Sentencia Definitiva N° 562/2019

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de agosto de 2019. No. 562 VISTOS: Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “RUDELI, MÓNICA con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MALDONADO. Acción de nulidad”. (Ficha No. 558/2016). RESULTANDO: I) En este proceso, la actora Mónica RUDELI, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 09041/2015, acta No. 02749/2015, dictada el 15 de diciembre de 2015, por el Sr. Intendente de Maldonado, mediante la cual se dispuso la no renovación del vínculo contractual de la actora y de otros funcionarios municipales, quedando desvinculados desde el 1º de enero de 2016 (fs. 25 a 26 de los A.A., en color rojo). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó ser Licenciada en Ciencias de la Comunicación, habiendo cumplido funciones propias de su profesión en la Intendencia de Maldonado desde el 1º de octubre de 2008, fecha en la que ingresó en régimen de arrendamiento de servicios, según Resolución No. 8445/2008. Afirmó haberse desempeñado en forma satisfactoria. Puntualizó que el 9 de noviembre de 2011 se le reconoció la calidad de funcionaria pública, en carácter de “zafral”, y que, en el 2014, se le reconoció el carácter de “permanente”, pasando a renovarse su contrato en forma automática año tras año, a menos que la demandada dispusiera lo contrario y se lo notificara con al menos 15 días de anticipación al vencimiento del contrato vigente. Se agravió por considerar que no se cumplió con este último requisito, por cuanto, si bien su contrato vencía el 9 de noviembre de cada año, la resolución que dispuso su cese le fue notificada el 16 de diciembre de 2015 para hacerse efectiva el 31 de diciembre. Por otra parte, adujo que la decisión impugnada fue dictada con desviación y abuso de poder; la misma carece de fundamentación y motivación explícita, reduciéndose a una manifestación de voluntad de poner término a la actividad de la suscripta, la que solo se funda en la falta de necesidad de esa función. Sin embargo, destacó que las que eran sus principales funciones -la realización de videos que mostraban la gestión de la Intendencia- pasaron a ser cumplidas por un nuevo funcionario, el Sr. César Augusto PÉREZ ARBOLETA, contratado en régimen de arrendamiento de servicios a fines del año 2015, siendo de público conocimiento por haberse publicado en la prensa local, que es un ciudadano colombiano que mantiene un vínculo afectivo con la hija del Intendente ANTÍA. Afirmó que la exposición de la motivación de un acto administrativo y la congruencia entre los motivos invocados y la decisión adoptada son necesarios para poder juzgar la racionalidad de la decisión y la adecuación de la misma a los fines alegados. Indicó que cuando la Administración declara que una funcionaria de conducta intachable es prescindible y al mismo tiempo contrata a otra persona para cumplir las mismas funciones, la arbitrariedad y falta de racionalidad del proceder, señalan que el fin perseguido es distinto al declarado. Se agravió por cuanto no se respetaron las garantías del debido proceso, en tanto, no se le confirió vista, ni se le permitió movilizar defensas. En definitiva, bregó por la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Señaló que la actora ingresó contratada por Resolución No. 09732/2011 de fecha 21 de noviembre de 2011. Con anterioridad, arrendó servicios a la Administración, período que no debe considerarse dada la naturaleza profesional del vínculo. Dicha resolución establece la modalidad de un contrato zafral por el término de 9 meses. Indicó que por Resolución No. 5371/2012 de fecha 10 de agosto de 2012 fue recontratada en el grado 9U, a partir de julio de 2012. Luego, ocurrieron sucesivas renovaciones siempre como zafral, por plazos de 90, 60 y 30 días, hasta que por Resolución No. 3096/2014 de fecha 9 de abril de 2014 se dispuso: “Dispónese renovar a partir del próximo vencimiento la vinculación contractual con los funcionarios Mónica Rudeli (14270)… en las mismas condiciones y plazos que para el resto del personal contratado permanente”. Arribó a la conclusión que la accionante era una funcionaria con calidad de contratado permanente, habiendo sido cesada con menos de 5 años de antigüedad, venciendo su vinculación el 31 de diciembre de 2015. Indicó que si bien la actora hace referencia al “contrato”, no existen contratos individuales firmados, sino que la contratación opera directamente con el dictado de la Resolución. Al respecto, adujo que esta práctica de no firmar contratos individuales, generó la necesidad de unificar las fechas de vencimientos de los vínculos con los funcionarios contratados permanentes, fijándose como criterio las fechas de: 31 de marzo, 30 de junio, 30 de setiembre y 31 de diciembre como fechas de vencimiento trimestral de los contratos permanentes. Arribada cada una de esas fechas, de no acontecer nada, los contratos se renovaban automáticamente por otro período de tres meses y así sucesivamente. En virtud de lo anterior, afirmó que el contrato de la actora vencía el 31 de diciembre de 2015, al igual que todos los contratos de todos los funcionarios contratados permanentes. Afirmó que en virtud de