Sentencia Definitiva N° 659/1999

//tevideo, 12 de mayo de 1999. No. 659 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “EDIFICIO BEITH con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE USINAS Y TRANSMISIONES ELÉCTRICAS. Acción de nulidad” (No. 61/96). RESULTANDO : I) Que a fs. 21 y siguientes compareció la actora a promover demanda de nulidad contra los artículos 2, 3, y 9 de la Resolución No. 80-2096, de fecha 27 de mayo de 1980 (Reglamento para Subestaciones) del Directorio de U.T.E.. Señala que el 23 de junio de 1995 recibieron un cedulón por el cual se intimaba a los copropietarios del edificio, a presentarse en un plazo de sesenta días para regularizar la situación del predio, asiento de la Subestación No. 372, bajo apercibimiento de aplicar lo dispuesto en el artículo 9º del Reglamento de referencia. Señala que el artículo 2 del reglamento cuestionado establece que cuando ante una solicitud de carga para determinado servicio, se decida la instalación de una Subestación, los terrenos y el local que se destinen a la misma, pasarán a ser propiedad de U.T.E. por vía de donación. El artículo 3º establece que cuando no sea posible o conveniente utilizar el régimen de donación, el usuario otorgará un contrato de comodato sobre el terreno y local que se destinen a la Subestación. El reglamento de referencia no prevé ningún tipo de compensación o indemnización para el usuario, por desprenderse o afectar su propiedad de este modo, simplemente a quien no lo acepte, no se le proporciona el servicio. En consecuencia, sostiene que los artículos 2 y 3 del citado reglamento violan los artículos 7 y 32 de la Constitución de la República, en tanto privan del derecho de propiedad a los titulares del bien de autos, sin indemnización alguna. Asimismo afirma que el artículo 9 citado aconseja la aplicación de dicha reglamentación a situaciones de suministros que se verificaron y perfeccionaron con anterioridad a su vigencia, violando así el principio de irretroactividad de los reglamentos. II) Conferido traslado de la demanda, compareció la demandada y opuso excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa, la que fue decidida por resolución No. 823 de fecha 23 de octubre de 1996. A fojas 44 al contestar la demanda, expresó que la solución del reglamento no es antojadiza sino que responde a la necesidad de que U.T.E. pueda disponer del predio ya sea para garantizar el mantenimiento de la Subestación en sí, como para conectar a ella nuevos servicios de que lo considere necesario. Afirma que no se trata de una aplicación retroactiva del reglamento en cuestión sino aplicación inmediata de un reglamento nuevo, que derogó al anterior y que por lo tanto rige no sólo para las solicitudes de carga nuevas sino también para las solicitudes viejas que nunca se regularizaron y que por lo tanto, no tenían ninguna situación jurídica consolidada ni habían adquirido derecho a subsistir en esa situación de indefinición jurídica. Manifiestan que el contrato de suministro es de adhesión y que por lo tanto quien solicita el mismo se coloca en una situación jurídica predeterminada aceptando los derechos y obligaciones emergentes de dicha situación. La regularización de la situación que U.T.E. le propone, tiende a asegurar la existencia del derecho de propiedad, razón por la cual deberá desestimarse la acción de nulidad. III) Abierto el juicio a prueba se diligenció la que obra certificada a fs. 76, perteneciente a ambas partes, las que luego alegaron por su orden. IV) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (dictamen No. 685/98 de fs. 86 a 87), se llamó para sentencia y giraron los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron y dictaron sentencia en legal forma. CONSIDERANDO : I) Que ha existido correcto agotamiento de la vía administrativa y la pretensión anulatoria ha sido promovida dentro de los plazos legales, por lo que procede, entonces, ingresar al examen del aspecto sustancial planteado. II) Que el Tribunal, con el voto conforme de sus integrantes, acogerá la demanda anulatoria promovida. En efecto en autos se impugnan los arts. 2, 3 y 9 de la Resolución 80- 2096 de 27/V/80, dictada por el Directorio de U.T.E., Reglamento para Subestaciones que se instalan como consecuencia de una solicitud de carga (fs. 00002, 00003/00004; 00030/00031v., y 00058 y 00061 en rojo de A.A. y fs. 4 y 5/7 y 17 y 20 de autos). Estima el Tribunal que corresponde anular los arts. 2, 3 y 9 del Reglamento en cuestión, en mérito a las siguientes consideraciones. El