obra de referencia. El CNOT únicamente podría haber formulado dicha declaración si hubiese existido oposición del Gobierno Departamental a la ejecución de la obra y como no lo hubo, carecía de competencia para dictar el acto. Con referencia a la ausencia de fundamento y motivación, señaló que la afirmación de la CNOT de que el t razado dispuesto por el Gobierno Departamental supone una denegatoria implícita no tiene fundamento alguno. A su vez, si realmente existiera una denegatoria implícita, el CNOT debió haber motivado su Resolución. Sin embargo, no existe ningún antecedente ni estudio previo. Fue recién cuando se les notificó de la denegatoria expresa del recurso de revocación que apareció adjunta la Resolución y un acta con el resumen de lo que habrían dicho los miembros de la CNOT el 30 de octubre de 2014, la que no fue firmada. Luego, aparece un informe de nueve páginas, también sin firmas, fechado el 30 de octubre de 2014, en el cual ni siquiera se dice la dependencia pública que lo elaboró. La Resolución no hace una sola referencia a informes técnicos, de ordenamiento territorial , o ambientales , que indiquen por qué razón no correspondía que la UTE adaptara el trazado de la línea de alta tensión a lo dispuesto por la IDSJ. Simplemente se limita a señalar que existió una denegatoria implícita, que se tramitó la autorización ambiental previa y que la IDSJ no se puso. En lo que respecta al deber de la CNOT de ponderar los intereses en juego, indicó que el conflicto de intereses entre el Gobierno Departamental y el Gobierno Nacional se manifiesta de la siguiente manera : a) UTE tiene que conectar el Parque Eólico Kiyú mediante una línea de conexión al sistema interconectado nacional; y b) el Gobierno Departamental dice que para la referida conexión hay que realizar un trazado diferente, que no pase por los campos más fér tiles del país, con costa sobre el Río de la Plata (destacándose que tiene competencia para ello). No se sostiene que la conexión no pueda hacerse, sino que debe realizarse según lo dispuesto por el Gobierno Departamental, en el ámbito de sus cometidos. Como señala Durán Martínez, cuando exista conflicto de intereses corresponde acudir a la ponderación y para ello al test de proporcionalidad propuesto por Alexy, en cuyo proceso se distinguen tres etapas: a) Identificación de los principios (bienes, valor es, intereses) en conflicto. b) Atribución de un peso específico a cada uno de los derechos fundamentales o bienes constitucionales en conflicto, atendiendo a las circunstancias de cada caso. c) Decisión de la prevalencia conforme al criterio de, cuanto mayor sea el grado del perjuicio a uno de los principios, mayor ha de ser la importancia del cumplimiento de su contrario. Aplicando el “test de proporcionalidad” al presente caso: a) los intereses en juego son los siguientes: la protección del medio ambi ente y la autonomía departamental y su competencia por un lado y por el otro, el derecho de la UTE a conectar el parque Eólico al sistema de interconexión nacional. b) Luego, debemos preguntarnos ¿qué pesa más?, ¿el derecho al medio ambiente o el derecho a conectarse? No debe perderse de vista que la línea de conexión debe causar el menor daño posible. c) Por último, hay que preguntarse si es posible armonizar ambos intereses en juego. Esto es: satisfacer el derecho de UTE a conectar el Parque Eólico y al m ismo tiempo respetar la autonomía departamental realizando el trazado por donde indica el Gobierno Departamental, en función de criterios de ordenamiento territorial establecidos conforme a Derecho. La Resolución de la CNOT por un lado admite y reconoce que la obra en cuestión está comprendida en las facultades del Gobierno Departamental, pero por otro lado lesiona su autonomía al extralimitarse en sus competencias y resolver que una obra pública deba realizarse de una forma distinta. En definitiva, solicitó el amparo de la demanda (fs. 24 a 46 vto.). II) Conferido el correspondiente traslado compareció el Poder Ejecutivo, se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En primer lugar, esgrimió la existencia de falta de legitimac ión activa argumentando que los promotores no acreditan la existencia de una concreta lesión a un interés directo, personal y legítimo o la afectación de un derecho subjetivo. Los accionantes fundan su legitimación en la titularidad de determinados bienes inmuebles sobre los que pesan servidumbres eléctricas impuestas por UTE y la titularidad de la explotación agrícola de los predios, que se verían afectados por la línea de alta tensión que los atravesaría. Sin embargo, no justifican en modo alguno la calidad que invocan ni señalan un solo derecho o interés directo, personal y legítimo afectado por el Poder Ejecutivo o la Comisión Nacional de Ordenamiento Territorial. En efecto, el fundamento de la demanda anulatoria se refiere a cuestiones formales, de supuesto apartamiento de la actuación de la Administración al procedimiento previsto en el inciso c) del artículo 76 de la Ley Nº 18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sustentable, o sea, una defensa objetiva de la norma, lo que resulta inadmi sible en virtud que la jurisdicción anulatoria es esencialmente subjetiva y no se trata de un procedimiento de contralor de la legalidad de la Administración. En