Sentencia Definitiva N° 601/1999

//tevideo, 5 de mayo de 1999. No. 601 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “CASTRO NEGREIRA, CARLOS ALBERTO con INTENDENCIA MUNICIPAL DE MONTEVIDEO. Acción de nulidad” (No. 1961/96). RESULTANDO : I) Que con fecha 1 de noviembre de 1996 compareció Carlos Castro entablando demanda de nulidad, en tiempo y forma, contra la Resolución de fecha 20/12/95, dictada por la Comisión Especial Delegada de la Zona 2 de la Intendencia Municipal de Montevideo, en ejercicio de atribuciones delegadas, por la cual se denegó la solicitud de regularización del establecimiento, del cual es titular el ahora accionante, con destino de empresas de mudanzas y depósito de muebles, fundándose en que dicha actividad está expresamente excluida por el art. D. 504.5 del Digesto Municipal, ordenando su reubicación en un plazo de noventa días. Notificado el 5/1/96 (fs. 10v. de A.A. letra A), interpuso con fecha 15/1/96 recursos de reposición y apelación en subsidio, según dichos de la parte actora no controvertidos por la demandada. Dada la posición institucional del órgano emisor del acto, correspondía sólo recurso de reposición, el cual fue desestimado por Resolución de fecha 26/8/96 (fs. 21 de A.A.), notificada el 5/9/96 (fs. 23v. de A.A.). La parte actora se agravia por entender que la misma es contraria a derecho, ya que, la denegatoria que por la misma se hizo efectiva, carece de todo fundamento legal o reglamentario. Expresa que el destino de su establecimiento no está comprendido en la prohibición establecida por la reglamentación precitada, debiendo efectuarse sobre la misma una interpretación restrictiva. Agrega que, de procederse por “mera similitud” con actividades prohibidas, se estaría incurriendo en una arbitrariedad que agravia elementales principios de derecho. II) Que a fs. 7 compareció la Intendencia Municipal de Montevideo estableciendo que el acto impugnado se ajusta plenamente a derecho. Manifiesta que la denegatoria en cuestión tiene su fundamentos en que la actividad está expresamente excluida por el art. D. 504.5 del Digesto Municipal (fs. 7 y ss. de A.A.). Agrega que el área solicitada superaba lo admisible en la zona, siendo la actividad considerada molesta conforme al art. D. 504.3 y distorsionante del tránsito vehicular y peatonal. En definitiva, se remite al Dictamen de la Abogada Informante, solicitando se desestime la demanda. III) Que se abrió el juicio a prueba por el término legal a fs. 9, habiéndose producido la que obra certificada a fs. 27. IV) que alegaron las partes por su orden a fs. 28 y 33, respectivamente. Fue oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo quien, por Dictamen No. 672/98 de fs. 36 a 37, aconsejó acoger la demanda, anulando la resolución impugnada. V) Que citadas las partes para sentencia (fs. 39), se dispuso el pase a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Que, en la especie, conforme a lo establecido en la normativa vigente (Ley No. 15.869), se han satisfecho debidamente los presupuestos esenciales habilitantes para el accionamiento en nulidad. II) que la Corporación, con la plena conformidad de todos sus integrantes y compartiendo en lo pertinente el dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por la anulación del acto impugnado en virtud de la errónea motivación que lo inspira (fundamenta). El acto residenciado es la Resolución de 20/XII/95 dictada por la Comisión Especial Delegada de la Zona 2 de la Intendencia Municipal de Montevideo, en ejercicio de atribuciones delegadas, en cuanto rechaza la solicitud del ahora accionante de “regularización” del establecimiento de su propiedad con destino “empresa de mudanzas” y “depósito de bienes muebles” y ordena su reubicación en un plazo de noventa (90) días (fs. 10, en rojo, Legajo “A” de A.A.). Volición que fue confirmada por el Intendente Municipal al rechazar, con argumentación diversa a la del acto cuestionado, la impugnación concretada por el interesado (Resolución No. 3987/96, de 26/VIII/96, fs. 21/22, Ibid.). En rigor, el accionante solicitó, no una “ampliación”, sino una “regularización” de un local de 727 m 2, sito en calle Hocquart 1733/77, donde ya se venía desarrollando la actividad de la empresa (fs. 3/6, Ib.) y la Comisión Técnica Asesora, en dictamen de 4/XII/95, se expidió en forma negativa en base al art. D. 504.5. del Decreto 26.388 (Digesto Municipal) (fs. 9, Ib.). Tal disposición reglamentaria y el espectro fáctico que inspira su aplicación, no se compadecen con la situación de la empresa del demandante. Porque el citado art. D. 504.5. establece que no se admitirán ampliaciones en los establecimientos y edificios industriales existentes cuyos destinos estén contemplados en la normativa y excedan el área de 500 mc, salvo propuesta de espacio para actividades