Sentencia Definitiva N° 396/2019

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 25 de junio de 2019. No. 396 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "DE ABREU, MÓNICA con ESTADO. MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA. Acción de nulidad" (Ficha No. 419/2016). RESULTANDO : I) Que con fecha 22/7/2016, a fs. 2, compareció la actora entablando demanda de nulidad contra la Resolución dictada por la Comisión Honoraria de Salud Pública del Ministerio de Salud Pública, Nº 113/2015, de fecha 15 de noviembre de 2015 por la cual suspendió la habilitación para el ejercicio de la profesión de médico de la accionante por el plazo de treinta días. (fs. 370 a 372 AA Pieza 2). Manifestó que la resolución fue dictada en violación del derecho vigente vulnerando principios elementales que rigen el proceso administrativo, ya que se dictó transcurrido nueve años y once meses desde la ocurrencia del hecho que motivó la instrucción sumarial, vulnerándose el derecho de la actora a ser juzgada dentro de un plazo razonable. Señaló que la Administración incumplió con su deber de instruir y resolver en plazo los recursos de conformidad con el artículo 6º de la Ley Nº 15.869, por lo que existe una presunción simple a favor de la pretensión de esta parte, que se traduce a su vez en una presunción de ilegitimidad del acto impugnado. Anotó que existe vulneración del Principio de Inmediatez ya que la impugnada data del 15 de noviembre de 2015, mientras que la denegatoria ficta se produjo el 23 de mayo de 2016, esto es, diez años después del hecho referido como causal motivante de la decisión lesiva que se pretende anular; este plazo excede los dos años previstos en el artículo 223 del Decreto Nº 500/1991. Adujo que esto supone una violación del Principio del debido proceso que debe regir toda actuación administrativa y del derecho que todo individuo posee a ser juzgado dentro de un plazo razonable, reconocido en la Carta Magna, en el artículo 72 y en el Pacto de San José de Costa Rica en su artículo 8. Citando jurisprudencia del Cuerpo, afirmó que para determinar si el procedimiento ha tenido una duración excesiva, se deben analizar dos elementos que podrían justificar la demora: la complejidad del asunto y la actitud del interesado. Estimó que, en cuanto a la complejidad del asunto, si se analiza el expediente se puede advertir que el mismo no es de una complejidad tan extrema que no pueda resolverse en un plazo razonable; y en cuanto a la actitud del interesado, es de destacar que la participación de la actora no implicó ningún obstáculo para que el sumario se desarrollara en un término que debió ser razonable. Concluyó que, en relación con los hechos que motivaron el sumario, del peritaje realizado se desprende que no hubo nexo causal entre la atención brindada por la accionante y la causa de fallecimiento del paciente, por lo tanto no tuvo una conducta omisiva en los hechos. En suma, solicitó la anulación de la resolución impugnada. II) Que con fecha 03/11/2016 a fs. 26, compareció la Dra. Silvina ECHARTE en representación del Ministerio de Salud Pública (MSP). Adujo que, los argumentos esbozados por la actora carecen de asidero jurídico y factico, y se desvanecen a la luz de las actuaciones que surgen de los antecedentes administrativos. Indicó que la Comisión Honoraria de Salud Pública fundamenta debidamente la decisión no existiendo ni abuso, ni exceso de poder ni falta de motivación en la resolución dictada. Sostuvo respecto al presupuesto de hecho que existieron antecedentes suficientes que determinaron el dictado del acto, y en cuanto al presupuesto de procedimiento, fueron cumplidos los trámites previos al dictado del acto. Consideró que, desde el punto de vista del ejercicio de la práctica médica, y en particular de la “Lex artis”, la actora, no aportó ningún elemento que justifique las omisiones en que incurrió. Afirmó, respecto a la razonabilidad del plazo para ser juzgada, que la Comisión de Salud Pública con fecha 12 de marzo de 2013 dispuso sanciones a las Dras. Graciela ZOCCOLINI y Raquel ROCHA, y que en ese mismo acto se solicitó otorgar vista de las actuaciones a la actora; la que se practicó con fecha 17 de noviembre de 2014, la que no fue evacuada, dictándose el acto que se impugna, el 15 de noviembre de 2015. Destacó, que conforme a la Ley 9.202, que crea la Comisión de Salud Pública y le confiere sus facultades, no establece ningún plazo de extinción para que esta pueda actuar como Tribunal disciplinario y aplicar las sanciones que entienda pertinente. Adujo que el procedimiento disciplinario ante la Comisión de Salud Pública, tampoco constituye una extensión del procedimiento seguido por ASSE; y que la competencia de la Comisión constituye un ejercicio independiente de otros que se puedan practicar en otros ámbitos, por lo que consideró que el procedimiento seguido atinente al juzgamiento de la accionante, ha tenido una duración razonable. En suma, solicitó el rechazo de la demanda incoada. III) Abierto el juicio a prueba, no se produjo ninguna conforme surge certificado a fs. 34. IV) La actora alegó a fs. 37 y ss., teniéndose por bien acusada la rebeldía de la demandada por decreto 8555/2017 a fs. 43. V) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo quien produjo el Dictamen Nº 422/18, a fs. 61 y ss., aconsejando rechazar la demanda y, en su mérito, confirmar el acto administrativo impugnado. VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Que en la especie se han acreditado los extremos legales habituales requeridos por la normativa vigente (arts. 4 y 9 de la Ley 15.869), para el correcto accionamiento de la nulidad. II) En obrados se demanda la nulidad de la Resolución dictada por la Comisión Honoraria de Salud Pública del Ministerio de Salud Pública, Nº 113/2015, de fecha 15 de noviembre de 2015 por la cual suspendió la habilitación para el ejercicio de la profesión de médico de la accionante por el plazo de treinta días. (fs. 370 a 372 AA). Contra el acto impugnado, notificado personalmente a la actora, con fecha 28 de octubre 2015 (fs. 373 de los A.A.), interpuso ésta, el día 05 de noviembre de 2015 en forma conjunta los recursos de revocación y jerárquico (fs. 377 -381 de los A.A.). Operó la denegatoria ficta el 23 de mayo de 2016. Finalmente, la demanda de nulidad fue introducida en tiempo útil, el día 22 de julio de 2016 (sello de presentación, a fs. 2 y nota de cargo a fs. 8 infolios). III) Por Dictamen N° 422/2018, de fecha 25 de junio de 2018, a fs. 61 y 62, el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunció aconsejando rechazar la demanda y, en su mérito, confirmar el acto administrativo cuestionado. IV) El Tribunal en mayoría, coincidiendo sustancialmente con el dictamen de la Procuraduría del Estado, se pronunciará en la especie por el rechazo de la demanda incoada, en mérito a las consideraciones que se exponen en los siguientes numerales. V) Antecedentes. Conforme surge de los antecedentes administrativos agregados al proceso, con fecha 8 de agosto de 2006, por resolución interna Nº 32-2006, el Director del Centro Departamental de Rivera dispuso una investigación administrativa en relación a presuntas irregularidades en la atención del paciente Mario ROMERO; designándose instructora sumariante a la Sra. Noel OLIVERA (fs. 4 A.A.). Con fecha 8 de setiembre de 2006, la instructora sumariante, produce informe (fs. 98 y ss. A.A., Pieza 1) en el que, referente a la situación laboral de la Dra. Mónica DE ABREU, establece que ésta “… realizó la guardia del día 5/8 junto a la Dra. ZOCCOLINI, no es contratada bajo ningún régimen legal ni por el MSP ni por parte de este Centro Departamental”. Asimismo, indicó que quien “…debió haber realizado la guardia correspondiente al día 5/8, el Dr. Allan MADRUGA, junto