cuanto al fondo del asunto, lo resuelto por el Gobierno Departamental de San José significa ni más ni menos que negar o rechazar la realización del tendido eléctrico según el trazado por el que había optado la UTE y para el cual había obtenido la autorización ambiental previa. Resulta ilógico sostener que no hubo una denegatoria. Denegar, según el Diccionario de la Real Academia significa no conceder lo que se pide o solicita y es claro que la Intendencia Departamental de San José no autorizó el trazado requerido por la UTE. En consecuencia, se configuraron los presupuestos previstos en el literal c) del artículo 76 de la Ley Nº 18.308 para la declaración “de interés nacional y urgente ejecución” efectuada por el acto impugnado. Además, de la solicitud realizada por el MVOTMA el 7 de octubre de 2014 para que se convoque al CNOT se desprende que lo resuelto por la IDSJ resulta incompatible con la concreción de la obra. Por otra parte, los procedimientos de solución de divergencias previstos en el artículo 80 de la Ley Nº 18.308 no son un presupuesto para la aplicación del literal c) del a rtículo 76 sino que se trata de una facultad que se otorga a las instituciones públicas. Sin perjuicio de ello, en el acta de sesión del 30 de octubre de 2014, el Subsecretario del MIEM refirió a la existencia de un ámbito de negociación para la solución de divergencias entre los organismos citados y recogió lo dispuesto en el informe que la antecedió. En cuanto a la extralimitación de la CNOT en su competencia , la norma que se la atribuye es el literal c) del artículo 76 de la Ley Nº 18.308, por lo que no existe el vicio que se pretende. Con respecto a la carencia de motivación , acto administrativo se encuentra debidamente fundado, estableciendo claramente la razón de la decisión, esto es, la denegatoria implícita al proyecto por parte de la IDSJ, así como la necesidad de la obra en el marco de la Política Energética del Poder Ejecutivo. Además, se hace referencia a los antecedentes de su dictado. En el Considerando II) se menciona el informe del MIEM, en el que se señala que la obra propuesta por la UTE está indisolublemente asociada a la instalación del Parque Eólico Kiyú y que por lo tanto resulta imprescindible para la incorporación de energías de fuentes renovables, lo que constituye una de las prioridades de la Política Energética del Poder Ej ecutivo. También en el Considerando V) se hace referencia al acta de la sesión del CNOT de 30 de octubre de 2014 en la que se desarrolló la discusión de los participantes. En función de lo señalado, mal puede dudarse que se trate de documentos de fec ha posterior cuando son referidos en la propia Resolución que se impugna. Sobre la no ponderación de los intereses en juego , contrariamente a lo manifestado, es precisamente el Comité Nacional de Ordenamiento Territorial el que -considerando los difere ntes intereses en juego - puede ejercer el cometido de declarar de interés nacional y urgente ejecución las obras públicas. En este caso, el CNOT valoró tanto lo dispuesto en la Resolución Nº 3232/2014 de la IDSJ, como la necesidad de incorporar energías de fuentes renovables como una prioridad de la Política Energética del Poder Ejecutivo, teniendo presente que la conexión del Parque Eólico al Sistema Interconectado Nacional le fue debidamente comunicado a esta, que se obtuvo la autorización ambiental y s e impusieron las servidumbres respectivas. Con relación a la autonomía del Gobierno Departamental cuya lesión se invoca, cabe destacar que el propio Congreso de Intendentes integra el CNOT y que el Intendente de San José participó de la sesión, sin oponerse a la adopción de la Resolución. Sin perjuicio de ello, los impugnantes carecen de legitimación para solicitar la nulidad de un acto por afectación de derechos de un tercero como lo es la IDSJ. En suma, abogó por el rechazo de la demanda a la vez que solicitó se noticiara del pleito a la Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas, con arreglo a lo previsto por el artículo 55 del Decreto - Ley Nº 15.524 (fs. 60 a 72). III) Por decreto No. 10952/2015 se ordenó dar noticia del pleito al tercero (fs. 74). Una vez notificada la UTE (fs. 74 vto.), compareció a evacuar el traslado conferido y a solicitar la citación de tercero respecto de INGENIERÍA S.A., ex TULIFOX S.A. En su escrito argumentó como primera defensa la falta de legitimación activa, manifestando que quien sí la tiene es la IDSJ. Si esta se hubiera sentido lesionada debió haber recurrido la Resolución y entablado su accionamiento. En cuanto al fondo del asunto, compartió lo manifestado por el Poder Ejecutivo en cuanto a que: i) la UTE cumplió con lo dispuesto por el literal c) del artículo 76 de la Ley Nº 18.308; ii) es claro que la IDSJ denegó la realización del tendido eléctrico por el cual había optado la UTE. Con respecto a la motivación de la Resolución, indicó q ue se fundamenta en la Ley Nº 18.308, Marco Regulador para el Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, a saber, en los artículos 35, 77, 39 inciso 2º y 75 inciso c). Este último establece que entre los cometidos de la CNOT se encuentra el de efect uar la declaración de interés nacional y urgente ejecución de las obras promovidas por los órganos del Gobierno Nacional, cuando éstas resulten incompatibles