lo dispuesto por el art. 76 lit. b) del Decreto No. 3881/2011 resultaba improcedente el conferimiento de vista previa, requiriéndose solamente la voluntad de no renovar y la comunicación al funcionario de esa voluntad con una antelación no inferior a 15 días del vencimiento. Concluyó que la decisión de no renovar el contrato es discrecional de la Administración, a tal punto que alcanza con su voluntad sin establecer ningún otro requisito. Descartó que el acto impugnado haya sido dictado con abuso o desviación de poder y, en definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 9777/2016 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 92, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 216 fojas). V) Por Decreto No. 4348/2018 la parte actora fue por bien acusada en rebeldía; por su parte, a fs. 98 - 104 alegó de bien probado la Administración demandada. VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 573/2018, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 107 - 107 vto.). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 109). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado a la accionante el 16 de diciembre de 2016 (fs. 30 de los A.A.) quien lo resistió el 29 de enero de 2016 mediante la interposición del recurso de reposición (fs.68 de los A.A.). Habiendo transcurrido 150 días desde la interposición del recurso, al 4 de julio de 2016 operó la denegatoria ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 6 de setiembre de 2016 (nota de cargo fs. 11 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 09041/2015, acta No. 02749/2015, dictada el 15 de diciembre de 2015, por el Sr. Intendente de Maldonado, mediante la cual se dispuso la no renovación del vínculo contractual de la actora y de otros funcionarios municipales, quedando desvinculados desde el 1º de enero de 2016 (fs. 25 a 26 de los A.A., en color rojo). III) Reseña de los antecedentes. A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. El 15 de diciembre de 2015, la Dirección General de Vivienda, Desarrollo Barrial y Salud (fs. 2 de los A.A.), la Unidad Asesora de Políticas Sociales (fs. 6 de los A.A.), la Dirección de Género (fs. 9 de los A.A.), la Dirección de Asuntos Legales (fs. 11 de los A.A.), la Dirección General de Obras y Talleres Don Jesús Bentancor (fs. 14 a 14 vto. de los A.A.), la Dirección de Comunicaciones (fs. 16 de los A.A.), la Dirección General de Higiene y Medio Ambiente (fs. 18 de los A.A.) y la Dirección General de Cultura (fs. 20 de los A.A.) comunicaron a la Dirección General de Administración y Recursos Humanos los funcionarios que con menos de cinco años de antigüedad entendían que se podía prescindir de sus servicios, al amparo de lo dispuesto por el Decreto No. 3881/2011, artículo 76 literal B). En la misma fecha, la Dirección General de Administración y Recursos Humanos confeccionó la denominada Actuación 1, en la que se consignó lo siguiente: “El próximo 31 de diciembre de 2015 se vencen contratos de funcionarios con menos de 5 años de antigüedad. De acuerdo a la normativa vigente es factible prescindir de los servicios en la medida que se cumpla con un preaviso de 15 días y exista voluntad de la administración. Teniendo en cuenta la necesidad de racionalizar la estructura sin afectar los servicios, se recibieron memorándum de las siguientes Direcciones (sic) Comunicaciones, Jurídica, Higiene, Obras y Talleres, Género, Políticas Sociales, Vivienda y Cultura. Dichas Unidades Funcionales proporcionaron los nombres de los funcionarios respecto a los cuales no sería de interés para la Administración renovar la relación contractual. Dichos Funcionarios son: (…) 14270 Mónica Rudeli. Pase a Secretaría General” (fs. 23, A.A.). De Secretaría General el expediente fue girado a la Dirección de Recursos Humanos (fs. 24 de los A.A.). Finalmente, el 15 de diciembre de 2015 se emitió la resolución encausada (fs. 25 a 26 A.A.). IV) Habiendo analizado los argumentos de la actora y la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) Sobre la alegada vulneración del debido procedimiento por la omisión de otorgar vista previa al dictado del acto enjuiciado. El primero de los agravios de índole formal que corresponde abordar, es el referido a la falta de vista previa de la volición resistida, lo que, a entender de la actora, habría afectado su derecho de defensa. A juicio del Tribunal, el agravio no es de recibo. Cabe tener presente que en el artículo 76 del Decreto No. 3881, de 26 de julio de 2011, la Junta Departamental de Maldonado reguló las distintas “modalidades de vinculación del personal” y respecto de la situación de la actora previó lo siguiente: “(…) b) Funcionario contratado permanente. Es aquél que se incorpora para desempeñar tareas que, por ser habituales, no revisten la calidad de extraordinarias o zafrales. Los funcionarios contratados permanentes con una antigüedad inferior a cinco (5) años renovarán automáticamente su vinculación funcional en los mismos términos y condiciones, salvo que la Intendencia Departamental comunique al funcionario su voluntad de no renovarla con una antelación no inferior a quince (15) días respecto de la fecha de su vencimiento. Para los funcionarios contratados permanentes