a la Dra. ZOCCOLINI. El Dr. Allan MADRUGA es contratado por la Comisión de Apoyo de ASSE. En su declaración de fs. 64, reconoce que debió cumplir la guardia de ese día, ante la imposibilidad de concurrir y no contando con médicos suplentes, consultó con el Jefe del Servicio, Dr. Ricardo ARAUJO, el que autorizó a que la Dra. Mónica DE ABREU concurriera en su lugar, los días en que éste se viera imposibilitado de realizar dichas guardias”. A su vez consignó que “… el Jefe del Servicio Ricardo Araujo (fs. 80) estaba en su conocimiento, reconoce no haberle pedido título habilitante por que cuentan con una lista de médicos disponibles que se presentan ante Dirección y dejan sus datos y disponibilidad de horario.” “En Dirección no constan datos ni curriculum de dicha profesional, así como tampoco existe tramite de autorización del cambio de guardia efectuado”. Sobre la actuación de la Dra. DE ABREU, el informe del instructor aseveró que “ Dicha profesional realiza un informe primario a los agentes policiales, primeramente vía telefónica (fs.88) la que manifiesta que “dicho paciente no requiere internación” y sobre la hora 3 del día 6/8 agentes policiales solicitan en informe por escrito, la que emite un certificado que luce a fs. 85 y 86”, indicando “tratamiento a domicilio”. “Según dicha profesional, no valoró al paciente, no tenía historia clínica y la hoja de consulta había sido extraviada. La misma manifiesta haberlo hecho por un acto de “compañerismo” ya que la Dra. ZOCCOLINI se encontraba en sus 4 horas de descanso” . (fs. 102 in fine y103 A.A.). Y en sus conclusiones, respecto a la atención brindada al paciente Mario Romero, aconsejó elevar las actuaciones a la Facultad de Medicina, a fin de que un perito en la materia emita opinión técnica sobre el fondo del asunto, como también, si surge de los antecedentes un nexo causal entre la atención brindada y la causa de fallecimiento del mismo. A su vez consideró que la conducta tomada por parte de la licenciada Raquel Rocha, consistió en una abstención surgiendo un claro caso de “omisión de Asistencia”. (fs. 103 A.A.). En lo que refiere a la impugnante, la instructora aseveró que “… Considerando la irregularidad de los hechos constatados se deberá enviar estos obrados previo control del Departamento Jurídico del MSP, a la Comisión de Apoyo de ASSE…”. (fs. 106 A.A.). El Director General de ASSE, Dr. Tabaré GONZALEZ, remitió con fecha 27 de octubre de 2006, las actuaciones a la Facultad de Medicina, a sus efectos (fs. 110 A.A.). Con fecha 13 de noviembre de 2006, el Sr. Decano de la Facultad de Medicina, pasó las actuaciones a los Prof. Augusto MULLER y Dra. Rosana MANIKOWSKI, del Departamento de Medicina Legal, solicitando se expidieran en el lapso de veinte días a partir de la recepción de los obrados (fs. 113 A.A.); expidiéndose los citados peritos en informe de fecha 23 de marzo de 2007, concluyendo “… que existen irregularidades en la elaboración de la historia clínica e interpretación paraclínica. (…) Frente a un nuevo traslado al hospital o reconsulta, la falta de revaloración por médico configura una conducta omisiva .” (fs. 114 y 115 A.A.). Vueltas las actuaciones al MSP, con fecha 9 de mayo de 2007, la Dra. Zoraya D’ALESSANDRO, abogada del Departamento Jurídico del MSP entendió pertinente disponer la ampliación de la investigación administrativa “a fin de esclarecer los aspectos que permitan la individualización de responsabilidades, en el caso, a fin de que la Instructora tenga los elementos suficientes a fin de que emita nuevo informe en el que deberá: a) tipificar qué funcionarios incurrieron en falta administrativa, b) si se incurrió en “omisión de asistencia” identifique el o los funcionarios imputados a fin de cursar denuncia penal si correspondiere y c) objetivar el hecho, la falta cometida para actuar de acuerdo a las disposiciones vigentes, en tanto correspondan dictarse actos administrativos con arreglo a lo dispuesto en el Dec. 500/991, para la instrucción de sumarios administrativos en su caso” (fs. 118 A.A.). Se expidieron nuevamente la instructora sumariante, Proc. OLIVERA el 17 de diciembre de 2007 y la asesora del MSP, Dra. D’ALESSANDRO el 25 de abril de 2008 (fs. 129 y 131-132, respectivamente A.A.), sugiriéndose la ampliación de la pericia practicada. Los peritos Dres. MULLER y MANIKOWSKI, formularon nuevo informe el 28 de junio de 2008, el que luce agregado a fs.137-138 A.A., en los siguientes términos: “CONCLUSIONES. 1. Es altamente probable que la causa de muerte fuera la trombosis cardíaca. Si bien existía patología cardíaca de por lo menos dos días de evolución, evidenciada por la pericarditis, no existieron elementos clínicos y paraclínicos que permitieran realizar el diagnóstico presuntivo o positivo de ambas. 2. La evolución fue rápidamente a la muerte, y consideramos que aun cuando se hubiera cumplido con la valoración clínica y paraclínica ya analizada, la misma no hubiera podido ser yugulada”. Continuando con las actuaciones, la instructora Proc. OLIVERA, por informe del 24 de noviembre de 2008, entendió que “… existen elementos de convicción suficiente como para determinar que la médica tratante, Dra. Graciela Zocolini incurrió en falta administrativa grave susceptible de sanción disciplinaria siendo la responsable por las irregularidades de entidad constatadas por la Pericia como fueron: 1) el haber confeccionado la Historia Clínica el día posterior a su fallecimiento, 2) la realización del ECG incompleto lo que no puede ser considerado de valor diagnóstico 3) y el tratamiento realizado. Por lo que deberá instruírsele Sumario Administrativo en caso de corresponder por ser esta funcionaria contratada por la Comisión de Apoyo de ASSE. Que la Nurse Raquel ROCHA fue individualizada por la suscrita como responsable de no permitir el reingreso del paciente al Servicio de Emergencia incurriendo en falta administrativa grave, como bien surge del informe Pericial. (…) A juicio de la suscrita deberá instruirse Sumario Administrativo a la precitada funcionaria sin perjuicio que de considerarlo oportuno se realice la denuncia penal correspondiente”. (fs. 143 A.A.). Por nuevo informe de la Dra. D’ALESSANDRO, de fecha 31 de marzo de 2009, el Departamento Jurídico de ASSE, en relación a las funcionarias, Dra. Graciela ZOCOLINI y Nurse Raquel ROCHA, expresó compartir las conclusiones a que arriba la instructora, Proc. Noel OLIVERA y los fundamentos desarrollados; al tiempo que indicó “Respecto al desempeño de la Dra. DE ABREU en el Hospital de Rivera, el que quedó comprobado que fue contratada en forma particular por el Dr. Allan MADRUGA para cubrir las guardias que él no puede concurrir, sin realizar trámite alguno ante la Dirección del Centro, ni los controles respecto al control del Título válido de la Dra. DE ABREU, la suscrita comparte lo señalado y aconsejado por la Instructora al respecto”. (fs. 145-147 A.A.). Por resolución Nº 968/09, de 15 de mayo de 2009, el Equipo de Dirección de ASSE, en ejercicio de atribuciones delegadas, dispuso instruir sumario administrativo, con suspensión preventiva y retención de la mitad de haberes, a la funcionaria, Sra. Mary Raquel ROCHA ARTIGAS; confirmando como instructora a la Proc. Noel OLIVERA, y pasar las actuaciones a la Comisión de Apoyo, en relación a la situación de la Dra. Graciela ZOCCOLINI (fs. 153 y 154 A.A.). Prosiguiendo con las actuaciones, la instructora Proc. OLIVERA, se expidió por informes de 11 de noviembre de 2009 y ampliatorio de 11 de febrero de 2010 (fs. 219 a 222, y 230 a 231, respectivamente, A.A. Pieza 2). El 25 de marzo de 2010, el Departamento de Investigaciones y Sumarios de ASSE (fs. 233 A.A.) elevó al Directorio de ASSE las actuaciones a fin de ser remitidas a la Comisión Honoraria de Salud Pública, al amparo del