con cualquiera de los instrumentos de ordenamiento territorial, promoviendo su revisión. La construcción de la línea en cuestión no modifica ni transforma la calidad y/o destino del suelo por la cual ésta discurrirá los inmuebles que se encuentran en zona rural, y su presencia no obstará, ni por asomo, al desarrollo de la actividad agrícola que se despliega en esa zona. Asimismo, el régimen de servidumbres establece que los propietarios o demás titulares que se vean perjudicados tienen derecho a reclamar el pago de las indemnizaciones por los daños que se provoquen como consecuencia de la construcci ón de la línea. En este sentido, podrán solicitar la correspondiente indemnización ante la Administración y a falta de acuerdo estarán habilitados a acudir a la vía judicial. En definitiva, abogó por el rechazo de la demanda y solicitó la citación como tercero de la empresa COBRA INGENERÍA URUGUAY S.A. (fs. 84 a 90). IV) Por decreto No. 643/2016 se ordenó dar noticia del pleito al tercero (fs. 92). Una vez notificada COBRA INGENIERÍA S.A. (fs. 95 vto.), compareció a evacuar el traslado conferido dedu ciendo tercería coadyuvante con la demandada. Relacionó los antecedentes desde la adjudicación de contratos de compra venta de energía (por Resolución del Directorio de UTE Nº 12. - 345), pasando por la designación de los predios para las servidumbres impuestas a favor de la línea de conexión el Parque Eólico Kiyú al Sistema de Interconectado Nacional (por Resolución del Directorio de UTE Nº 13. - 857) y la concesión de la autorización ambiental previa (por Resolución Nº 1077/2013 del MVOTMA) sin que la IDSJ formulara objeciones. Luego describió el proceder posterior de la IDSJ en la Resolución Nº 2457/2013, donde esta dispus o que el trazado y construcción de la línea debía contar con su autorización, y en la Resolución Nº 3232/2014, en la que -en forma in congruente con su anterior actuación - habilitó por sí y antes sí modificaciones al tendido, requiriendo a la UTE un trazado absolutamente distinto al establecido en la Resolución del Directorio de UTE Nº 13.-857. El nuevo trazado, implica la afectación de más predios con menores dimensiones, aumenta en varios kilómetros la extensión de la línea, y contraría los parámetros técnicos que se aplican a construcciones de este tipo. Más adelante, el 19 de setiembre de 2014, la Intendencia resolvió intimar a l a UTE a no efectuar actividad o gestión alguna relacionada con el tendido eléctrico de la línea. Finalmente, el 3 de noviembre de 2014, la CNOT dictó la Resolución impugnada. En necesaria síntesis, articuló como defensas: a) falta de legitimación activa; b) competencia de la CNOT, según lo establecido por los artículos 75 y 76 de la Ley Nº 18.308; c) configuración de los presupuestos previstos en el literal c) del artículo 76 de la Ley Nº 18.308; d) incompetencia de la IDSJ para autorizar la construcció n de la línea; e) existencia de una ponderación de intereses hecha por la Ley al declarar la prioridad de las energías renovables (fs. 106 a 115). V) Se abrió la causa a prueba (fs. 79), diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 422. VI) Las partes alegaron por su orden (fs. 437 -476 vto. y fs. 497 -506 vto., respectivamente), haciendo lo propio los terceristas (fs. 483 a 493 y fs. 518 a 529). VII) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 127/2019 y aconsejó el rechazo de la demanda por falta de legitimación causal activa de los comparecientes (fs. 535 a 535 vto.). VIII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 537). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. El acto emitido por el Comité Nacional de Ordenamiento Territorial se dictó el 3 de noviembre de 2014 (fs. 11 a 12, infolios y fs. 20 a 21, en carpeta verde de 75 fojas, A.A.) y no fue notificado pers onalmente a la actora. Según sus manifestaciones (fs. 26, infolios), no controvertidas por la demandada (fs. 60 a 72, infolios), tomó conocimiento informal el 2 de diciembre de 2014. El 8 de diciembre de 2014 se interpusieron en tiempo y en forma los recursos de revocación y jerárquico (fs. 22 a 23, infolios y fs. 15 a 15, en 75 fojas, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta , la que se configuró a los doscientos días sin que la Administración resolviera el último de los recursos, el 3 de julio de 2015. La demanda se interpuso tempestivamente el 14 de setiembre de 2015 (nota de cargo, fs. 47). II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, habrá de compartir el dictamen del Sr. Procurador del Esta do en lo Contencioso Administrativo (fs. 535 a 535 vto.) y en su mérito desestimará la demanda por falta de legitimación causal activa de los comparecientes. La parte actora justificó su legitimación para contender contra el acto impugnado en la titularidad que ostenta el Sr. Luis Roberto Mietto Ceccato sobre los padrones Nº 14601 y 14602 de la sexta sección judicial y catastral de San José y en que VICENTINA S.A. realiza sobre estos una explotación agrícola intensiva, siendo el principal productor para la marca “Papas Manolo”. Dicha explotación “habrá de verse sensiblemente afectada por la línea de alta tensión”. La declaración de “interés nacional y urgente ejecución” de la obra pública correspondiente a la línea de conexión del Parque Eólico Kiyú al Sistema Interconectado