con una antigüedad superior a cinco (5) años regirá lo establecido en el artículo 26° del Decreto 3828/07 (…)” (la negrilla y el subrayado no están en el original). Por su parte, el artículo 26 del Decreto de la Junta Departamental de Maldonado No. 3828, de 12 de setiembre de 2007, estableció: “Los funcionarios contratados tendrán los mismos derechos que los presupuestados, con excepción de los que sean incompatibles con lo dispuesto en sus respectivos contratos. En especial no tendrán derecho a la carrera administrativa ni a los ascensos. Los funcionarios contratados que computen 5 años de antigüedad ininterrumpida en la Intendencia sólo podrán ser cesados por resolución fundada del Intendente Municipal, previo sumario y por falta grave, ineptitud, omisión o delito ” (la negrilla y el subrayado no están en el original). Conforme surge de las actuaciones allegadas al proceso, la actora revestía la calidad de contratada permanente y su antigüedad no alcanzaba los cinco años de antigüedad, habiendo sido contratada como funcionaria contratada permanente por la Res. 3096/2014 (fs. 157 - 158 de los A.A.). En efecto. En cuanto a la antigüedad que revestía la accionante, el Tribunal considera que ésta no superaba los 5 años, debiéndose atender a los distintos tipos de relación que mantuvo con la Administración. Esto es, en el año 2008 ingresó a trabajar a la Comuna demandada en régimen de arrendamiento de servicios, según Resolución No. 8445/2008. Con fecha 9 de noviembre de 2011 se le reconoció la calidad de funcionaria pública, en carácter de “zafral” (fs. 82 - 83 de los A.A.) y, posteriormente, en el 2014, se le reconoció el carácter de “permanente”, pasando a renovarse su contrato en forma automática hasta que recayó la decisión que se resiste. Por tanto, no existió una única relación laboral con la Administración que se remonta al año 2008, sino que atendiendo a las diferentes naturalezas jurídicas que revistió el vínculo que mantuvo con la Administración a lo largo de los años -lo que no se puede soslayar- se arriba a la conclusión de que al momento de su cese, no contaba con una antigüedad mayor de cinco años. Por lo dicho, su caso encarta dentro de las previsiones del artículo 76 literal b) del Decreto No. 3881, de 26 de julio de 2011, que habilita a la Administración a no renovar su contrato, para lo cual se le exige que comunique al funcionario su voluntad de no hacerlo, con una antelación no inferior a quince días. En ese contexto, la situación jurídica de la actora no pasa de una mera expectativa de que se le renueve su contrato, bastando con que la Administración le comunique su voluntad de no hacerlo, con un preaviso razonable. De ahí que no resulte de aplicación el procedimiento de vista previa al dictado del acto. A fojas 30 de los antecedentes, consta la notificación del preaviso de rescisión del contrato, efectuada el 16 de diciembre de 2015, esto es, que el preaviso fue efectuado en tiempo útil, es decir, con una antelación de 15 días. Cabe señalar que la realización del preaviso no viene a sustituir a la vista previa, máxime cuando al tiempo en que fue realizado, ya había sido dictado el acto de desvinculación. No obstante, como se dijo, el requisito de vista previa, en el caso a estudio, queda subsumido a partir de la específica situación estatutaria de la promotora. En efecto, si bien la Administración dictó una volición administrativa indicando el cese del vínculo funcional, lo estatuido, exclusivamente, para finalizar el vínculo funcional era un preaviso. El dictado del acto administrativo, disponiendo el fin de la relación funcional, tiene su razón de ser en el modo en que los entes públicos exteriorizan su voluntad a efectos de habilitar, justamente, el requisito normativo de la desvinculación, que no era la vista previa de la resolución, sino la realización del preaviso tempestivo. Como ha expresado el Tribunal “(…) los funcionarios contratados no tienen derecho a la inamovilidad, ni a la carrera administrativa, ni al procedimiento de destitución aplicable a los funcionarios presupuestados, sino que frente al vencimiento del contrato que los une con la Administración, solamente poseen la mera expectativa de que ésta -la Intendencia de Paysandú en el presente caso- les renueve su contrato (sents. 24/2005, 779/2007, 183/2009 entre otras) (…) Y, ello es así, en tanto el vencimiento del plazo contractual extingue automáticamente el derecho del funcionario contratado al ejercicio de sus funciones. (sent. 272/2002, 62/2005). En igual sentido se pronuncia Sayagués Laso, al señalar: “Ejecutada la prestación o el vencimiento del plazo en los contratos de tracto sucesivo, ambas partes quedan recíprocamente en libertad” (Tratado...”, t. I, 6ª Edición 1988, pág. 574). Y, es dentro de ese esquema que, la Administración actúa en función de su discrecionalidad, pudiendo resolver renovar o no el contrato al funcionario , sin necesidad de motivación adicional alguna.” (Sentencia No. 67/2013) (La negrilla y el subrayado no están en el original). La actora no tenía derecho a permanecer en la situación de contratada y la instancia de vista que reclama, en modo alguno enerva las potestades discrecionales que tenía el jerarca para