art. 25 de la Ley Nº 9.202, lo que fue dispuesto por Resolución Nº 976/10, de 9 de abril de 2010, por parte de la Asesoría Legal del Directorio (fs. 234 A.A.). A fs. 234 luce sello “MSP - ASSE- 16 ABR 2010- SALIDO HOY”, sin embargo, a fs. 234 vto. luce nota fechada 12 de marzo de 2012 (dos años después) donde la Dra. Ana María ALANIZ, Secretaria General de la Junta Nacional de Salud consigna: “ De acuerdo a lo conversado con la Dra. Montiel (Dpto. de Sumarios), remítanse estos obrados a ASSE, con carácter urgente”. Por resolución de ASSE, de fecha 1º de abril de 2012, se autorizó una prórroga de 180 días en el procedimiento disciplinario (fs. 237 A.A.); y el 3 de agosto de 2012, en forma previa a la remisión a la Comisión Honoraria, se otorgó vista a la Dra. ZOCCOLINI y a la Lic. ROCHA (fs. 240 A.A.); quienes las evacuan a fs. 249 a 252 y 254 y vto. A.A., respectivamente. El 21 de setiembre de 2012 la Dra. D’ALESSANDRO, emitió informe solicitando nueva prórroga (fs. 256 a 262 A.A.), la que es concedida por resolución Nº 3820/2012 del Directorio de ASSE, el 7 de octubre de 2012 disponiendo, asimismo, el pase a la Comisión Honoraria de Salud Pública solicitando su pronunciamiento en cuanto a las facultades que le confiere el art. 26 de la Ley Nº 9.202 (fs. 264 y 265 A.A.). Con fecha 12 de noviembre de 2012, la Dirección Legal de ASSE pasó las actuaciones a la Comisión Honoraria de Salud Pública (fs. 267 A.A.). Por Resolución de la Comisión Honoraria de Salud Pública, de fecha 12 de marzo de 2013, y rectificativa de 16 de abril de 2013, se dispuso: - “Suspéndase la habilitación para el ejercicio de la profesión a la Lic. Raquel Rocha,… por un plazo de 30 días a partir de la presente notificación y, amonéstese bajo apercibimiento, a la Dra. Graciela Zoccolini… con anotación en el registro que al respecto lleva el MSP. (…) - Fecho devuélvanse estas actuaciones a ASSE, a fin de conferir vista de las mismas a la Dra. Mónica de Abreu…, la que será juzgada por esta Comisión, de acuerdo al artículo 26º de la Ley Nº 9.202 .”. (fs. 269 a 273 y 275 A.A.) Por informe Nº 26/14, del 8 de abril de 2014 la Dra. Zoraya D’ALESSANDRO, expresó en relación al aspecto sustancial de las actuaciones del procedimiento sumarial “Sobre el fondo del asunto la suscrita se remite y ratifica el contenido del informe producido de fs. 252 a 258, el que se tiene por reproducido en este estado en cuanto a las responsabilidades imputadas en el mismo en relación a la Lic. Mary Raquel Rocha; Dra. Graciela Zoccolini y Dra. Mónica de Abreu en su actuación en la atención brindada al paciente fallecido en su domicilio Sr. Mario Romero Gómez, en oportunidad de haberse impedido la reconsulta en la emergencia del Hospital de Rivera oportunamente. (…) 2- Respecto a la Dra. Mónica de Abreu -contratada por Comisión de Apoyo- correspondería poner en conocimiento a la misma, remitiendo copia del informe de Comisión Honoraria de Salud Pública a los efectos que corresponda”. (fs. 340 a 343 A.A.). Con fecha 29 de julio de 2014, la División Investigaciones y Sumarios de ASSE, solicita se informe si la Dra. Mónica DE ABREU cuenta con contrato vigente por esa Comisión (fs. 347 A.A.); respondiendo la Comisión de Apoyo de Programas Asistenciales, con fecha 4 de agosto de 2014, que la misma “… no cuenta con contrato vigente por esta Comisión desde el 01/11/2010 ” (fs. 354 A.A.). Por lo que con fecha 6 de octubre de 2014 nuevamente la División Investigaciones y Sumarios de ASSE, solicita a la Comisión de Apoyo de Programas Asistenciales Especiales, remita última dirección declarada por la Dra. DE ABREU, así como números telefónicos para poder otorgar vista informe de Comisión Honoraria de Salud Pública (fs. 360 A.A.). Informado esto último, el 17 de noviembre de 2014, la Oficina Jurídica del Hospital de Rivera concedió vista por el término de diez días hábiles a la Dra. DE ABREU, del dictamen emitido por la Comisión Honoraria de Salud Pública de fs. 268 a 272, conforme lo establecido en el art. 75 del Decreto 500/991 (fs. 365 A.A.). Con fecha 2 de diciembre de 2014 se dejó constancia que la Dra. DE ABREU no presentó descargos. (fs. 366 A.A.). Elevadas las actuaciones a la Comisión Honoraria de Salud Pública (fs. 367 a 368 A.A.), finalmente con fecha 15 de noviembre de 2015, por Resolución Nº 113/2015 se resuelve suspender la habilitación para el ejercicio de la profesión médica de la actora, por el plazo de 30 días, a partir de la notificación de la resolución (fs. 370 a 372 A.A.). VI) Corresponde señalar que asiste razón a la actora cuando afirma en su demanda que, en la especie, resulta de aplicación la presunción simple prevista en el art. 6° de la Ley 15.869, en virtud del incumplimiento de la accionada con su deber de instruir y resolver en plazo los recursos administrativos movilizados, extremo cuya ocurrencia el legislador sanciona con la presunción de ilegitimidad en favor de los impugnantes (art. 6° de la Ley 15.869, en la redacción dada por el art. 41 de la Ley 17.292). Por dicha razón, se reproducen en la especie, las condicionantes que determinan que opere la presunción legal (simple o relativa) de ilegitimidad del acto encausado (Cfme. Sentencias N° 391/2014, 26/2014, 297/2013, 542/2012, 415/2012, 315/2012, 813/2011, 175/2011, 323/2009, 18/2008, 214/2005 y 702/2004 entre otras). Como se ha dicho por el Tribunal, “(…) la presunción de ilegitimidad libera a su beneficiario ab initio de la carga probatoria de sus dichos, invirtiéndose ésta, debiendo la Administración procurar desplegar los medios probatorios hábiles y conducentes como única vía idónea para desvanecer el beneficio legal al que accedieron los demandantes” (Cfme. Sentencia N° 391/2014). VII) El acto impugnado no supone la violación de una regla de Derecho. Duración razonable del Procedimiento. En primer término, el agravio de la promotora consistente en que se vulneró el Principio de Inmediatez ya que la impugnada data del 15 de noviembre de 2015, mientras que la denegatoria ficta se produjo el 23 de mayo de 2016, esto es, diez años después del hecho referido como causal motivante de la decisión lesiva que se pretende anular; plazo que excede los dos años previstos en el artículo 223 del Decreto Nº 500/1991. Adujo que esto supone una violación del principio del debido proceso que debe regir toda actuación administrativa y del derecho que todo individuo posee a ser juzgado dentro de un plazo razonable, reconocido en la Carta Magna, en el artículo 72 y en el Pacto de San José de Costa Rica en su artículo 8. A juicio de la mayoría de la Corporación, no le asiste razón a la accionante. Y ello en virtud que el acto que se procesa en autos es la Resolución dictada por la Comisión Honoraria de Salud Pública del Ministerio de Salud Pública, Nº 113/2015, de fecha 15 de noviembre de 2015 por la cual suspendió la habilitación para el ejercicio de la profesión de médico de la accionante por el plazo de treinta días. (fs. 370 a 372 AA). Si bien, como alega la accionante, con fecha 5 de agosto de 2006 participó de los hechos que involucraron la atención del paciente Mario ROMERO, en el servicio de emergencia del Hospital de Rivera, y que a la postre culminara con el fallecimiento de este, también es cierto que la investigación administrativa dispuesta en relación a las presuntas irregularidades en la atención del citado paciente, de fecha 8 de agosto de 2006, (fs. 4 A.A.), y el posterior sumario administrativo dispuesto por resolución de ASSE, Nº 968/09, de 15 de mayo de 2009, lo fue respecto de la funcionaria, Sra. Mary Raquel ROCHA ARTIGAS y de la situación de la Dra. Graciela ZOCCOLINI (fs. 153 y 154 A.A.); por lo que dichos procedimientos administrativos no alcanzaron, ni involucraron a la hoy actora. Continuando con las actuaciones del sumario referido, por resolución Nº 3820/2012, el Directorio de ASSE, con fecha 7 de octubre de 2012 dispone - en lo que interesa a este proceso - el pase a la Comisión Honoraria de Salud Pública solicitando su pronunciamiento en cuanto a las facultades que le confiere el art. 26 de la Ley Nº 9.202 (fs. 264 y 265 A.A.). Tras analizar las actuaciones, la Comisión Honoraria de Salud Pública, con fecha 12 de marzo de 2013, y rectificativa del 16 de abril de 2013, dispuso: - “Suspéndase la habilitación para el ejercicio de la profesión a la Lic. Raquel Rocha,… por un plazo de 30 días a partir de la presente notificación y, amonéstese bajo apercibimiento, a la Dra. Graciela Zoccolini … con anotación en el registro que al respecto lleva el MSP. (…) - Fecho devuélvanse estas actuaciones a ASSE, a fin de conferir vista de las mismas a la Dra. Mónica de Abreu…, la que será juzgada por esta Comisión, de acuerdo al artículo 26º de la Ley Nº 9.202 .”