Nacional “agravia a los comparecientes en tanto es ilegal por ser violatoria de una regla de derecho” (fs. 25 vto. a 26, infolios). Más adelante en el proceso, contestó a la excepción de falta de legitimación señalando que: “Obviamente, los comparecientes tenemos un interés directo, personal y legítimo para pedir la nulidad del acto impugnado, en virtud del cual se ampara la UTE para ignorar las competencias del Gobierno Departamental y sus resoluciones. Corresponde aclarar que la UTE ya comenzó a ejecutar las obras en los padrones de nuestra propiedad, a pesar de la negativa de la IMSJ. En este sentido, es absurdo el argumento de la UTE -tercerista en estos autos - cuando sostiene que únicamente la IMSJ es quien estaría legitimada para impugnar la Resolución del CNOT. En efecto, todas las Resoluciones y actuaciones del Gobierno Departamental de San José en relación al trazado de la línea de alta tensión de referencia, fueron dictadas en protección de los intereses de los propietarios de los predios sirvientes y de los restantes vecinos del departamento de San José” (fs. 148, infolios). Por último, en instancia de alegatos, afirmaron que “nos encontramos directamente afectados por una obra que atraviesa nuestras tierras y por un a resolución que declara la obra referida de urgente ejecución y de interés público, extremo que determinó su inminente ejecución. De hecho, ha de tenerse presente que debido a dicha declaración la obra se encuentra ejecutada en su totalidad, atravesando suelos de predominante actividad rural productiva. En consecuencia, no le asiste razón a las contrarias (sic) al sostener que los comparecientes invocan en autos intereses colectivos o generales y de ninguna maniera la presente demanda anulatoria consiste en el ejercicio de una acción popular” Por otra parte, el interés de los comparecientes posee también la nota de DIRECTO, que significa que sea existente, inmediatamente violado o lesionado por la aplicación del acto impugnado, actual y no eventual o futuro. La lesión del interés directo, personal y legítimo, esto es, el daño real, presente y tangible ha sido también ampliamente acreditado en estos autos” (fs. 471, infolios). Luego continuó su fundamentación en distintos apartados intitulados así: “A) De las características del suelo de los predios afectados por la servidumbre” y “B) De la afectación del suelo y de las actividades productivas realizadas en los padrones de los comparecientes” , en los que brindó descripciones y relacionó elementos proba torios (fs. 471 vto. a 476, infolios). La parte demandada y los terceristas invocaron la existencia de falta de legitimación causal activa, señalando que los comparecientes carecen de un derecho subjetivo o de un interés directo, personal y legítimo que se vea afectado por la Resolución del CNOT. El Poder Ejecutivo reparó en que el fundamento de la demanda anulatoria está referido a cuestiones formales acerca de supuestos apartamientos de la Administración al procedimiento previsto en el inciso c) del artículo 76 de la Ley Nº 18.308, efectuando una “defensa objetiva de la norma” , lo que resulta inadmisible en virtud que la jurisdicción anulatoria es esencialmente subjetiva y no se trata de un procedimiento de contralor de la legalidad de la Administració n. Asimismo, destacó que los accionantes carecen de legitimación respecto de la autonomía del Gobierno Departamental cuya lesión invocan (fs. 61 a 66 y fs. 70 a 70 vto., infolios). Por su parte, la UTE compartió lo argumentado por el demandado y agregó que quien tiene legitimación es la IDSJ. Si esta se hubiera sentido lesionada, debió haber recurrido la Resolución y entablado su accionamiento (fs. 84 a 85, infolios). En tanto PARQUE EÓLICO KIYÚ S.A. (PEKSA) se pronunció en similares términos (fs. 107 vto. a 108 vto., infolios), enfatizando en sede de alegatos que la sola lectura de la demanda permite concluir que se trata de “un alegato en defensa de la IDSJ y de sus resoluciones” y que “todos los “fundamentos” de la acción de nulidad refieren a que el Acto Impugnado es contrario a la Ley 18.308 y a las resoluciones de la IDSJ, en virtud de las competencias del gobierno departamental habrían sido vulneradas” (fs. 519 vto., infolios). Además, agregó que la construcción de la línea se llevó a cabo en virtud de la Resolución de la UTE Nº 13.-857, de 13 de junio de 2013 y que “Ese es en todo caso el acto administrativo que podría lesionar el interés personal y directo de los Actores” (fs. 519 vto., infolios). Por último, el Señor Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo expresó: “(…) señala la actora en su libelo introductorio una serie de irregularidades en cuanto al dictado del acto en causa, precisando que la Administración se apartó de las disposiciones de la ley 18.308. Indica en d efinitiva que el acto es ilegítimo por ser contrario a la regla de derecho. De lo expuesto se desprende, sin hesitación alguna, que promueve en esta litis una defensa de la “legalidad objetiva”, cuando es valor entendido que nuestro constituyente creó un sistema anulatorio de carácter subjetivo, en el que es requisito habilitante del accionamiento ser titular de un derecho subjetivo o interés directo, personal y legítimo. Nada de ello se constata en la situación jurídica subjetiva de la compareciente, ya que