resolver la no renovación de su contrato. VI) Sobre la alegada ilegitimidad por incumplimiento de preaviso. Continuando con el estudio de los vicios de forma o de procedimiento, corresponde examinar si se produjo un incumplimiento del plazo de preaviso de quince días, rescindiendo el contrato plenamente vigente, el que, aduce no vencía el 31 de diciembre. La accionante sostuvo que su contrato vencía el 9 de noviembre de cada año (fs. 7 de infolios) y no, el 31 de diciembre como pretende la Administración. Afirmó que no existe ninguna Resolución, Decreto Departamental ni cláusula contractual que así lo indique, por lo que la impugnada es errónea, no se ajusta a la realidad por lo que se impone su nulidad. La demandada replicó que no existen contratos individuales y que la contratación operó mediante el dictado de resoluciones, las que desde hace quince años fueron unificadas estableciendo como criterios de vencimiento el 31 de marzo, el 30 de junio, el 30 de setiembre y el 31 de diciembre para los contratos permanentes. La actora primeramente fue contratada el 1º de octubre de 2008 en régimen de “contrato de arrendamiento de servicios sin ingreso a la función pública”. Dicho contrato fue sucesivamente renovado, hasta que en el año 2011, mediante el dictado de la Resolución No. 9732/2011 fue contratada como funcionaria “zafral” en el escalafón de Profesionales Universitarios (fs. 82 - 83 de los A.A.). Luego, por Resolución No. 3096/2014, fue contratada como funcionaria contratada permanente (fs. 157 - 158 de los A.A.). Esta última resolución, establece que la actora es contratada para cumplir tareas “en las mismas condiciones y plazos que para el resto del personal contratado permanente…” y dispone que se estará a lo preceptuado por el art. 76, lit. b) del Decreto 3881/2011 y en la Resolución 472/2013. De este modo, se evidencia que no se firmaron contratos individuales, sino que la contratación de la accionante operó directamente con el dictado de la Resolución No. 3096/2014, en consecuencia, el contrato de la actora vencía el 31 de diciembre de 2015, al igual que todos los contratos de todos los funcionarios contratados en forma permanente. Sobre estas condiciones, y particularmente sobre los plazos, declaró la supervisora general María José RODRÍGUEZ, quien expresó: “Las condiciones de trabajo son marcadas por la resolución que los designa como funcionarios. Los contratos se renuevan en cuatro períodos anuales. Normalmente se ingresa y se renueva por 6 meses y luego otros 6 meses. Pasado ese año, a las personas se las renueva en esos 4 períodos, unificando así los vencimientos en cuatro períodos trimestrales, las finalizaciones son el 31 de diciembre, el 31 de marzo, el 30 de junio y el 30 de setiembre”. (Fs. 85 vto. de infolios). En similar sentido, declaró la Sra. Laura PÉREZ MARTÍNEZ, Directora de Recursos Humanos de la Intendencia Departamental de Maldonado. Atestiguó que: “En el presente sí se celebran contratos. Antes, creo que desde el 2005 no se hacían contratos, las condiciones de trabajo las marcaban las resoluciones de contratación. Esto fue hasta que hace tres meses, algo así, en que volvieron a celebrarse contratos. (…) se unificaban - los vencimientos- porque todos vencían en diferentes fechas, entonces para simplificar el trámite, se unificaban al mes siguiente de vencimiento que era en enero, abril, julio y octubre, aunque no estoy segura (…) Para no estar siempre haciendo renovaciones se unificaban en esas fechas”. (fs. 86 vto. de infolios). A juicio del Tribunal, lo declarado por las funcionarias de Recursos Humanos, resulta una hipótesis plausible y válida de sistematizar los vencimientos en base a pautas generales. De ahí que no se comparta lo manifestado por la actora, en cuanto sostiene que el vencimiento de su contrato permanente no era al 31 de diciembre sino a la fecha de alguna de las resoluciones por las cuales fue contratada. Repárese que la exigencia del artículo 76 del Decreto No. 3881, de 26 de julio de 2011 lo que establece es que: “(…) Los funcionarios contratados permanentes con una antigüedad inferior a cinco (5) años renovarán automáticamente su vinculación funcional en los mismos términos y condiciones, salvo que la Intendencia Departamental comunique al funcionario su voluntad de no renovarla con una antelación no inferior a quince (15) días respecto de la fecha de su vencimiento.” (La negrilla y el subrayado no están en el original). Esa antelación no inferior a quince días respecto de la fecha del vencimiento, que se produciría al 31 de diciembre de 2015, se verificó al haber realizado la comunicación el 16 de diciembre de 2015 (fs. 31 de los A.A.). VII) Sobre la alegada falta de motivación del acto enjuiciado. La actora básicamente sostuvo que la Administración incumplió con su deber de explicitar acabadamente las razones que tuvo en cuenta para dictar el acto impugnado. Afirmó que de las actuaciones solo se extraen fórmulas genéricas que no especifican de modo alguno, los fundamentos para desvincularla de su cargo, teniendo en cuenta que su desempeño ha sido siempre satisfactorio. A juicio del Tribunal, el agravio no es de recibo. De la Resolución No. 09041/2015 surge que en el Resultando I) se