Sentencia Definitiva N° 510/1999

//tevideo, 28 de abril de 1999. No. 510 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “MESA, DANIEL con INTENDENCIA MUNICIPAL DE CANELONES. Acción de nulidad” (No. 752/95). RESULTANDO : I) Que a fs. 77 y ss. compareció la actora a promover demanda de nulidad contra la resolución No. 174/95, de fecha 27 de marzo de 1995, emitida por la Intendencia Municipal de Canelones, que modifica la retribución de los Sub-Directores Generales de la Intendencia Municipal. Manifiesta que ocupa el cargo No. 324, Sub-Director General, grado 17, programa 1.04. La remuneración de los funcionarios municipales, es claramente materia presupuestal, lo que resulta del art. 86 de la Constitución, al que se remite expresamente, para el caso del Presupuesto Departamental, el art. 222. La Modificación Presupuestal 1993-94, estableció en su art. 8º que el sueldo básico de los Sub-Directores Generales tendrá como monto el 90% del sueldo básico de los Directores Generales; y éstos, tendrán una remuneración equivalente al 65% del sueldo básico más los gastos de representación del Intendente Municipal. Sostiene que en abierta violación de las normas antes referidas, la Intendencia Municipal dictó el acto impugnado por la que rebaja los sueldos de dichos funcionarios. La modificación del sueldo de los Sub- Directores Generales la realiza la Intendencia Municipal fuera de la oportunidad de aprobarse un presupuesto o rendición de cuentas, y sin las formas exigidas a esos actos, lo que es contrario a derecho. Concluye que la reducción del sueldo es ilegítima ya que su percepción y el mantenimiento de su cuantía son esenciales elementos integrantes de la carrera administrativa, tutelada para los funcionarios municipales por los arts. 62 y concordantes de la Constitución. II) Conferido traslado de la demanda, éste fue evacuado de fs. 85 a 86. Expresa que la decisión de modificación de asignaciones a los cargos de grado 17, tiene iniciativa del ejecutivo comunal, pero es decisión del legislativo municipal, o sea la Junta Departamental, señalando que toda pretensión anulatoria debe comenzar con la interposición de los recursos contra, en el caso, el decreto de la Junta Departamental. El actor refiere concretamente su acción anulatoria contra la Resolución No. 174, la cual por sí misma, no dispone modificación alguna, dado que es ejercicio de potestad de iniciativa privativa, pero la resolución radica en el Decreto No. 6 citado. Sostiene que el tema debe enfocarse sobre la potestad que tiene el legislativo comunal para, mediante modificaciones como la de autos, cambiar las asignaciones salariales de los dependientes de la Comuna departamental. Manifiesta que en el ocurrente, la reorganización salarial de los cargos jerárquicos, determinó por el juego de los porcentajes relacionados a los sueldos superiores, incrementos para los grados 17, fuera del contexto de justicia que el estatuto prevé a texto expreso, por lo que se hizo necesaria la modificación impugnada. III) Abierto el juicio a prueba se diligenció la que obra certificada a fs. 105, perteneciente a ambas partes. IV) Alegó la actora, se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (dictamen No. 576/98 de fs. 124 a 125vto.), se llamó para sentencia y giraron los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron y dictaron sentencia en legal forma. CONSIDERANDO : I- Que ha existido correcto agotamiento de la vía administrativa y la pretensión anulatoria ha sido promovida dentro de los plazos legales, por lo que procede, entonces, ingresar al examen del aspecto sustancial planteado. II- Que en autos se impugna la Res. 174/95 de 27/III/95 del Intendente Municipal de Canelones que adecua las remuneraciones del cargo de Sub-Director General, Grado 17, que fueron establecidas por el art. 8 de la modificación presupuestal 1993-1994, Decreto 2047/93 de la Junta Departamental, de 30/X/93 (fs. 1vta./22 de autos), y que, en su mérito, dispone que a partir del 1º de marzo de 1995 el sueldo de los Sub- Directores Generales, Grado 17, será equivalente al sueldo del grado 16, más el 70%, estableciendo la remisión de la presente decisión a la Junta Departamental de Canelones (Nral. III), fs. 2/2v., 9/9v. y 26/26vta. en rojo de A.A.; y fs. 72/72vta., 107/107v. y 114/114v. de autos). El actor se agravia por estimar que el acto impugnado le reduce ilegítimamente su remuneración a partir del 1/3/95, y ello porque según la citada modificación presupuestal 1993-94 (art. 8vo.), el sueldo básico de los Sub-Directores Generales tendrán como monto el 90% del sueldo básico de los Directores Generales; en tanto éstos a su vez, tendrán una remuneración equivalente al 65% del sueldo básico más los gastos de representación del Intendente Municipal (fs. 2 de autos). Estima la Sala que el acto enjuiciado, por ser co-legislativo no es un acto administrativo y mucho menos de naturaleza definitiva, por lo que, de conformidad con el art. 309 de la Constitución queda excluido de la jurisdicción de este