en su calidad de propietarios de predios sirvientes podrán ostentar aquella situación respecto de otros actos, pero no del que constituye objeto de esta causa. El daño que alega no es directo, por cuanto el trazado de la Línea - que constituye su v erdadero agravio - no se aprueba por la resolución resistida” (fs. 535, infolios). IV) La legitimación en la causa ha sido identificada por la doctrina especializada como un presupuesto de la sentencia de mérito que implica un análisis en forma previa a ingresar al fondo del asunto. Así, con carácter general se ha señalado que “Tanto el interés como la legitimación, por su relación con el derecho de fondo (sustancial), deben ser juzgados normalmente al final del proceso, en la sentencia definitiva. Pero lógicamente antes de entrar a la cuestión de fondo. El tribunal, antes de considerar la causa en cuanto al fondo, para juzgar la razón o sinrazón de la demanda, debemos analizar si existen estos elementos que son indispensables para entrar a dicho juicio (de mérito). Es decir que si no hay interés o legitimación en la causa no se podrá obtener una sentencia favorable (aunque exista el derecho ). En cambio, si se tiene interés y legitimación, se podrá también perder el juicio por no tener derecho.” (Cf. Enrique Vescovi y colaboradores, “Código General del Proceso”, comentado, anotado y concordado, tomo 1, Editorial Ábaco, Buenos Aires, p. 227 a 228) (el subrayado no está en el original). En lo que concierne específicamente a la estructura procesal p or la cual se tramita la pretensión anulatoria, Tarigo ha señalado: “En este proceso contencioso administrativo de anulación, y tal como acontecía en el proceso civil cuando él se regía por el Código del Procedimiento Civil, la legitimación causal es, en todo caso, considerada y decidida recién en la sentencia definitiva, naturalmente sin siquiera entrar a considerar la situación de fondo si considera considerara que falta la legitimación ” (Cf. Enrique Tarigo, “Enfoque procesal del contencioso administrativ o de anulación”, 2ª Edición, reimpresión inalterada, octubre de 2004, FCU, p. 30) (el subrayado no está en el original). Conceptualmente, ha sido definida como “la posición de un sujeto que le permite una providencia eficaz sobre el objeto del proceso . Es decir que es, ante todo, una legitimación , relación entre el sujeto y el objeto jurídico. Luego es en la causa, esto es, en el objeto jurídico que reclama (defiende, etc.) el sujeto.” (Cf. Enrique Vescovi y colaboradores, “Código General del Proceso”, comentado, anotado y concordado, tomo 1, op. cit., p. 229) (el subrayado no está en el original). En una línea de razonamiento similar, la Corporación ha sostenido que: “ La legitimación en la causa surge de hallarse situado en una determinada situación jur ídica subjetiva (derecho subjetivo o interés legítimo, el que además debe ser directo y personal) , extremo que es totalmente independiente de la legitimidad o ilegitimidad del acto que se resiste con el accionamiento. La legitimación reclamada para accionar es previa o preexistente a que se determine el arreglo o desarreglo a Derecho del acto administrativo objeto de la acción de nulidad. Dicho en otros términos: no nace como consecuencia de la inobservancia del Derecho por el acto encausado. Debe reconocerse que es el propio texto del art. 309 de la Carta el que da lugar al malentendido. Empero, como bien advertía GIORGI:“Cuando en el inc. 3º del art. 309 de la Constitución se dice que la acción de nulidad solo podrá ejercitarse por el titular de un d erecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por un acto administrativo, se padece una confusión conceptual evidente por el constituyente. En efecto, el texto constitucional enumera equivocadamente como una causa de admisibil idad de la acción, una exigencia de fondo, indispensable para el éxito de la pretensión que en ella se deduce: la violación o lesión por la decisión administrativa impugnada de un derecho o un interés directo, personal y legítimo. Surge del texto citado que si no se ha vulnerado un derecho o un interés legítimo no es posible ejercitar válidamente la acción de nulidad. Y ello no es así, en razón de que la posibilidad de la acción no arguye sobre la pertinencia del Derecho. Precisamente, la determinació n de si hay o no violación de un derecho o de un interés legítimo, constituye el objeto del juicio, la cuestión de fondo a resolver en la sentencia. La interpretación contraria llevaría al absurdo señalado: únicamente podría ejercer la acción de nulidad qu ien reclamara legítimamente, en otros términos, con derecho, contra la Administración. Sólo estaría en condiciones de accionar aquel que necesariamente debe obtener sentencia favorable en el juicio, aquel a quien el Tribunal le debe dar la razón.” (GIORGI, Héctor: “El Contencioso Administrativo de Anulación”, Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad de la República, Montevideo, 1958, págs. 139 y 140). Y continúa el autor, en la misma línea de razona miento, señalando que cuando el Tribunal estimase que la existencia de un daño real del daño jurídico constituye un requisito de admisibilidad de la acción de nulidad, al comprobar su inexistencia, en lugar de entrar al fondo del asunto y juzgar el acto pa ra decretar su confirmación, declararía