. (fs. 269 a 273 y 275 A.A.). (el destacado no luce en el original). La vista a la Dra. DE ABREU fue concedida por el término de diez días hábiles, junto al dictamen emitido por la Comisión Honoraria de Salud Pública el 17 de noviembre de 2014 (fs. 365 A.A.); la que no fue evacuada conforme a lo que surge a fs. 366 de los antecedentes agregados. Así de los hechos reseñados, cuyo relato in extenso luce en el capítulo de antecedentes citados en el considerando V de este pronunciamiento, se desprende con meridiana claridad que las actuaciones que culminaron con el acto que se procesa en autos, comenzaron, con el dictado de la Resolución del 12 de marzo de 2013, y la notificación de vista del 17 de noviembre de 2014, y no casi diez años antes como afirmara la actora. Por ende, a efectos de analizar el agravio esgrimido - violación del debido proceso a consecuencia de la duración del procedimiento - considera este Tribunal en mayoría, que el computo de la mentada duración debe fincarse a partir de la resolución de la Comisión Honoraria de Salud Pública, del 12 de marzo de 2013, que dispuso conferir vista de las actuaciones a la actora. Ahora bien, corresponde observar, que entre la decisión de conferir vista y el dictado del acto sancionatorio impugnado, medió un lapso de dos años y ocho meses (marzo de 2013 a noviembre de 2015), no obstante, no se advierte que la parte actora por tal causa haya sufrido perjuicio, resultando que la mayoría del tiempo que insumió el otorgamiento de la vista (17 de noviembre de 2014), lo fue en virtud de desconocer el domicilio y/o teléfono de la actora a efectos de ubicarla y notificarla conforme a derecho, según se desprende de las actuaciones que lucen agregadas entres fs. 343 vta. a 360 de los antecedentes administrativos, dada la particularidad del vínculo “contractual” de la actora con ASSE. VIII) Al respecto, ha entendido el Cuerpo, entre otros, en Sentencia N° 714/2015 que: “ Debe convenirse conforme ha conceptualizado el Tribunal en la Sentencia No. 234/2013 que: “Resulta claro que los principios relativos a la duración razonable del procedimiento, en los que se funda la actora, no se encuentran solos en el ordenamiento jurídico, sino que deben ser considerados en forma armónica con otros principios consagrados en el sistema, tales como los de verdad material y debido proceso. Para que todos dichos principios se materialicen, resulta necesaria la investigación administrativa y la concesión de previa vista al administrado de todo acto que pudiera ocasionarle un perjuicio, a efectos de que el mismo formule los descargos que estime del caso y proponga sus probanzas; a su vez, cuando éstas son admitidas, su diligenciamiento insume también el transcurso de un cierto tiempo. Señaló el Tribunal, en un reciente pronunciamiento en el que se formulara un agravio similar al expresado en los presentes obrados: “El actor funda su demanda en una serie de principios, tales como el de buena administración, administración eficiente, seguridad jurídica, y especialmente, el principio de duración razonable del procedimiento, los cuales emergen, a su juicio, de diversas disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias. Al respecto, cabe señalar en primer lugar, que efectivamente tales principios emergen del ordenamiento jurídico nacional, por lo cual, estando los mismos recogidos en el derecho positivo, es posible reclamar su cumplimiento por parte de la Administración. Ahora bien, los derechos que emergen de tales principios no resultan absolutos, sino que reconocen limitaciones surgidas del propio ordenamiento jurídico, especialmente, aquellas que derivan del reconocimiento, por parte de nuestro derecho positivo, de otros principios generales de derecho que deben coexistir con aquellos en los cuales el accionante funda su pretensión. En tal sentido, es innegable que los principios de eficiencia, buena administración y duración razonable del procedimiento han sido reconocidos en forma expresa en el Decreto No. 500/991 (arts. 2 y 5), y que incluso los mismos tienen raíz constitucional, sea por estar consagrados a texto expreso en la Carta, sea por ingresar por la vía de los arts. 72 y 332 de la misma. No obstante, del propio Decreto No. 500/991 surgen también otros principios generales, como los de verdad material, impulsión de oficio, debido proceso y derecho de defensa, que al igual que aquellos tienen también consagración constitucional explícita o implícita, y que evidentemente actúan como limitantes o contrapesos de los principios invocados por el actor (…). Los principios, a diferencia de las reglas, no se aplican en término de todo o nada, sino de acuerdo a su dimensión de peso en la argumentación. En efecto, acontecen con frecuencia circunstancias como las de autos, en las que determinados principios concurren con otros de signo contrario. El mecanismo utilizado por la técnica jurídica para resolver en estos casos es el juicio de ponderación, que llevará a decidir cuáles principios se priorizan dada una determinada hipótesis de hecho, y cuáles se dejan en un segundo plano. El Profesor CAJARVILLE explica estos aspectos en forma magnifica, haciendo referencia justamente a los principios que están en juego en la presente litis. Señala el distinguido Catedrático: “El procedimiento administrativo, como todo instituto jurídico, lleva en sí eventuales conflictos de valores y por ende de principios de derecho que los acogen y protegen; el que suele invocarse con frecuencia podría plantearse entre las garantías y la eficiencia, entre el principio de defensa en vía administrativa y los de eficacia y eficiencia de la actividad administrativa. El conflicto entre aquellos derechos no puede afirmarse en abstracto. Ambos integran nuestro ordenamiento jurídico, ambos responden a valores esenciales, caracterizantes del Estado de Derecho en la concepción propia del ámbito cultural que integramos. La eficacia y eficiencia de la Administración es por supuesto de interés público; no lo es menos el respecto de los derechos e intereses de todos y cada uno de los integrantes de la colectividad y sus garantías. Las normas de procedimiento administrativo, siendo instrumentales para la defensa de los derechos e intereses de los individuos sobre los cuales recae la acción administrativa, lo son también para la eficacia y la eficiencia de esa actuación. Deberán entonces procurar un adecuado equilibrio entre ambas finalidades que concilie los valores en juego” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. “El derecho a defenderse en vía administrativa y la eficacia y eficiencia de la Administración” en Anuario de Derecho Administrativo. Tomo XIII. FCU 2006, pág. 60-61). (…) A juicio de la Sede, el tiempo que insumió el desarrollo del procedimiento administrativo objeto de análisis no excedió los márgenes de razonabilidad, ni supuso una