de carga y descarga previa aprobación. Empero, puede admitirse el mantenimiento si concurren los requisitos que enuncia. Pero aclara que no se incluyen en esa opción las actividades “molestas”, ingresando en este concepto, a título de ejemplo (“....como....”) los “depósitos de empresas transportistas”. Y, finalmente, respecto de establecimientos no autorizados en los que se desarrollen actividades “no molestas”, se establece un plazo para gestionar la correspondiente habilitación so pena de clausura inmediata. Es evidente que la actividad desplegada por el actor no ingresa en esta previsión legal, citada sin fundamentación correlativa en el dictamen de la C.T.A. ya mencionado (fs. 9, A.A.). En oportunidad de analizarse la impugnación administrativa, la Administración invoca los arts. D. 504.3. y D. 504.4. , pero ello implica mutar la MOTIVACIÓN en forma intempestiva o indebida, ya que estas otras disposiciones reglamentarias refieren a otros supuestos. Por ende, el error que a juicio de la Sala traduce la norma invocada en el dictamen de la C.T.A., de 4/XII/95, fue retomado por el órgano emisor del acto en causa, dando lugar así a un supuesto de MOTIVACIÓN ERRÓNEA. Motivación que se cambió ulteriormente, tanto en el dictamen de la C.T.A. de 11/IV/96 (fs. 16, A.A. cits.), como en el dictamen jurídico correspondiente (fs. 18/19, Ibid.), como en la Resolución 3987/96, de 26/VIII/96, que puso vía -por agotamiento- a la vía administrativa. Toda la doctrina administrativa subraya que el acto administrativo debe sustentarse en hechos y antecedentes que le sirvan de causa; y en el derecho aplicable (MOTIVACIÓN SUFICIENTE) y, además, aquéllos deben explicitarse apropiadamente. Esto último no sucede en la especie, lo que importa en caso de haber mediado errónea invocación del derecho (esto último superable, en base al principio “JURA NOVIT CURIA”, pero siendo clara y explícita la plataforma fáctica del Acto). Como lo destaca ESCOLA, desarrollando su pensamiento sobre la MOTIVACIÓN del acto administrativo, éste no “...puede aparecer caprichosamente desvinculado de toda relación precedente” (“Tratado....”, ed. 1973, pág. 52; y Sents. 21 y 346/980). Por ende, al estar incurso en base viciosa, el acto en causa, en su fundamentación, ha quedado carente de motivación válida que apareja nulidad inexorable. Porque fundamentar el acto es motivarlo convincentemente según las reglas de la sana lógica, dando las razones por las cuales se adopta una decisión en cierto sentido ( Sents. 83 y 185/986; 741/93, entre muchas otras.). III) Que la solicitud de “regularización” promovida por el actor, puede catalogarse como un típico acto de AUTORIZACIÓN, en el cual se habilita al particular por la Administración para el ejercicio de un derecho preexistente, removiendo el obstáculo jurídico que existía para ello (SAYAGUÉS LASO, E.: “Tratado....”, t. I, págs. 414 y ss.); y, en el caso ocurrente, el previo control por la Administración del ajuste a la normativa vigente, habría de determinar el otorgamiento o no de la referida autorización (“regularización”). Precisamente esta naturaleza del acto requerido, al que preexiste el derecho a ejercer la actividad, y cuyo ejercicio debe de autorizarse salvo que la norma imponga la denegatoria u otorgue poderes discrecionales a la Administración, compele a ser estricto en la interpretación de las normas prohibitivas o impeditivas. De los A.A. no se desprende que la actividad del actor encuadre en la norma invocada por el acto en causa (en forma implícita al compartir el dictamen de la C.T.A.) (ART. D. 504.5.); tampoco que aquélla sea “molesta”, conforme a la opinión del M.V.O.T.M.A. (fs. 46, en rojo, Legajo “B” de A.A.) y aun cuando pueda relativizarse el valor de dicho dictamen). Pero todo lo expuesto significa que el acto es inválido por motivos invocados (error en la fundamentación del acto), sin que ello signifique, en modo alguno, que el Tribunal estima que debe otorgarse la autorización solicitada, toda vez que la Sala sólo debe confirmar o anular el acto cuestionado (art. 310, inc. 1º, Constitución), sin poder ingresar en otras consideraciones que, no sólo le están técnicamente vedado realizar, sino que, además, pueden llevarle a incurrir en inútil prejuzgamiento. La anulatoria fundada en la ausencia de motivación o en errónea motivación implica la necesidad de reformular el acto que, en consecuencia, queda expuesto a nueva impugnación si así correspondiere por su contenido. Por estos fundamentos y lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, en lo pertinente, el Tribunal FALLA : Amparando la demanda y, en su mérito, anulando el acto administrativo impugnado. Sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 6.000 (pesos uruguayos seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, y archívese.