simplemente la invalidez de la acción ejercitada. Sin embargo, al confirmar el acto impugnado por no haberse violado o lesionado el derecho o el interés legítimo del accionante, el Tribunal admite, en forma implícita , que la acción de nulidad se ha ejercitado válidamente (GIORGI, Héctor: “El Contencioso…”, cit., pág. 141). La situación jurídica que legitima a accionar es un presupuesto del examen de regularidad del acto y existe o no existe antes de que se determine la legitimidad o ilegitimidad del acto, pues justamente, es un presupuesto que habilita examinar la regularidad del acto que se enjuicia. La situación jurídica legitimante del accionamiento no se produce a consecuencia de un obrar administrativo desarreg lado a Derecho.” (sentencia Nº 289/2014 , citada -entre otras - en sentencias Nº 297/2018 y 540/2019) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Como se explica en sentencia N° 399/2015: “(…) Este requisito sustancial, expresamente exigido en el art. 309 de la Carta, también es puesto de manifiesto en la doctrina española… GARCÍA DE ENTERRÍA destaca: “…De modo que el demandante debe encontrarse en una determinada relación previa con un acto o disposición administrativa que haga legítima la presen cia de un determinado sujeto en el concreto proceso en que se impugna ese acto o disposición. Esa relación sujeto objeto en que consiste la legitimación juega, pues, como una condición o presupuesto subjetivo de la admisibilidad de la pretensión, impidiendo, en los casos en que falte, entrar a decidir sobre la cuestión de fondo objeto de la litis ” (Cf. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo en “Curso de Derecho Administrativo”, T. II, Ed. Civitas, Madrid, 1981, p. 532) (…)” (véase también en idéntico sentido, sentenci as Nº 479/2018 y 540/2019) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Por otra parte, debe tenerse presente que como lo expresara en su oportunidad la Comisión de Reforma Constitucional de la Cámara de Representantes con relación a la redacció n del actual artículo 309 de nuestra Carta Magna: “ No existe un derecho subjetivo a la legalidad; ni tampoco el sólo interés legítimo a la legalidad, que pertenece a todos los habitantes de la República, es suficiente como legitimación para promover este c ontencioso. La acción de nulidad no es una acción popular. Por consiguiente, el titular de la acción debe justificar la existencia de un interés directo de inmediata satisfacción personal , fundado en una situación jurídica particular respecto al acto im pugnado” (citado por Héctor Giorgi, “El Contencioso Administrativo de Anulación” , op. cit., p 188; en la misma línea, Enrique Sayagués Laso, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo II, 5ª Edición, Octubre de 1988, Clásicos Jurídicos Uruguayos, FCU, pág. 574 y Julio Prat, “Derecho Administrativo”, tomo V, volumen III, Editorial Acali, Montevideo, 1982, p. 169) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Asimismo, enseña Cajarville que “En la concepción más admitida, intereses directos son aqué llos que resultan inmediatamente afectados por la aplicación de la norma de que se trate , sea la norma general o particular, abstracta o concreta . La lesión al interés debe reconocerse jurídicamente como inmediata cuando el caso de que se trate esté comprendido en el supuesto de esa norma cuestionada. Si la norma es general, el interés será directo si el actor está comprendido en la categoría que define la dimensión subjetiva del supuesto normativo; dicho más simplemente, si está comprendido en los sujetos alcanzados por la norma. (…) Si la norma, por el contrario, no es general sino particular, solo estará legitimado, solo tendrá un interés que además de personal sea directo, el sujeto o los sujetos individualizados en la dimensión subjetiva del supuesto normativo” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Conceptos constitucionales definitorios de la legitimación del actor. Relaciones entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés general”, en Revista de Derecho Público, Año 22, Número 43, Agosto 2013, p. 153) ( sentencias Nº 32/2014 y 501/2018) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Pues bien, a partir de la aplicación de estos conceptos se procederá al análisis de la situación jurídica de los accionantes respecto del acto contra el cual contienden. V) Los comparecientes demandan la nulidad del acto emitido el 3 de noviembre de 2014 por el Comité Nacional de Ordenamiento Territorial, integrado por el MVOTMA, el MIEM, el MINTURD, el MGAP, el MTOP, el MEF y el Congreso de Intendentes, mediante el cual se resolvió declarar “de interés nacional y urgente ejecución, la obra pública correspondiente a la Línea de conexión del Parque Eólico Kiyú al Sistema Interconectado Nacional , en las condiciones establecidas en la Autorización Ambiental Pr evia dispuesta por la Resolución Ministerial Nº 377, de 4 de abril de 2014 ” (fs. 11 a 12, infolios y fs. 20 a 21, en carpeta verde de 75 fojas, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). El referido Comité fue creado por el artículo 75 d e la Ley Nº 18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sustentable, que estableció: “Créase el Comité Nacional de Ordenamiento Territorial para la debida coordinación de las estrategias