actuación excesiva de parte de la Administración. Por el contrario, se estima que el plazo de duración del procedimiento fue el estrictamente necesario para satisfacer el cumplimiento de determinados principios generales del procedimiento administrativo”. (Cfme. Sentencia 714/2015). En consecuencia, en el caso que nos ocupa, no se advierte que se vulneraran las garantías del debido proceso por exceso del plazo de duración razonable. IX) En segundo término, la actora fincó su agravio en que no hubo nexo causal entre la atención brindada por la accionante y la causa de fallecimiento del paciente, por lo tanto no tuvo una conducta omisiva en los hechos. La decisión atacada fue resultado del poder disciplinario del órgano a quien compete apreciar la sanción a aplicar, en virtud de su facultad discrecional en esta materia, en especial cuando no es común que se tipifiquen las faltas y se preestablezca la sanción a aplicar en cada caso, lo que no inhibe que este Tribunal pueda y deba procurar propender a la concreción de la más efectiva tutela jurisdiccional. Y bien, por tratarse de una cuestión puramente técnica, es necesario valerse del informe de expertos como son, por ej., las Juntas Médicas designadas al efecto, pues “corresponde a la prudencia del Juez no inmiscuirse temerariamente en el examen de las teorías o de los métodos médicos y pretender discutir sobre cuestiones de pura ciencia". En el ámbito del Ministerio de Salud Pública se efectuó una investigación administrativa que determinó la necesidad que interviniera la Facultad de Medicina a efectos de obtener un informe técnico, expidiéndose los Prof. Augusto MULLER y Dra. Rosana MANIKOWSKI, del Departamento de Medicina Legal, en informe de fecha 23 de marzo de 2007, concluyendo estos “… que existen irregularidades en la elaboración de la historia clínica e interpretación paraclínica. (…) Frente a un nuevo traslado al hospital o reconsulta, la falta de revaloración por médico configura una conducta omisiva. ” (fs. 114 y 115 A.A.). Dicho informe fue ampliado por los mismos peritos, Dres. MULLER y MANIKOWSKI, en nuevo informe del 28 de junio de 2008, que luce agregado a fs.137-138 A.A., en los siguientes términos: “CONCLUSIONES. 1. Es altamente probable que la causa de muerte fuera la trombosis cardíaca. Si bien existía patología cardíaca de por lo menos dos días de evolución, evidenciada por la pericarditis, no existieron elementos clínicos y paraclínicos que permitieran realizar el diagnóstico presuntivo o positivo de ambas. 2. La evolución fue rápidamente a la muerte, y consideramos que aun cuando se hubiera cumplido con la valoración clínica y paraclínica ya analizada, la misma no hubiera podido ser yugulada”. Y, reunida la Comisión de Salud Pública (art. 24 de la ley 9202) consideró que la Dra. DE ABREU, no atendió clínicamente al Sr. ROMERO, no obstante ello fue autora de la orden de traslado de ambulancia luego del alta y del informe primario para la Policía, sin acceder a la historia clínica, que mantuvo el criterio de no ser necesaria una reconsulta cuando se le llamo de la Comisaría explicando la situación grave del paciente; que estas conductas omisivas impidieron una nueva asistencia al Sr. ROMERO, quien si bien estaba muy grave y su muerte a corto plazo era previsible, tenía derecho a asistencia médica hospitalaria como corresponde a su dignidad humana. De las conclusiones que se extraen a partir de esos informes, no se desprende que la actuación de la Administración haya sido ilegítima. No se aportó a la causa prueba convincente que desvirtuara los dictámenes de los médicos intervinientes, es más, el análisis de lo actuado solo permite corroborarlas. Conforme a lo apuntado precedentemente, en esta situación es que se encuadra el caso de autos, en cuanto a que, detectado el estado en que se encontraba el paciente, debió extremar las medidas para ordenar la internación a fin de que se lo mantuviera en observación, en especial teniendo en cuenta la precariedad de la vivienda del paciente. En definitiva, se estima que ninguno de los agravios expresados por la accionante resulta de recibo, razón por la cual se irá al rechazo de la demanda incoada. Por tales fundamentos, y atento a lo preceptuado en el art. 309 de la Constitución Nacional, y arts. 23, 24 y 25 del Decreto-Ley 15.524, el Tribunal en mayoría, FALLA : Desestímase la demanda incoada; y en su mérito, confírmase el acto administrativo encausado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la suma de $ 33.000 (pesos uruguayos treinta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Corujo, Dr. Gómez Tedeschi (d.), Dr. Echeveste (r.), Dr. Vázquez Cruz, Dra. Klett (d.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado). DR. GÓMEZ Y DRA. KLETT DISCORDES: Por cuanto entendemos que el acto impugnado debe ser anulado, por los fundamentos que pasaremos a desarrollar. Los agravios de la pretensora fincaron en: 1) que la resolución fue dictada en flagrante violación del derecho vigente, vulnerando principios elementales que rigen el proceso administrativo; 2) se vulneró el principio de inmediatez en virtud del excesivo y desproporcionado tiempo transcurrido (artículo 72 de la Carta y 8º del Pacto de San José de Costa Rica); 3) contrariedad a Derecho de los fundamentos de la resolución (no existió nexo causal entre la atención brindada y la causa del fallecimiento del paciente); 4) aplicación subespecie de la presunción de ilegitimidad del acto, por omisión de instruir y resolver los recursos, en plazo. Antecedentes relevantes El 8 de agosto de 2006, por resolución interna Nº 32-2006, el Director del Centro Departamental de Rivera dispuso una investigación administrativa en virtud de haber tomado conocimiento sobre presuntas irregularidades en la atención del paciente Mario ROMERO, el día 5 de agosto de 2006; designándose instructora sumariante a la Sra. Noel OLIVERA. (fs. 4 AA, pieza 1). En el informe de la instructora, de 8 de setiembre de 2006 (fs. 98 ibídem) en lo referente a la situación laboral de la Dra. DE ABREU se consignó que ésta “realizó la guardia del día 5/8 junto a la Dra. ZOCCOLINI, no es contratada bajo ningún régimen legal ni por el MSP ni por parte de este Centro Departamental”. Se consignó, asimismo, que quien debió haber realizado la guardia correspondiente al día 5/8, fue el Dr. Allan MADRUGA, junto a la Dra. ZOCCOLINI; que MADRUGA es contratado por la Comisión de Apoyo de ASSE; y que en su declaración de fs. 64 reconoce que debió cumplir dicha guardia y que ante la imposibilidad de concurrir y no contando con médicos suplentes, consultó con el Jefe del Servicio, Dr. Ricardo ARAUJO, el que autorizó a que la Dra. Mónica DE ABREU concurriera en su lugar, los días en que éste se viera imposibilitado de realizar dichas guardias. También se mencionó que no constan en la Dirección datos ni curriculum de dicha profesional; que el Jefe del Servicio reconoció no haberle pedido título habilitante y que tampoco existe tramite de autorización del cambio de guardia efectuado. Sobre la actuación de la Dra. DE ABREU, el informe del instructor aseveró: “Dicha profesional realiza un informe primario a los agentes policiales, primeramente vía telefónica (fs. 88), la que manifiesta que dicho paciente no requiere internación” y sobre la hora 3 del día 6/8, agentes policiales solicitan en informe por escrito, la que emite un certificado que luce a fs. 85 y 86”, indicando “tratamiento a domicilio . Según dicha profesional, no valoró al paciente, no tenía historia clínica y la hoja de consulta había sido extraviada. La misma manifiesta haberlo hecho por un acto de “compañerismo” ya que la Dra. ZOCCOLINI se encontraba en sus 4 horas de descanso”.