Tribunal. La doctrina especializada define el “acto administrativo” como la declaración unilateral, realizada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales en forma directa. O aun quienes admiten en dichos actos un doble uso, consideran que en sentido amplio, sería acto administrativo toda declaración administrativa productora de efectos jurídicos, y en sentido restringido sería sólo la declaración unilateral e individual que produzca tales efectos jurídicos (GORDILLO, Agustín en su Tratado de D. Administrativo, T. 1-X-12). III- La jurisprudencia y doctrina nacional excluyen del juzgamiento de este Tribunal por razones de naturaleza, los actos legislativos, en tanto consideran que el T.C.A. es competente únicamente para entender sobre la juridicidad de actos administrativos (art. 309 ya citado). Se señala, además, que los decretos de los Gobiernos Departamentales que tengan fuerza de ley en su jurisdicción se hallan sujetos al régimen específico de contralor de constitucionalidad establecido por las leyes, arts. 256 y sigtes., especialmente el art. 260 de la Constitución (Conf. GIORGI, Héctor: “El Contencioso Administrativo de Anulación”, pág. 143/145). En el caso de autos y como bien lo señala el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, esta actividad co-legislativa desplegada, supone que en el proceso de la formación de la voluntad de la Administración Municipal, intervienen los dos órganos: ejecutivo y legislativo que integran el llamado “Gobierno Departamental” (art. 262 de la Const.). En algunos casos esa actividad conjunta se traduce en que la volición de un órgano requiere un acto del otro para tener fuerza vinculante o vigente. Tal lo que sucede con los decretos que sancione la Junta Departamental, que, para entrar en vigencia, requieren la previa promulgación por el Intendente Municipal (art. 281, inc. 1º, de la Const.). En materia presupuestal corresponde al Intendente la preparación del presupuesto y su posterior elevación a la Junta Departamental para su consideración y aprobación (art. 275 nral. 3); en otras situaciones, al Intendente le incumbe promulgar y publicar los decretos sancionados por la Junta, dictando los reglamentos o resoluciones que estime oportuno para su cumplimiento (art. 275, num. 2). A la inversa, corresponde a la Junta Departamental sancionar los presupuestos elevados a su consideración por el Intendente (art. 273, num. 2); o dictar a propuesta de éste o por su propia iniciativa, los decretos y resoluciones que juzgue necesarios, dentro de su competencia (art. 273, num. 1). Estima la Sala que el acto enjuiciado no es un acto de carácter definitivo, porque se trata de un acto de “propuesta” o “potestad de iniciativa” del Intendente, tal es así, que el Nral. III dispone que la resolución dictada se remita a la Junta Departamental (ver oficio No. 101/95 de 28/3/95, fs. 1 de A.A.). Pero lo que resulta vital en el caso, es que la Junta Departamental acogió dicha propuesta, tanto en su fundamentación como en su contenido, al dictar el Decreto (Ordenanza No. 6 de 28/IV/95), que adecua las remuneraciones del cargo de Sub-Director General, grado 17, que fueron establecidas por el art. 8º de la Modificación Presupuestal 1993-1994, Decreto 2047 de la Junta Departamental (nral. 1º); y que, en su consecuencia, dispone que a partir del 1/3/95 el sueldo de los Sub- Directores Generales, Grado 17, será equivalente al sueldo del grado 16, más el 70% (fs. 4/5v., 6/7v. A.A. cits. y fs. 73/76 de autos). Este acto, que concuerda puntualmente con el de “propuesta” culmina el proceso de formación de la voluntad del “Gobierno Departamental” en el caso, lo que revela, al mismo tiempo, no sólo el carácter no definitivo del acto residenciado, sino también la imposibilidad de que el mismo pueda resultar lesivo; lesividad que en todo caso debe asignarse a la volición final, concretada en este Decreto, Ordenanza de 28/4/95. SAYAGUES LASO, distingue el poder de propuesta con la potestad de iniciativa o de proyectar determinados actos generalmente de naturaleza reglamentaria (“Tratado T. 1, Ed. 1963, No. 261, pág. 423 y notas 7 y 8 al pie). Aclaración que tiene aplicación al caso en tanto lo que el Intendente desplegó su “potestad de iniciativa” y no su “poder de propuesta” aunque esta terminología sea la que esgrima el art. 273, num. 1, de la Constitución. En definitiva, pues estima la Sala, siguiendo su jurisprudencia constante que el acto dictado lo fue en ejercicio de funciones co-legislativas que el art. 275, nral. 2, de la Constitución asigna al Intendente, y por consiguiente, excluido del ámbito del art. 309 de la Carta (cf. Sents. 600/96, 246 y 247/97, entre otras). Por estos fundamentos, los del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que se comparten, el Tribunal FALLA : Desestimando la demanda y, en su mérito, confirmando el acto impugnado. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de 4.000 (pesos uruguayos cuatro mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, y archívese.