nacionales con incidencia en el territorio , el que será presidido por el Ministro de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y estará integrado por: el Ministro de Transporte y Obras Públicas; el Ministro de Ganadería, Agricultura y Pesca; el Ministro de Industria, Energía y Minería; el Ministro de Turismo y Deporte; el Ministro de Defensa Nacional; el Ministro de Economía y Finanzas; el Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto; y, el Presidente del Congreso de Intendentes (…)” (la negrilla y el subrayado no están en el original). La decisión impugnada se fundó en lo establecido en el literal c) del artículo 76, que prevé entre los cometidos del CNOT: “c) Efectuar la declaración de interés nacional y urgente ejecución de las obras públicas promovidas por los órganos del Gobierno Nacional cuando éstas resulten incompatibles con cualquiera de los instrumentos de ordenamiento territorial, promoviendo su revisión.” (la negrilla no está en el original). El contexto en el cual se propició la solicitud de la declaratoria se inscribe en la nota presentada por el MIEM, el 7 de octubre de 2014 y en la Resolución impugnada -básicamente- se da cuenta: a) de la existencia de procedimientos licitatorios llevados adelante por la UTE, dentro de los cuales se adjudicó la compra de energía proveniente de un parq ue eólico a instalarse en la localidad de Kiyú, departamento de San José (Resultando II); b) que el proyecto de parque aludido cuenta con autorizaciones ambientales y de generación, así como la conformidad del Intendente Departamental de S an José expresada en nota del 30 de junio de 2011 (Resultando III); c) que la conexión del parque al Sistema Interconectado Nacional y su trazado fueron debidamente comunicados a la referida Intendencia (Resultando IV); d) que la Intendencia Departamental de San José dictó la Resolución Nº 3232/2014, el 21 de agosto de 2014, por la cual se expidió habilitando un trazado sustancialmente diferente al comunicado por UTE y que fuera autorizado por el MVOTMA, mediante autorización ambiental previa dispuesta por Resolución Nº 377 /2014, de 4 de abril de 2014 (Resultando V); e) la Resolución Nº 3232/2014 constituye una denegatoria implícita a lo oportunamente comunicado (Considerando I); f) según lo informado por el MIEM, la obra propuesta por la UTE está indisolublemente asociada a la instalación del Parque Eólico Kiyú y por tanto resulta imprescindible para la incorporación de fuentes renovables que constituye una de las prioridades de la Política Energética del Poder Ejecutivo (Considerando II); y f) que el Comité Nacional, en ses ión de 30 de febrero de 2014, con el voto de sus integrantes y la abstención del representante del Congreso de Intendentes, se acordó dar trámite a la solicitud (fs. 11 a 12, infolios y fs. 20 a 21, en carpeta verde de 75 fojas, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). El Tribunal concuerda con los planteamientos esgrimidos por la demandada, y fundamentalmente los terceros llamados al pleito, en cuanto advierten que la que en todo caso afectó la situación jurídica de los comparecientes es la Resolución de la UTE Nº 13 -857, que fue la que impuso sobre los inmuebles de los actores una servidumbre de ocupación definitiva y de limitación de uso y goce para la construcción de la línea. En el numeral 1º) de este acto se dispuso: “Designar como afectados por la servidumbre impuesta a favor de las líneas de conducción de energía eléctrica de 150 kw denominadas “Futura Estación de salida en Parque Eólico TULIFOX - Estación Mc Meekan (Dpto. de San José) y Futura Estación Mc Meekan - Estación Punta del Tigre (Dpto. de San José)” a los inmuebles detallados a continuación ” (véase la demanda, a fs. 24 vto., infolios) y el proyecto de Resolución identificando los padrones Nº 14.601 y 14.602 (fs. 299 a 300, pieza 2, en carpeta rosada de 5955 fojas, A.A.), que a la postre diera lugar a la presentación de un escrito de observaciones y oposición de parte del Sr. Luis Roberto Mietto Cecatto y de VICENTINA S.A. (fs. 338 a 372, pieza 2, A.A.) (la negrilla coincide con el destacado de los actores). Es evidente que los perjuicios que alegan los accionantes sobre sus suelos derivan de la imposición de las servidumbres legales sobre los terrenos de su propiedad para el tendido de la línea de alta tensión de 150 KW que conecta el Parque Eólico con la red eléctrica nacional (Sistema Interconectado Nacional SIN). En el presente, se está ante la intervención del CNOT, frente a un diferendo que se suscitó entre la IDSJ y la UTE acerca de la zona para el tendido de la línea de transmisión eléctrica. Mientras la UTE formuló una propuesta que ya contaba con la autorización ambiental previa otorgada por el MIEM por la Resolución Nº 377/2014, de 4 de abril de 2014 (fs. 73 a 75, en carpeta verde de 75 fojas, A.A.), la IDSJ por Resolución Nº 3232/2014, de 21 de agosto de 2 014 se concedió una habilitación “con las modificaciones realizadas por los técnicos y consultores externos” (fs. 64 a 65, en 75 fojas, A.A.), lo que significaron modificaciones sustantivas a dicho trazado que se consideraron incompatibles con la concreció n de la obra por parte del MIEM (fs. 26 y 30 a 34, en 75 fojas, A.A.). En el marco regulatorio vigente, la línea de transmisión eléctrica, legalmente es propiedad