(SIC). (f. 102 in fine-103 ib.). También en lo que refiere a la impugnante, la instructora sostuvo en el Capítulo III: “…considerando la irregularidad de los hechos constatados se deberá enviar estos obrados previo control del Departamento Jurídico del MSP, a la Comisión de Apoyo de ASSE …”. (fs. 102 ib.).(Destacado no se encuentra en el original). Finalmente la instructora, ante la eventual configuración de “omisión de asistencia” por parte del Servicio de Emergencia, aconsejó elevar las actuaciones a la Facultad de Medicina, a fin de que un perito en la materia emita opinión técnica sobre el fondo del asunto, como también, si surge de los antecedentes un nexo causal entre la atención brindada y la causa de fallecimiento del mismo. (fs. 103 ib). El 27 de octubre de 2006 , el Dr. Tabaré GONZALEZ, Director de ASSE, remitió las actuaciones a la Facultad de Medicina, a sus efectos (fs. 110). Con fecha 13 de noviembre de 2006 , el Sr. Decano de la Facultad, pasó las actuaciones a los Prof. Augusto MULLER y Dra. Rosana MNIKOWSKI, del Departamento de Medicina Legal, solicitando se expidieran en el lapso de veinte día a partir de la recepción de los obrados (fs. 113 ib.). A fs. 114-115, se pronunciaron los peritos en informe de fecha 23 de marzo de 2007. El 9 de mayo de 2007 , la Dra. Zoraya D’ALESSANDRO, abogada del Departamento Jurídico del MSP entendió pertinente disponer la ampliación de la investigación administrativa “a fin de esclarecer los aspectos que permitan la individualización de responsabilidades, en el caso, a fin de que la Instructora tenga los elementos suficientes a fin de que emita nuevo informe en el que deberá: a) tipificar qué funcionarios incurrieron en falta administrativa, b) si se incurrió en omisión de asistencia” identifique el o los funcionarios imputados a fin de cursar denuncia penal si correspondiere y c) objetivar el hecho, la falta cometida para actuar de acuerdo a las disposiciones vigentes, en tanto correspondan dictarse actos administrativos con arreglo a lo dispuesto en el Dec. 500/991, para la instrucción de sumarios administrativos en su caso” (fs. 118 ib.). Se expidió nuevamente la instructora el 17 de diciembre de 2007 y la asesora del MSP el 25 de abril de 2008 (fs. 129 y 131-132, respectivamente), sugiriéndose la ampliación de la pericia practicada. Los peritos formularon nuevo informe el 28 de junio de 2008, el que luce agregado a fs.137-138 ib., en los siguientes términos: “CONCLUSIONES. 1. Es altamente probable que la causa de muerte fuera la trombosis cardíaca. Si bien existía patología cardíaca de por lo menos dos días de evolución, evidenciada por la pericarditis, no existieron elementos clínicos y paraclínicos que permitieran realizar el diagnóstico presuntivo o positivo de ambas. 2. La evolución fue rápidamente a la muerte, y consideramos que aun cuando se hubiera cumplido con la valoración clínica y paraclínica ya analizada, la misma no hubiera podido ser yugulada”. Posteriormente, la instructora, por informe de 24 de noviembre de 2008, entendió que existen elementos de convicción suficientes como para determinar que la médica tratante, “Dra. Graciela ZOCCOLINI incurrió en falta administrativa grave susceptible de sanción disciplinaria siendo la responsable por las irregularidades de entidad constatadas por la Pericia como fueron: 1) el haber confeccionado la Historia Clínica el día posterior a su fallecimiento, 2) la realización del ECG incompleto lo que no puede ser considerado de valor diagnóstico, 3) y el tratamiento realizado. Por lo que deberá instruírsele Sumario Administrativo en caso de corresponder por ser esta funcionaria contratada por la Comisión de Apoyo de ASSE. Que la Nurse Raquel ROCHA fue individualizada por la suscrita como responsable de no permitir el reingreso del paciente al Servicio de Emergencia incurriendo en falta administrativa grave, como bien surge del informe Pericial (…) A juicio de la suscrita deberá instruirse Sumario Administrativo a la precitada funcionaria sin perjuicio que de considerarlo oportuno se realice la denuncia penal correspondiente”. (fs. 143 ib.). El Departamento Jurídico de ASSE emitió informe el 31 de marzo de 2009 (fs. 145-147 ib.). En relación a las funcionarias, Dra. Graciela ZOCCOLINI y Nurse Raquel ROCHA, expresó compartir las conclusiones a que arriba la instructora, Proc. OLIVERA y los fundamentos por ella desarrollados. “Respecto al desempeño de la Dra. DE ABREU en el Hospital de Rivera, el que quedó comprobado que fue contratada en forma particular por el Dr. Allan MADRUGA para cubrir las guardias que él no pudo concurrir, sin realizar trámite alguno ante la Dirección del Centro, ni los controles respecto al control del Título válido de la Dra. DE ABREU, la suscrita comparte lo señalado y aconsejado por la Instructora al respecto”. (fs. 147 ib.). La Dra. Adela MONTIEL, Directora del Departamento de Investigaciones y Sumarios de ASSE, compartió lo informado por la instructora y la Dra. D’ALESSANDRO (fs. 150). Por resolución Nº 968/09, de 15 de mayo de 2009 , el Equipo de Dirección de ASSE, en ejercicio de atribuciones delegadas, dispuso instruir sumario administrativo, con suspensión preventiva y retención de mitad de haberes, a la funcionaria, Sra. Mary Raquel ROCHA ARTIGAS; y pasar las actuaciones a la Comisión de Apoyo, en relación a la situación de la Dra. Graciela ZOCCOLINI (fs. 153-154 ib.). La instructora se expidió por informe de 11 de noviembre de 2009; e informe ampliatorio de 11 de febrero de 2010 (fs. 219-222 y 230-231, respectivamente, AA, pieza 2). El 25 de marzo de 2010, el Departamento de Investigaciones y Sumarios de ASSE (fs. 233 ib.) elevó al Directorio de ASSE las actuaciones a fin de ser remitidas a la Comisión Honoraria de Salud Pública, al amparo del art. 25 de la Ley Nº 9.202, lo que es dispuesto por Resolución Nº 976/10, de 9 de abril de 2010, por parte de la Asesoría Legal del Directorio (fs. 234 ib.) A fs. 234 luce sello “MSP - ASSE- 16 ABR 2010 - SALIDO HOY” , sin embargo, a fs. 234 vto. luce nota fechada 12 de marzo de 2012 (dos años después) donde la Dra. Ana María ALANIZ, Secretaria General de la Junta Nacional de Salud consigna: “De acuerdo a lo conversado con la Dra. Montiel (Dpto. de Sumarios), remítanse estos obrados a ASSE, con carácter urgente”. ASSE, con fecha 1 de abril de 2012 autorizó una prórroga de 180 días en el procedimiento disciplinario (fs. 237 ib.); y el 3 de agosto de 2012, en forma previa a la remisión a la Comisión Honoraria, se otorgó vista a la Dra. ZOCCOLINI y a la Lic. ROCHA (fs. 240 ib.); quienes las evacuan a fs. 249-252 y 254 y vto., respectivamente. El 21 de setiembre de 2012 la instructora emitió informe solicitando nueva prórroga (fs. 256-262), la que es concedida por el Directorio de ASSE, el 7 de octubre de 2012 (fs. 264-265), disponiendo, asimismo, el pase a la Comisión Honoraria de Salud Pública (art. 26, Ley Nº 9.202). El 12 de noviembre de 2012, la Dirección Jurídica notarial de ASSE pasó las actuaciones a la Comisión Honoraria (fs. 267 ib.). Por Resolución de 12 de marzo de 2013 (y rectificativa de 16 de abril de 2013), la Comisión Honoraria de Salud Pública (fs. 269-273 y 275 ib.) dispuso: - “Suspéndase la habilitación para el ejercicio de la profesión a la Lic. Raquel Rocha…por un plazo de 30 días a partir de la presente notificación y, amonéstese bajo apercibimiento, a la Dra. Graciela Zoccolini …con anotación en el registro que al respecto lleva el MSP. - Pase a la División Habilitaciones Sanitarias… - Pase los presente obrados a la Administración Documental… - Fecho devuélvanse estas actuaciones a ASSE, a fin de conferir vista de las mismas a la Dra. Mónica de Abreu…, la que será juzgada por esta Comisión, de acuerdo al artículo 26 de la Ley Nº 9.202.”