Sentencia Definitiva N° 572/1999

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 3 de mayo de 1999. No. 572 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “SATRAGNO, RUBENS con BANCO CENTRAL DEL URUGUAY. Acción de nulidad” (No. 305/96). RESULTANDO : I) Que a fs. 8 y ss. compareció la actora a promover demanda de nulidad contra la resolución No. 475/95, de fecha 12 de setiembre de 1995, emitida por el Directorio del Banco Central del Uruguay. Se agravia porque el acto impugnado designa en los cargos de Jefe de Sección de Primera (5a. Categoría de la Clase Administración) a los mismos funcionarios que fueron ascendidos por Resolución D 200/91, anulada por la sentencia No. 1056/93 de 11/10/93 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, lo que menoscaba su derecho al ascenso. Sostiene que el acto impugnado está motivado en forma ilegítima puesto que los motivos no son causa sino consecuencia del acto que predeterminadamente se pretendía dictar, cual es la designación de los mismos funcionarios ascendidos por la resolución anulada. El B.C.U., para subsanar la falta de motivación del acto anulado, recurre a un procedimiento ilegítimo ya que en vez de cumplir el fallo, dictando un acto ajustado a derecho, donde se ascienda a aquellos que tengan mejor derecho, dictó las resoluciones 363/94 y 457/94 de 6/7/94 y 9/7/94 y 9/8/94, mediante las cuales se modificó el reglamento de Ascensos del B.C.U., pretendiendo adecuarlo a los criterios valorados por este Tribunal en sentencia No. 1056. Dichas resoluciones, que oportunamente impugnó ante este Tribunal, desde un primer momento demostraron que posibilitaba mantener en los cargos a aquellos funcionarios designados en el acto que el Tribunal anuló. Para recomponer el acto anulado el B.C.U. sostuvo que es preciso evaluar el desempeño funcional de los accionantes y de los funcionarios cuyos ascensos resultaran anulados, para lo cual, con la finalidad de motivar el acto, el 11/10/94 designa un tribunal que evalúa a los funcionarios en una forma subjetiva, pues respecto a los accionantes les hace reparos respecto a su actuación, totalmente subjetivos en tanto que de los ascendidos por la resolución anulada se resaltan muy buenos antecedentes. Expresa que si el B.C.U. entendió que para recomponer el acto anulado y ajustar su actuación a la Ley No. 16.127 debía efectuar un concurso de “méritos y antecedentes” y no de “oposición y méritos”, debió tener en cuenta los méritos y antecedentes que se tenían al momento de los ascensos (14/3/91). Si éstos no existen no procede realizarlos con posterioridad. Para suplir tal omisión el B.C.U. acude a calificaciones realizadas ex-profeso para recomponer el acto anulado. Sostiene que el reglamento en que se basa el acto que impugna dispone tomar en cuenta las calificaciones del año 1990. Para ello crea un Tribunal nombrado al efecto en el año 1994, lo que no reviste de garantías ya que se juzga una actuación funcional del año 1990. Concluye que si el B.C.U., por deficiencias administrativas (ausencia de calificaciones), no tenía posibilidades de realizar un concurso de “méritos y antecedentes”, debió realizar un concurso de “oposición y méritos” con aquellos funcionarios que al tiempo del dictado del acto anulado estuvieran antes de ella en las mismas condiciones de ascender. Agrega que la resolución que impugna se dicta en base a un reglamento dictado para regular situaciones jurídicas anteriores, con lo cual se lesiona el principio de no retroactividad de las normas, consagrado en el art. 72 de la Constitución. II) Conferido traslado de la demanda, éste fue evacuado de fs. 20 a 23 vta.- Expresa en síntesis que ni el Tribunal de Ascensos, ni el Directorio actuaron con discrecionalidad alguna o con desviación de poder, dado que los funcionarios designados, son los 18 primeros que resultan de la ordenación de candidatos de acuerdo al puntaje obtenido por calificación más antigüedad. La recomposición del acto anulado por la Corporación, se realizó en un todo de conformidad con los lineamientos dados en los Considerandos de la sentencia. III) Abierto el juicio a prueba se diligenció la que obra certificada a fs. 37, perteneciente a ambas partes, las que luego alegaron por su orden. IV) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (dictamen No. 580/98 de fs. 79 a 81), se llamó para sentencia y giraron los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron y dictaron sentencia en legal forma. CONSIDERANDO : I) que ha existido correcto agotamiento de la vía administrativa y la pretensión anulatoria ha sido promovida dentro de los plazos legales, por lo que procede, entonces, ingresar al examen del aspecto sustancial planteado. II) El proceso de ascensos impugnado por el actor, ha tenido una evolución importante