alude a que la Dirección General “(…) expone sobre el vencimiento de diversos contratos con funcionarios que tienen una antigüedad inferior a 5 (cinco) años en la Intendencia ”. A su vez, en el Resultando II) se menciona la existencia de “(…) una nómina de funcionarios respecto a los cuales no sería de interés renovar su vinculación contractual”. En tanto, en el Considerando I) se señala: “(…) que para efectivizar el cese de la vinculación contractual en el caso de los funcionarios contratados permanentes con una antigüedad inferior a cinco años , se impone como requisito comunicar a cada funcionario la voluntad de no renovar la vinculación (sic) funcional con una antelación no inferior a 15 días respecto de la fecha de vencimiento”. A continuación, en los Considerandos II) y III) se citan pasajes de las sentencias No. 67/2013 y 563/2013 de este Tribunal. Luego, en el Considerando IV) se establece: “que el cese es legítimo en la medida que se cumplirá con el término de la finalización del contrato y el preaviso previsto en el art. 76) lit. b) del Decreto Departamental 3881”. Y en el Considerando V) se indica “que el presente acto administrativo se inscribe dentro de las decisiones que válidamente puede adoptar el Ejecutivo Departamental” (fs. 25 a 26, A.A.) (La negrilla y el subrayado no están en el original). De la simple lectura del acto se desprende que el fundamento de la decisión se basó en la potestad discrecional de la Administración de no renovar los contratos permanentes con una antigüedad inferior a 5 años, al amparo de lo dispuesto por el artículo 76 literal b) del Decreto Departamental No. 3881, en función de que respecto de los funcionarios indicados en la nómina de la Dirección General no resultaba de interés la renovación de sus vínculos. Debe de verse que, como lo ha señalado el Tribunal, en los casos de vencimiento de contrato los funcionarios sólo tienen la mera expectativa que se les renueve el vínculo y que no se requiere una motivación adicional. Así, en Sentencia No. 67/2013, sostuvo la Corporación: “(…) los funcionarios contratados no tienen derecho a la inamovilidad, ni a la carrera administrativa, ni al procedimiento de destitución aplicable a los funcionarios presupuestados, sino que frente al vencimiento del contrato que los une con la Administración, solamente poseen la mera expectativa de que ésta -la Intendencia de Paysandú en el presente caso- les renueve su contrato (Sents. 24/2005, 779/2007, 183/2009 entre otras) (…) Y, es dentro de ese esquema que, la Administración actúa en función de su discrecionalidad, pudiendo resolver renovar o no el contrato al funcionario , sin necesidad de motivación adicional alguna .” (Sentencia No. 67/2013). (La negrilla y el subrayado no están en el original). Desde otro ángulo, podría decirse que la norma del legislativo departamental (artículo 76 literal b) del Decreto No. 3881) se aprecia como suficientemente comprensiva de la situación como para que su mera referencia pueda surtir efectos de motivación. En este sentido, cabe recordar que el artículo 76 del Decreto de la Junta Departamental No. 3881, de 26 de julio de 2011, dispone que: “(…) Los funcionarios contratados permanentes con una antigüedad inferior a cinco (5) años renovarán automáticamente su vinculación funcional en los mismos términos y condiciones, salvo que la Intendencia Departamental comunique al funcionario su voluntad de no renovarla con una antelación no inferior a quince (15) días respecto de la fecha de su vencimiento .” (La negrilla y el subrayado no están en el original). En cierto modo resultaría de aplicación lo advertido por MARIENHOFF en cuanto destaca: “cuando la norma legal aplicable es suficientemente comprensiva, su mera referencia puede surtir efectos de motivación resultando así que la simple cita de la disposición legal valdría entonces como “motivación”. En dos palabras: motivación idónea y eficaz requiere que ella sea “suficiente” para apreciar con exactitud los motivos determinados del acto” (Cf. Miguel S. MARIENHOFF, “Tratado de Derecho Administrativo”, Abeledo Perrot, Buenos Aires, t. II, p. 327 y ss.) (Sentencias No. 297/2006 y Nº 588/2018) (La negrilla y el subrayado no están en el original). Sin perjuicio de ello, la Administración también refirió a que respecto de los funcionarios comprendidos dentro de la nómina remitida por la Dirección General “no sería de interés renovar su vinculación contractual” (véase el Resultando I) del acto, a fs. 25, A.A.) (La negrilla y el subrayado no están en el original). Ello guarda relación con “lo informado en actuación Nº 1 por la Dirección General de Administración y Recursos Humanos” , conforme se menciona en el “Visto” de la Resolución (fs. 25, A.A.). En dicha Actuación, la Dirección General de Administración y Recursos Humanos informó lo siguiente: “El próximo 31 de diciembre de 2015 se vencen contratos de funcionarios con menos de 5 años de antigüedad. De acuerdo a la normativa vigente es factible prescindir de los servicios en la medida que se cumpla con un preaviso de 15 días y exista voluntad de la administración. Teniendo en cuenta la necesidad de racionalizar la estructura sin afectar los servicios, se recibieron memorándum de las