. Por informe Nº 26/14, de 8 de abril de 2014 (fs. 340-343), la Dra. Zoraya D’ALESSANDRO, expresó en relación al aspecto sustancial de las actuaciones del procedimiento sumarial lo siguiente: “Sobre el fondo del asunto la suscrita se remite y ratifica el contenido del informe producido de fs. 252 a 258, el que se tiene por reproducido en este estado en cuanto a las responsabilidades imputadas en el mismo en relación a la Lic. Mary Raquel Rocha; Dra. Graciela Zoccolini y Dra. Mónica de Abreu en su actuación en la atención brindada al paciente fallecido en su domicilio Sr. Mario Romero Gómez , en oportunidad de haberse impedido la reconsulta en la emergencia del Hospital de Rivera oportunamente”. (omissis) 2- Respecto a la Dra. Mónica de Abreu -contratada por Comisión de Apoyo- correspondería poner en conocimiento a la misma, remitiendo copia del informe de Comisión Honoraria de Salud Pública a los efectos que corresponda”. El 17 de noviembre de 2014 , la Oficina Jurídica del Hospital de Rivera concedió vista por el término de diez días hábiles a la Dra. DE ABREU, del dictamen emitido por la Comisión Honoraria de Salud Pública de fs. 268-272, conforme lo establecido en el art. 75 del Decreto 500/991 (fs. 365 ib). El 2 de diciembre de 2014 se dejó constancia que la Dra. DE ABREU no presentó descargos. (fs. 366 ib.). Elevadas las actuaciones a la Comisión Honoraria de Salud Pública (fs. 367-368 ib.), se dictó el acto que se procesa en autos, el 15 de noviembre de 2015, por el cual se suspende la habilitación para el ejercicio de la profesión médica de la actora, por el plazo de 30 días, a partir de la notificación de la resolución (fs. 370-372 ib.). Análisis Sobre la violación del debido procedimiento administrativo. El acto que se enjuicia es el corolario de una investigación administrativa incoada en el Hospital de Rivera, a raíz de irregularidades detectadas en la atención del paciente, Sr. Mario ROMERO. En el caso particular de la Dra. DE ABREU, se la interrogó, en los términos que surgen del acta de fs. 85-87 AA, pieza 1. Según consta de los testimonios y de sus propias declaraciones, no era funcionaria del MSP ni de la Comisión de Apoyo, encontrándose de guardia el día de los hechos, en razón de un acuerdo celebrado con otro médico, el Dr. Allan MADRUGA, quien en ocasión de no poder concurrir a la guardia le efectuó el pago correspondiente. Así, en el informe de la instructora, de 8 de setiembre de 2006 , se analiza la situación laboral de la Dra. De Abreu, en el Capítulo III (fs. 102 AA, pieza 1), en los siguientes términos: “Según surge del informe de la Oficina de Personal (fs. 94), dicha profesional no tiene registro en los archivos, ni legajo Personal. La Dra. Mónica de Abreu que realizó la guardia del día 5/8 junto a la Dra. Zoccolini, no es contratada bajo ningún régimen legal ni por el MSP ni por parte de este Centro Departamental. Surge de planilla de médicos de guardia que debió haber realizado la guardia el Dr. Allan Madruga, contratado por la Comisión de Apoyo de ASSE. En su declaración de fs. 64, reconoce que debió cumplir la guardia de ese día, ante la imposibilidad de concurrir y no contando con médicos suplentes consultó con el Jefe del Servicio Dr. Ricardo Araujo, el que autorizó a que la Dra. Mónica de Abreu concurriera en su lugar, los días en que este se viera imposibilitado de realizar dichas guardias. Según su declaración (fs. 64) y la de dicha profesional (fs. 82), manifiestan que la misma viene prestando funciones desde mayo del corriente, concurriendo una vez al mes, por el Dr. Madruga el que le abonaba lo correspondiente a dicha guardia. (…) Dicha profesional realiza un informe primario a los agentes policiales, primeramente vía telefónica (fs. 88) la que manifiesta que “dicho paciente no requiere internación” y sobre la hora 3 del día 6/8 agentes policiales solicitan en informe por escrito, la que emite un certificado que luce a fs. 85 y 86 indicando “tratamiento a domicilio”. Según dicha profesional, no valoró al paciente, no tenía historia clínica y la hoja de consulta había sido extraviada. La misma manifiesta haberlo hecho por un acto de “compañerismo” ya que la Dra. Zoccolini se encontraba en sus 4 horas de descanso.”. Consta, asimismo, del recaudo agregado a 368 AA, que la pretensora ocupó un cargo de Médico Internista en la UE 25 - Centro Departamental de Rivera, cumpliendo funciones contratadas por la Comisión de Apoyo 068 de ASSE, cesando con fecha 1 de noviembre de 2010. Ahora bien, con posterioridad a la investigación administrativa, con fecha 15 de mayo de 2009, se dispuso la instrucción de sumario administrativo a la funcionaria, Lic. en Enfermería Mary Raquel ROCHA; así como el pase a la Comisión de Apoyo, en relación a la Dra. Graciela ZOCCOLINI. (vide fs. 154 AA, pieza 1). Y es recién con el dictado de la resolución de la Comisión Honoraria de Salud Pública (CHSP), el 12 de marzo de 2013 - y ratificatoria de 16 de abril de 2013 - que se dispuso la inhabilitación de la Lic. ROCHA y ZOCCOLINI, en los términos allí explicitados, al amparo de lo prevenido en el artículo 26 de la Ley Nº 9.202 (fs. 269 y ss. AA, pieza 2). Sin embargo y pese a que ya se había analizado la situación funcional de la pretensora en el informe supra aludido, la CHSP únicamente se pronunció a su respecto con este tenor: “Fecho, devuélvanse estas actuaciones a ASSE, a fin de conferir vista de las mismas a la Dra. Mónica de Abreu, la que será juzgada por esta Comisión, de acuerdo al artículo 26 de la Ley Nº 9.202”. Vista, que recién es conferida a la Dra. DE ABREU, el 17 de noviembre de 2014, según consta del recaudo agregado a fs. 365 ibídem. La Administración cohonesta su actuación en referencia a este tópico, aduciendo en su contestación de demanda (vide especialmente fs. 26 b de infolios) que “En esa misma resolución, concluyeron también que se constató la existencia de irregularidades que podrían eventualmente comprometer la responsabilidad de otros profesionales, que debían darse con el debido procedimiento administrativo y las mayores garantías….y se solicitó a ASSE que se confiera vista de las actuaciones a la Dra. De Abreu para ser juzgada por esa Comisión, también al amparo del art. 26 de la Ley Nº 9.202”. Debe de verse que no solo se le confirió vista a la actora luego de transcurrido más de un año y medio del dictado de la resolución por parte de la CHSP; sino que en dicho acto no existe ningún pasaje que refiera en concreto a la situación de la actora: la responsabilidad que se le imputa, la falta cometida y el quantum sancionatorio aconsejado. Tan solo se alude a que “…será juzgada por esta Comisión, de acuerdo al artículo 26 de la Ley Nº 9.202”. El debido procedimiento constituye un principio constitucional de obligatorio acatamiento. Y el conferimiento de vista, como garantía básica del derecho de defensa, debe comprender el noticiamiento de las imputaciones concretas que se le formulan al involucrado. De lo contrario, la vista constituye un rito vacío de contenido. Como ha señalado prestigiosa doctrina en referencia a la garantía de defensa, con cita de abundante jurisprudencia, esta “no ha de transformarse en una ‘mera ritualidad’ ‘rutinaria y externa’, o en una ‘apariencia formal de defensa’, ni en ‘la mera formalidad de la citación de los litigantes’, sino que consiste ‘en la posibilidad de su efectiva participación útil’ en el procedimiento…”. (GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Macchi, Buenos Aires, 2000, tomo II, p. IX-16 y IX-17). Y en el casus, esa participación no se verificó, precisamente porque a la pretensora se la notificó de una resolución que calificaba conductas, imputaciones y sanciones de otras profesionales, no formulándose imputaciones concretas sobre su persona. A ello se añade luego, que después de un año y ocho meses de conferida la vista, la Administración dicta la resolución que se procesa, la que hace pervivir en