como resultado de diversas oposiciones formuladas por el mismo. Determinados funcionarios habían sido ascendidos a la Clase Administración, 5a. Categoría, Jefe de Sección de Primera con vigencia al 1º/1/89 por Resolución 200/91 del 14/3/1991. Por Sentencia 1.056, del 11 de octubre de 1993, se anula dicha Resolución ante la demanda de varios funcionarios excluidos de esa lista cuando tenían mejor derecho a esos ascensos. El fundamento principal de la anulación radicó en las designaciones no explícitamente motivadas por lo que no surge de la Resolución los méritos superiores de los designados respecto de los excluidos. Por otra parte, en dicho fallo, se hace notar la vigencia de la Ley No. 16.127 a la fecha de la misma, en virtud de lo cual debía optarse por ascensos mediante concursos de “méritos y antecedentes” o de “oposición y méritos”. La demandada pretendiendo corregir esas omisiones y cumplir el fallo, dicta nuevas normas como Reglamento de Calificaciones, Resolución 776/93 del 9/11/93 y el Estatuto del Funcionario según Decreto del Poder Ejecutivo 190/993, pretendiendo adaptarse a la Ley 16.127 (A.A.-B). Las Resoluciones 363/94 y 457/94 (fs. 108 y 109 vta. A.A.- A) aprueba las reformas de los Reglamentos especificados ut-supra. Estas Resoluciones también impugnadas por varios funcionarios, entre ellos el actor, han quedado firmes por declaración de perención de la instancia (Fa. 76/95 agregada, Interlocutoria 10.118/97). Aun cuando esa situación no impide revisar la legalidad de todos los actos administrativos, los procedimientos para ascensos quedaron fijados en esas reformas. Así lo admitieron los impugnantes que se presentaron al concurso y aceptaron el Tribunal de Ascensos designado. Por Resolución 475/995 se expide el Directorio sobre los ascensos a los cargos previstos en la Resolución 200/91, siendo designados nuevamente los mismos funcionarios que lo fueron en ésta (fs. 117 A.A.- A). Estas designaciones son nuevamente impugnadas por el actor en virtud de que si la demandada optó por recomponer el acto anulado y ajustar su actuación a la Ley No. 16.127 realizando un concurso de “méritos y antecedentes”, debió tener en cuenta esos elementos al momento de los ascensos (14/3/91). Como no existía la calificación a esa fecha, debió recurrir a “oposición y méritos”. III) El Tribunal, por mayoría, entiende que no se ha probado la ilegitimidad del reglamento que ha quedado firme para el actor, desde que el procedimiento es uno de los previstos en la Ley No. 16.127: antigüedad calificada, “méritos y antecedentes”. El concurso se hizo en un todo conforme a esa nueva Reglamentación. El Tribunal ha expresado en anterior causa seguida por otro funcionario (Guarnieri), pero con iguales argumentos (Fa. 304/96), que: “La ley 16.127 establece normas precisas sobre derechos de los funcionarios a la carrera administrativa y fundamentalmente corresponde tener presente las referidas a ascensos.” “El art. 11 cuya violación fuera apuntada por la Sent. 16.127 determinaba que los ascensos debían hacerse siempre por “concurso de méritos y antecedentes o concurso de oposición y méritos, según lo estableciere la respectiva reglamentación o estatuto.”” “El Estatuto del Funcionario aplicable al Banco Central surge del decreto 190/993.” “En su art. 39 se establece la obligatoriedad de la calificación anual de los funcionarios por tribunales designados al efecto con autonomía técnica.” “El Banco Central llamó a concurso de méritos y antecedentes, y por consiguiente, dice el actor, debió tenerse presente los méritos y antecedentes que se tenían al momento de los ascensos. Sin embargo, acude a calificaciones “realizadas ex-profeso para recomponer el acto anulado exactamente en igual forma” (fs. 12). Agrega que no puede calificarse por antigüedad pura y por no existir calificaciones debió realizar concurso de oposición y méritos.” “Estas objeciones que indicarían desviación de poder por violación de normas vigentes, entiende el Tribunal en mayoría, deben ser rechazadas.” “Es verdad que no existían calificaciones anuales como debió hacerse luego de la vigencia de las nuevas normas legales.” “El Tribunal actuante que, dice el actor, otorgó mayores calificaciones a los ascendidos en la Resolución anulada por sentencia 1.056/93, sin embargo, no fue rechazado oportunamente por el actor que lo aceptó y concursó.” “Tampoco dicho Tribunal recurrió a la antigüedad pura como pretende el actor.” “En efecto: se buscó efectuar una calificación por la actuación funcional en 1989/91, y a esos efectos se recurrieron a los informes de los Jefes de esa fecha.” “Cuando se reúne el Tribunal nombrado al efecto y no impugnado por Guarnieri, e integrado conforme a las normas estatutarias (art. 4º de la Recopilación, fs. 49), se deja constancia de