siguientes Direcciones (sic) Comunicaciones, Jurídica, Higiene, Obras y Talleres, Género, Políticas Sociales, Vivienda y Cultura. Dichas Unidades Funcionales proporcionaron los nombres de los funcionarios respecto a los cuales no sería de interés para la Administración renovar la relación contractual. Dichos Funcionarios son: (…) 14270 Mónica Rudeli Pase a Secretaría General” (fs. 23 de los A.A.) (La negrilla no está en el original). En ese contexto, el Director General de Cultura entendió en su memorándum que se podía prescindir de los servicios de la actora (fs. 16 de los A.A.). En cuanto a las razones concretas que exige la actora respecto de su situación, se entiende que no constituyen requisito de validez para la motivación en situaciones como la de autos. VII) Sobre el alegado vicio de abuso o desviación de poder en el dictado de la volición resistida. En su escrito de demanda, la actora, además de agraviarse por considerar que el acto impugnado adolece de una motivación insuficiente, señaló que, si bien la Administración declaró que podría prescindir de ella, seguidamente, contrató a otro sujeto para cumplir las mismas funciones, siendo que dicha persona tenía una vinculación privada con el Intendente. A su entender, ello evidencia arbitrariedad en el dictado del acto y que el fin perseguido con la resolución impugnada, es distinto que el declarado. A juicio del Tribunal, en mayoría de sus miembros integrantes, el agravio tampoco es de recibo. Lo expresado por la actora es tan solo su interpretación de la realidad: la no renovación del contrato estuvo motivada y fue congruente. El Sr. Intendente estimó que la tarea realizada por la actora, con su impronta y estilo personal, deja de tener interés, en tanto hay otra persona de su confianza que lo puede hacer de forma más adecuada a los intereses de la Administración, en esta tarea de difusión. Esa es la recta interpretación del “interés” que su tarea ya no despierta y se cumplen así, con los extremos legales que cierran el círculo para dar por concluida legalmente la relación contractual. El interés así entendido está correctamente adecuado a la motivación, la que, como se dijo, no tiene que ser profusa en atención a la naturaleza del contrato y el aviso previo de no renovación. El motivo sin duda es congruente; se actuó discrecionalmente y no con arbitrariedad. Como antecedente administrativo de la resolución, la parte demandada señaló como motivación lo obrante a fs. 23 de los antecedentes: “Teniendo en cuenta la necesidad de racionalizar la estructura sin afectar los servicios… (se) proporcionaron los nombres de los funcionarios respecto a los cuales no sería de interés para la Administración renovar la relación contractual”; la decisión de la Comuna de no renovar el contrato de la promotora, con el fin de “racionalizar la estructura”, no puede interpretarse como un impedimento de contratar a otra persona para sustituir a la actora en su función; precisamente, la contratación de otro individuo puede volver más razonable la estructura, hacerla más eficiente o simplemente más apta en consideración de la Administración, en tanto, es discrecional. Ahora bien. Como prueba de sus dichos, la accionante presentó un ejemplar del Semanario Brecha, donde figura una entrevista al Intendente ANTÍA de fecha 3 de febrero de 2017 (la no renovación del contrato de la accionante aconteció dos años antes, el 31 de diciembre de 2015), así como el contrato de quien la sucedió en el cargo: el Sr. César PÉREZ ARBOLEDA. Se trata de un reportaje donde el Intendente habría expresado que la motivación sería que los salientes funcionarios eran militantes de un partido opositor, que “no iba a dormir con el enemigo” y que se trataba de cargos de confianza. Pues bien; las supuestas expresiones del Intendente ANTÍA fueron controvertidas a fs. 102 vto. de infolios por la Administración, quien adujo que fueron “sacadas de contexto” y que se trata de un medio de prueba inidóneo. A juicio de la mayoría del Tribunal, se trata de un documento privado sin certificación notarial, que ha sido cuestionado por la demandada y que recae en un expediente en el que la actora no completó su accionar, omitiendo rodear de certeza y credibilidad las expresiones de prensa. En tal sentido, pudo haberse citado al periodista que hizo la nota, ofrecer el “crudo” de la grabación -si la hubo-, citar u oficiar para que el Intendente ANTÍA fuese interrogado sobre la temática, entre otras opciones. Sin embargo, no lo hizo. En consecuencia, dicha prueba puede ser considerada -a lo sumo- como un mero indicio de lo que la accionante pretende probar. Empero, como la doctrina es conteste en afirmar, los indicios para poder tener aptitud probatoria deben ser varios (múltiples), todos en el mismo sentido, sin que den lugar a una hipótesis alternativa, lo que, en el caso, no se produjo. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA: Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $33.000 (pesos uruguayos treinta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Corujo (r.), Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Echeveste, Dr. Vázquez Cruz, Dra. Klett (d.