de la UTE, pues se encuentra comprendida dentro del servicio público de electricidad monopó lico consagrado en favor del Ente estatal (artículos 2º y 6º del Decreto -Ley Nº 14.694, en la redacción dada por los artículos 1º de la Ley 16.832 y 26 de la Ley Nº 16.211, respectivamente). En su calidad de propietaria de la línea, es la UTE la que gest iona las autorizaciones medioambientales correspondientes, tramita las servidumbres legales a imponer y solicita las habilitaciones municipales pertinentes a los efectos del ordenamiento territorial departamental. A su vez, la Ley Nº 18.308 de Ordenamien to Territorial y Desarrollo Sostenible establece en su artículo 77 que “(…) las obras públicas proyectadas por todo órgano del Estado , bajo cualquier modalidad o naturaleza, deberán ajustarse y compatibilizarse con las disposiciones de los instrumentos de ordenamiento territorial”, agregándose en el inc. 2° que tales obras “ (…) serán autorizadas , sin perjuicio de otros permisos correspondientes, de acuerdo con la normativa aplicable, por el Gobierno Departamental respectivo” (destacados no originales). En tanto el artículo 83 introdujo como nueva competencia de los Intendentes Departamentales (artículo 35 numeral 43 de la Ley Nº 9.515), la relativa a “La actividad administrativa del ordenamiento territorial, en todo el territorio del departamento, especia lmente: A) Elaborar directa o indirectamente los instrumentos de ordenamiento territorial y someterlos a la aprobación de la Junta Departamental sin perjuicio de las facultades de ésta en la materia. B) Ejercer las potestades de policía territorial, siendo de su cargo la autorización del ejercicio del derecho a construir, demoler, fraccionar, utilizar o localizar actividades en los terrenos y en general toda modificación predial, a través del otorgamiento de los permisos y autorizaciones correspondientes, de acuerdo a lo que dispongan las leyes y los decretos de la Junta Departamental” (destacados no originales). En este contexto, el conflicto sobre el tendido de la línea se circunscribe a la IDSJ (autorizante) y a la UTE (solicitante y propietaria de la línea en cuestión), y no a los actores (en sus respectivas calidades de titulares y explotadores de los predios Nº 14.601 y 14.602 de la sexta sección judicial y catastral de San José afectadas por las servidumbres de energía eléctrica dispuestas por la UTE). El Tribunal sostuvo un razonamiento similar en los autos "PARQUE EOLICO KIYU S.A. con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE SAN JOSÉ. Acción de nulidad”, Ficha No. 295/2015, en donde la empresa adjudicataria de la realización de las obras de construcción y tendido de la línea de alta tensión impugnó las Resoluciones Nº 2457/2013, 3232/2014 y el acto administrativo tácito de la IDSJ por el cual se intimó a la UTE a no efectuar ninguna actividad o gestión “relacionada con el tendido eléctrico de la línea de 15 0 KV que conectará el Parque Eólico Kiyú con la red de energía eléctrica nacional”. En dicha oportunidad, el Colegiado repasó los antecedentes y el marco normativo vigente y entendió que: “la controversia instalada en cuanto a la diagramación del tendido de la línea se circunscribe a la IDSJ (autorizante) y a la UTE (solicitante y propietaria de la línea en cuestión), y no a la empresa accionante (contratista a cargo de la construcción y financiamiento de la obra)” (Considerando VIII) in fine de la sentencia Nº 297/2018 ) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Y más adelante, concluyó: “es claro que la accionante no cuenta con legitimación en la causa, y faltando un presupuesto de admisibilidad de la acción de nulidad, corresponde rechazar la demanda incoada.” (Considerando X) in fine de la sentencia Nº 297/2018) (la negrilla no está en el original). En el casus, los comparecientes no logran acreditar el derecho o el interés directo, personal y legítimo lesionado por una abstracta declaratoria de interés nacional y urgente ejecución de una obra cuyo trazado concreto corresponde aprobar a la Intendencia Departamental de San José y a la UTE tramitar las servidumbres sobre los terrenos afectados. Parece claro que no logran acreditar un interés directo en la acción impetrada y que se encuentran comprendidos dentro de la dimensión subjetiva de la Resolución atacada. Al estar en un contencioso subjetivo de legalidad , las eventuales controversias jurídicas entre la IDSJ autorizante, la UTE y el CNOT por el trazado de la línea en cuestión no son susceptibles de afectar per se la esfera jurídica de derechos e intereses de los accionantes. En suma, los actores carecen de legitimación ad causam por lo que, al faltar un presupuesto de admisibilidad de la acción de nulidad, corresponde el rechazo de la demanda, sin ingresar al fondo del asunto. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, por unanimidad de sus integrantes, FALLA : Declárase la ausencia de legitimación causal activa de la promotora, y en su mérito, desestímase la demanda anulatoria promovida. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora y terceristas en la suma de $36.000 (pesos uruguayos treinta y seis mil) cada una. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Ec heveste, Dr. Vázquez Cruz (r.), Dr. Corujo. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).