una exhaustiva investigación de méritos, al tiempo de esa omitida calificación no obligatoria a la fecha por ausencia de Estatuto respectivo.” Ese procedimiento se ajustó a los nuevos Reglamentos y la calificación de “méritos” no fue realizada arbitrariamente, sino que se hizo conforme a lo que resultaba de la actuación funcional informada por los Jefes inmediatos de los años 1989-90. El 11/X/94 se reúne el Tribunal de Ascensos considerando los informes recabados por cada uno de sus integrantes, de esos funcionarios superiores que se debía evaluar a la fecha mencionada y sobre el actor se recibe el informe de Juan Karabaich, ya jubilado, expresándose que “no ha asumido las tareas con dedicación necesitando de una supervisión constante...su producción dependió de un seguimiento continuo. El hecho de realizar sólo lo que se le ordenó, no le permitió proyectar su trabajo, buscar soluciones y proponer nuevas formas de encarar los mismos...” (fs. 37 A.A.-C). Ante observaciones formuladas por funcionarios a sus respectivas calificaciones, se reúne nuevamente el Tribunal de Ascensos el 5/4/95 que expresa: “El Tribunal fue convocado con el cometido de valorar el desempeño funcional, adjudicando un puntaje que refleja adecuadamente ese desempeño y de conformidad con disposiciones que han sido aprobadas oportunamente...no se encuentran en las observaciones planteadas por los funcionarios...y Ruben Satragno, elementos determinantes suficientes a propiciar una modificación de la resolución originaria de este tribunal...” (fs. 43 A.A.-C). “Cuando es consultado el Dr. Cajarville por el propio Banco, entiende que esas normas dictadas para ajustarse a la Ley 16.127 son, algunas de ellas, violatorias de la misma. En este sentido indica que la designación directa debe alcanzar solamente a los funcionarios de confianza, pero afirma “debo señalar, aunque no alcancen a estos ascensos...”. Hace notar que el informe del supervisor directo está como eventual cuando debiera ser el inicio de la calificación.” “Precisamente, el Tribunal calificador, ante la ausencia de calificaciones anuales anteriores, recurrió a ese informe para obtener “antecedentes” necesarios al puntaje a otorgar a los concursantes. Y la afirmación de que “transcurridos cuatro o cinco años ni la Institución como tal ni los funcionarios supervisores o miembros del Tribunal, individualmente, estarán en condiciones de realizar ahora una valoración fundada en los hechos reales y objetivos de la gestión de los funcionarios en esos años”, fue reconocida como cierta por el Tribunal nombrado al efecto.” “Tanto reconoció el valor de estas afirmaciones el Tribunal calificador que recurrió en cada caso a la valoración directa de los funcionarios por sus superiores de ese período, formándose así una evaluación sustitutiva de una calificación que, no existió en su época.” “Dice Cajarville: “Se podrá disponer la realización de un “concurso de oposición y méritos” cuando las características del cargo a proveer así lo justifiquen o cuando lo solicitare cualquiera de los postulantes mediante petitorio fundado” o en caso de empate (fs. 67).” SATRAGNO no formuló esa petición, sino que luego de presentarse al concurso y notificarse de las calificaciones, se agravia de las mismas. Aún la anulación parcial referida a las designaciones directas del Directorio de la demandada, que podrían considerarse violatorias de la Ley 16.127, no alcanza a los presuntos derechos del actor, en cuanto su calificación lo ubica en el lugar penúltimo, no habiendo impugnado en tiempo y forma, la prelación de los concursantes. En consecuencia no probó un mejor derecho que el reconocido a los ascendidos. El procedimiento establecido para los ascensos no aparece como contrario a derecho, aunque pueda discutirse la conveniencia u oportunidad de calificar a los funcionarios años después, pero se han buscado los elementos que son legalmente necesarios a toda calificación, como el necesario informe de los Superiores, que, en el caso del actor, fueron negativos. Por estos fundamentos y concordantes del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal, por mayoría, FALLA : Confírmase el acto administrativo impugnado, desechándose la demanda. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 5.000 (pesos uruguayos cinco mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, y archívese. Dra. Alonso Penco (r.), Dr. Burella, Dr. Mercant (d.), Dr. Baldi, Dr. Bermúdez (d.). Dra. Petraglia (Sec. Letrada). Discordia del Dr. Bermúdez: Discorde por los fundamentos siguientes, expuestos en la causa Ficha No. 304/96 (Sentencia No. 560/99), y que se reiteran en lo pertinente. Discordia del Dr. Mercant: Discorde por los mismos fundamentos expuestos por el Dr. Bermúdez en la Sentencia No. 560/99 (Ficha No. 304/96).