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado). Dra. SELVA KLETT: DISCORDE: Por cuanto entiendo corresponde anular el acto resistido, en la fase impugnada. Comparto con la mayoría del Colegiado que la Administración ostenta potestad discrecional para no renovar los contratos permanentes con una antigüedad inferior a 5 años, a la luz de la normativa departamental aplicable. No obstante, en mi opinión, al igual que en el expediente Ficha Nº 452/2016 – en el que recayó Sentencia Nº 439, de 25 de julio de 2019, que también fui discorde- la prueba de cargo allegada a la causa permite tener por acreditada la desviación de poder que invoca la reclamante. Como expresa SAYAGUES, “el acto administrativo puede haber sido dictado por el órgano competente, cumpliendo las reglas de fondo y de forma, siendo por lo tanto correcto en apariencia; pero si la administración perseguía un fin que no era el debido, el acto es inválido por desviación de poder. Este concepto fue elaborado en Francia por el Consejo de Estado, a través de una lenta evolución, constituyendo una de sus creaciones más inteligentes y trascendentales porque permite penetrar en el fondo mismo de la intención de la administración, oculto bajo una apariencia de legalidad, y poner en evidencia el fin ilícito”. En el acto que adolece de desviación de poder falta el fin propio del servicio que, constituye uno de sus elementos esenciales”. (Cf. SAYAGUÉS LASO, Enrique., Ob. cit. Tratado de Derecho Administrativo. T. I. FCU. 7ª Edición. 1998, p. 373-347). La incorporación de la “desviación de poder” a nuestro derecho positivo, desde la Constitución de 1934, dice CAJARVILLE, “significó la afirmación positiva de que la actividad administrativa tiene un fin debido impuesto por las reglas de derecho; y la consagración también positiva de la regla según la cual la no coincidencia del fin querido (intención, designio) con aquél, vicia y hace anulable el acto administrativo”. Así, precisa, desviación de poder “(…) existirá siempre que el “fin querido” por la “voluntad” de la Administración, apreciado subjetivamente, no coincida con el “fin debido” impuesto por las reglas de derecho” (Cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. “Sobre Derecho Administrativo”, T II., FCU. Montevideo, 3ª Ed. 2012, p. 80 y 67, respectivamente). IVANEGA, por su parte, indica que la desviación del poder se configura cuando: a) se actúa con un fin personal (venganza, favoritismo, etc.); b) se persigue un fin administrativo, pero no el querido por la Ley. Y añade: “La prosecución encubierta de fines particulares, personales, propios o incluso públicos pero distintos de los que resultan objetivamente de la Ley y los antecedentes de hecho que corresponden al acto, constituye un vicio del elemento finalidad del acto administrativo…”. (IVANEGA, Miriam M., “Cuestiones de potestad disciplinaria y derecho de defensa”, RAP, 2ª Edición 2013, p. 34). La actora relató que se desempeñó en la Secretaría de Comunicación y Prensa, teniendo entre sus cometidos la dirección, realización y producción del programa de televisión “Maldonado TV”, que se emitía por todos los canales de aire y de cable del Departamento. Entre sus agravios, destacó que la volición fue dictada con desviación y abuso de poder, por cuanto si bien se alegó la falta de necesidad de esa función, ésta fue a la postre cumplida por un nuevo funcionario, el Sr. César Augusto PEREZ ARBOLEDA. Esta persona fue contratada en régimen de arrendamiento de servicios, a fines del año 2015 y según es de público conocimiento, por haberse publicado en la prensa local, es un ciudadano colombiano que mantiene un vínculo afectivo con la hija del Intendente. En tal sentido, concluyó que la actuación del jerarca de prescindir de sus servicios, al tiempo que contrata a otra persona para cumplir las mismas funciones, siendo además que esa persona tiene una vinculación privada con el Intendente, denota arbitrariedad y falta de racionalidad en su proceder que indican que el fin perseguido es distinto del declarado. Expresó que la congruencia entre los motivos invocados y la decisión adoptada, son necesarios para poder juzgar la racionalidad de la decisión y la adecuación de la misma a los fines alegados Y le asiste razón. Al contestar la demanda, la Administración no dedicó una sola oración a controvertir la imputación de desviación de poder formulada por la actora. Dicho proceder omiso de la Administración despliega una consecuencia muy específica, cual es la admisión de los extremos fácticos alegados por la actora. Expresó este Tribunal en diversas oportunidades: “Tal actitud procesal de la demandada, de absoluto SILENCIO en punto a CONTROVERTIR los extremos fácticos alegados en la demanda anulatoria, sumado a la respuesta evasiva y genérica contenida en su acto de proposición, determinan la admisión de los extremos alegados en la demanda. Debe de verse, que los arts. 130.2 (en la redacción dada por el art. 1 de la Ley 19.090) y 137 del C.G.P., art. 104 del Decreto-Ley 15.524, armónicamente considerados rectoran que el silencio, las respuestas ambiguas o evasivas, así como la falta de contestación se tendrán como admisión de los hechos alegados en la demanda, en cuanto no resultaren contradichos por la prueba de autos y no se tratare de