Reglamento es definitivo por la doctrina especializada como el acto unilateral de la Administración que crea normas jurídicas generales. Pero esa potestad normativa de la Administración, tiene límites en tanto existen materias que son de “reserva de ley”, fundamentalmente en la regulación de derechos individuales (arts. 7, 10, 11, 28, 32, 33, 35, 36, 39 etc. de la Constitución). SAYAGUÉS LASO señala, en su Tratado de Derecho Administrativo, que si un reglamento invadiera la materia reservada a la ley, sería totalmente inválido. Recordando que el reglamento en sí es un acto administrativo y por lo tanto se desenvuelve bajo las normas de jerarquía superior. CONSTITUCIÓN Y LEY, de ahí que toda violación de éstas o de los principios que la informan invalide el reglamento (Autor y Ob. Cit. Tomo I, pág. 129). El mismo autor señala que quien se sienta afectada por él puede accionar en vía administrativa ante el mismo órgano que dictó la norma reglamentaria solicitando su reforma o su revocación. Pero en el caso en que dicho reglamento no hubiese sido recurrido, pueden luego impugnarse los actos individuales que dicte la administración en aplicación de él (ob. cit. pág. 141 y 142). III) El art. 2 del Reglamento “para subestaciones que se instalen como consecuencia de una solicitud de carga”, establece que el terreno y el local que se destinen a subestación, así como también un pasaje de 3 mts. de ancho para tener acceso directo desde la calle hasta la puerta del local, pasarán a ser propiedad de U.T.E., por vía o título de donación. Dicha disposición es violatoria de los arts. 7, 32, 72 y ccs. de la Constitución, en tanto implica una privación del derecho de propiedad, realizado sin una previa y justa indemnización. Esa privación del derecho de propiedad sólo puede ser establecido por la ley (acto regla emanado del Poder Legislativo), y fundada en razones de interés general (necesidad o utilidad pública), mediante previa indemnización. La aplicación del citado artículo constituye una verdadera “expropiación”, violatoria de la Constitución y aún de la ley, tanto la 3.958 de 1912 como del D.L. 10.247/1942. Además de ello el citado artículo 3º establece que cuando no sea posible o conveniente, por razones de orden jurídico, económico u otras, utilizar el régimen de donación, las reparticiones correspondientes de U.T.E. propondrán un régimen de “Comodato” por 99 años (Reglamento de fs. 5 a 7 de autos y modelo de contrato de fs. 00032/00033vta. de A.A.). En todos los casos y según lo señala la parte final del artículo, U.T.E. se reserva el derecho a exigir la sustitución del comodato por la donación cuando ello se hiciera posible y conveniente. Es decir, que a la expropiación que se concreta por acto administrativo y sin observar las exigencias constitucionales y legales se adita la de implantación de una servidumbre por decreto , violando el principio general que ello es de reserva legal, sin perjuicio de que, en tanto que afectación del derecho de propiedad, debe ser adecuadamente reparada. IV) Por último el art. 9º del citado Reglamento establece que “...se aplicará también a todas las solicitudes de carga superior a su vigencia en las que no se haya llegado a formalizar contrato que otorgue a U.T.E. la disponibilidad del local de la subestación...”. Dicha norma no hace otra cosa que otorgar efecto retroactivo al reglamento, siendo que el inmueble de autos intenta ser afectado ahora, cuando desde hace alrededor de 35 años existe un contrato verbal de suministro entre la copropiedad y U.T.E., violando a su vez la regla general de la irretroactividad de los reglamentos. El Reglamento dada su naturaleza de norma general, reguladora de los casos que puedan presentarse para el futuro, carece de efecto retroactivo, salvo que la ley expresamente faculte a la Administración para darle ese alcance (SAYAGUÉS, Ob. Cit. Tomo I, pág. 132-133). El Tribunal por su parte ha preconizado y proclamado invariablemente la irretroactividad de los reglamentos (Sents. 310/92, 1245/92, 401 y 422/93, 403/94, entre otras). Por estos fundamentos, los del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que se comparten, el Tribunal FALLA : Haciendo lugar a la demanda y, en su mérito, anulando respecto de la parte actora los arts. 2, 3, y 9 del Reglamento para Subestaciones de U.T.E., aprobado por resolución 80-2096 de 27 de mayo de 1980. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 6.000 (pesos uruguayos seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, y archívese.