derechos indisponibles. Solo en circunstancias excepcionales podrá el Tribunal no aplicar la regla de admisión, atendiendo a razones debidamente fundadas expuestas para invocar que no se recuerda algún hecho o circunstancia alegada por el actor. Como señala VALENTÍN la ley equipara la incontestación de la demanda a la contestación no contradictoria, o con respuestas ambiguas o evasivas. Entonces, en caso de incontestación, con o sin declaración en rebeldía, los hechos se tendrán por admitidos conforme a la versión del actor, por lo que se tendrán como existentes o inexistentes, de acuerdo a su alegación, salvo que resultaren contradichos por la prueba de autos, siempre que se trate de cuestiones disponibles (VALENTÍN, Gabriel: “La reforma del Código General del Proceso”, FCU, 1ª Edición, 2014, pág. 98)”. (Cfe. Sentencia Nº 216/2019 y Nº 523/2017, entre muchas otras). A lo anterior, se añade la prueba incorporada como hecho nuevo por la pretensora, al amparo de lo dispuesto en el artículo 374 CPC: 1) nota periodística del Semanario Brecha, de fecha 3 de febrero de 2017; 2) copia de resoluciones por las que se contrató al Sr. César PEREZ ARBOLEDA, quien según dichos de la Sra. RUDELI, pasó a “cumplir las tareas de comunicación de la Intendencia (que antes cumplía la suscrita)”. (fs. 38-46 infolios). En la nota periodística referenciada, el Sr. Intendente, preguntado: “¿Por qué ingresó a tres miembros de su familia a la Intendencia? ¿No cree que las críticas de nepotismo sean acertadas?”; contestó: “En Recursos Humanos contraté como técnico a Milena (Arza), una chiquilina de Maldonado que era la novia de mi hijo y que se recibió con 12 en esa carrera y está haciendo una obra fantástica. Ojalá tuviera cuatro funcionarios como ella. Luego está Andrés (Rapetti) en Educación, que es bueno en lo suyo y que todo el mundo lo quiere, debe haber pocos buenos en esa área. Y luego tengo a “Colombia” (César Augusto Pérez) que es crack en comunicación política y estuvo trabajando conmigo en toda la campaña. Es el que elige la sonrisa justa para sacar la foto, el que te elige la palabra adecuada…”. (Destacado no se encuentra en el original). (fs. 38 infolios). Interrogado, asimismo: ¿No había funcionarios capaces de hacer esa tarea? Usted, por otro lado echó a 18 trabajadores que habían entrado por concurso en la anterior administración…”; contestó: “Son militantes y no voy a gobernar con el enemigo…Son cargos de confianza” (fs. 38 ib.). Sobre este extremo, la demandada puntualmente expresó: “…la probanza agregada por la actora a fs. 38 de la carpeta de prueba resulta inconducente…No siendo posible probar por medio de una nota de prensa la existencia del vicio de un acto, deben ser valorados como medios de prueba inidóneos para respaldar los hechos alegados por el actor, ni siquiera pueden ser considerados medios de prueba hábiles para acreditar la existencia o carencia de motivación de un acto”. Y recalcó que las notas de prensa fueron sacadas de contexto y que no se diligenció prueba alguna tendiente a la confirmación de sus contenidos. (fs. 102 vto. infolios). Ahora bien, el decreto Nº 907/2017, por el que se agregó la documentación presentada en 9 fs. (fs. 48 infolios), fue notificado a la Intendencia, según consta a fs. 50 ib., sin que dicha parte hubiera deducido oposición alguna. La oportunidad procesal de controvertir tal probanza era en dicha ocasión y no extemporáneamente, como lo hizo. Por lo demás, se trata de prueba idónea para acreditar los extremos que se pretenden y se ciñe al objeto del proceso, cual es acreditar, en la especie, la desviación de poder alegada. Sobre las dificultades probatorias, señala IVANEGA: “A diferencia de la razonabilidad, presenta la dificultad de que se vincula con intenciones subjetivas del funcionario y, por ello, resulta un escollo encontrar pruebas indiciarias o elementos probatorios circunstanciales que permitan acreditar que la finalidad desviada realmente existió. Sin embargo, probar el móvil desviado aunque difícil no es imposible, pues “no se trata de ‘escudriñar en la cabeza de la Administración’ sino de examinar el acto mismo, sus antecedentes y resultado”. Puede quedar demostrado por rastros en la documentación administrativa; la prueba de los hechos que por su número, precisión, gravedad y concordancia produzca convicción sobre su existencia, incluso por un solo indicio vehemente o un trato desigual sin móvil de interés público que lo justifique; en definitiva, por razonamientos lógicos frente a las reales circunstancias” (Aut., Ob. y p. cit.). Reitero, comparto con la mayoría, la potestad discrecional que ostenta el jerarca en la materia; sin embargo, en la emergencia, valorada la prueba diligenciada, en su contexto, queda de manifiesto que la resolución cuestionada que desvincula a la promotora de la Comuna, lo fue para beneficiar a una persona del entorno del Sr. Intendente, por lo que no resulta estar inspirada en las razones que expone el acto enjuiciado. Al usar el jerarca los poderes de que esta investido, no con los fines de interés del servicio -un interés general y no personal- incurre en desviación de poder (art. 309 de la Constitución; Cf. SAYAGUÉS LASO, Enrique., Ob. cit. p. 373 y ss.).