su parte expositiva, las declaraciones de la pretensora, vertidas en el año 2006, en ocasión de instruirse la investigación administrativa -no resulta ociosa la aclaración- no en calidad de sumariada ni indagada. (Vide especialmente resultandos IV y V de la enjuiciada, fs. 370-371 ibídem). Así, si el sustento de las imputaciones que se le formulan a la pretensora surgen de sus declaraciones prestadas testimonialmente, volvieron a violentarse las reglas del debido procedimiento, pues en ese carácter, no pudo negarse a declarar (vide en tal sentido, LARRAMENDI, Miguel, “Derecho Administrativo Disciplinario”, La Ley Uruguay, Ed. 2018, p. 172-174), ni servirse de asistencia letrada. Y la circunstancia de que se tratara de un proceso especial, consagrado en la Carta Orgánica del MSP (Ley Nº 9.202, arts. 25 y ss.), no enerva lo expuesto. Los Ministros que suscriben la discordia, entendemos que si bien se trata de un procedimiento sancionatorio especial, el mismo debe interpretarse en consonancia con las normas de superior rango que aseguran las garantías del debido proceso en cualquier procedimiento sancionatorio (Constitución de la República, arts. 12 y 66 y art. 8º del Pacto de San José de Costa Rica). En tal sentido, expresa el Prof. CAJARVILLE “…no se trata de un principio de jerarquía reglamentaria: los arts. 2º y 5º del Decreto (se refiere al Decreto 500/991) no hacen sino recoger un derecho de incuestionable fuente constitucional. Está consagrado en el art. 66 de la Constitución en favor de los funcionarios sobre los cuales recaiga una investigación administrativa sobre irregularidades, omisiones o delitos; pero toda la doctrina es conteste en que esa disposición no constituye una norma excepcional que admita por ende interpretación a contrario, sino que se trata de la especificación para los casos a que se refiere, de un principio general que consagra uno de los derechos “inherentes a la personalidad humana” y que “se derivan de la forma republicana de gobierno”, como tal comprendido en el art. 72 de la Carta: el derecho de toda persona a defenderse frente a cualquier imputación o inculpación de un comportamiento contrario a derecho, a la moral o a las buenas costumbres, o siempre que se trate de dictar una resolución que le afecte en sus derechos o intereses”. Y continúa el Prof. “La acertada remisión del art. 5º del Decreto Nº 500/991 a “las normas de Derecho Internacional aprobadas por la República”, trae oportunamente a colación la trascendencia -señalada por nuestra Suprema Corte de Justicia- que en esta materia revisten esos instrumentos internacionales, en particular los tratados internacionales sobre Derechos Humanos, que en cuanto contienen el reconocimiento por la República de derechos ‘inherentes a la personalidad humana’, admiten y proclaman la existencia de principios generales de derecho de jerarquía constitucional, integrantes de nuestro ordenamiento jurídico a nivel constitucional en virtud del art. 72 de la Carta”. Por consiguiente, son aplicables en el procedimiento administrativo las “garantías mínimas” que el art. 8º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, “Pacto de San José de Costa Rica”, consagra como inherentes al “debido proceso” penal “o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”, en especial, en cuanto ahora interesa, y naturalmente con las adecuaciones debidas por la distinta índole de la función ejercida y de la materia sobre que recae: imparcialidad del decisor, presunción de inocencia, “comunicación previa y detallada” al interesado, “concesión (al interesado) del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa”, “derecho (del interesado) de defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su elección”, “derecho de la defensa de interrogar a los testigos presentes en el tribunal y de obtener la comparecencia, como testigos o peritos de otras personas que puedan arrojar luz sobre los hechos”. (omissis) “Como señala la mejor doctrina, el derecho a defenderse, de fuente constitucional, no se limita entonces a la posibilidad de ser oído antes de dictarse resolución; comprende también el derecho a ser notificado de la existencia del procedimiento, a conocer el contenido de todas las actuaciones, a comparecer reclamando lo que se entienda corresponder con el patrocinio letrado que se juzgue conveniente, a que se diligencie la prueba admisible, pertinente y conducente que se ofreciera, a que se resuelvan las pretensiones en un procedimiento de duración razonable y a que se dé conocimiento de los motivos de la decisión de la Administración”. (Destacados no se encuentran en el original). (Cf. CAJARVILLE, Juan Pablo, - “El Derecho a Defenderse en Vía Administrativa y la Eficacia y Eficiencia de la Administración” en “Sobre Derecho Administrativo”, FCU, 3ª Edición, 2012, p. Sobre la violación al principio de duración razonable del procedimiento. Para la mayoría del Tribunal, en consonancia con el Procurador del Estado, el cómputo de la duración del procedimiento, debe fincarse a partir de la resolución de la Comisión Honoraria de Salud Pública, que dispuso conferir vista a la actora. Ahora bien, conforme viene de relevarse, el derecho a un procedimiento de duración razonable que resuelva sus pretensiones, es una vertiente del derecho al debido proceso y concretamente del derecho de defensa, que trasciende el ámbito reglamentario (Dto. 500/991). Y a pesar que la Convención no ha aclarado el alcance de la expresión "plazo razonable", existen muchísimos antecedentes en la jurisprudencia internacional que ha considerado, a la luz de las circunstancias particulares de cada caso, los siguientes criterios: la complejidad del litigio; la conducta de los demandantes y de las autoridades judiciales y la forma como se ha tramitado la etapa de instrucción del proceso. En la emergencia, para los Ministros que suscriben la presente, no cabe más que analizar los antecedentes supra relacionados, para advertir que el procedimiento estuvo plagado de irregularidades y dilaciones que solo son atribuibles a la Administración demandada, por lo que también resulta de recibo el agravio relacionado con la duración razonable del procedimiento. Veamos: por un lado se pretende independizar el procedimiento incoado a las profesionales, Lic. ROCHA y Dra. ZOCCOLINI; y a la Dra. DE ABREU; pero por otro lado una vez que intervine la CHSP con relación a esta última, se perviven sus primigenias declaraciones en la investigación administrativa -no como indagada o imputada- para endilgarle responsabilidad. Responsabilidad de la que muy livianamente se alude en el informe de 8 de abril de 2014, emitido por la Dra. D’ALESSANDRO (fs. 340-343 AA, pieza 2), cuando a esa fecha, la Dra. DE ABREU, ni siquiera había tenido acceso a las actuaciones o intervención alguna en el procedimiento incoado. Pero aunque se entendiera con la mayoría, que el lapso debiera contabilizarse desde el conferimiento de vista a la actora, no puede soslayarse que una vez ordenado éste, por resolución de 12 de marzo de 2013 (fs. 269 y ss. AA), recién se notificó a la Dra. De ABREU, un año y ocho meses después, el 17 de noviembre de 2014 . Más aún, sin descargos que considerar -ya que como vimos la actora no evacuó la vista, puesto que se la notició de imputaciones formuladas a otras profesionales- la CHSP tardó otro año más en dictar resolución, la que fue emitida el 15 de noviembre de 2015. En suma, entendemos que resultan de recibo los agravios formulados por la pretensora, sobre violación de los principios generales que rigen el procedimiento administrativo: el debido proceso y duración razonable. En su mérito y sin que ello implique un apartamiento al principio de congruencia, resulta innecesario el análisis de fondo del asunto, por cuanto los amparados, sellan la suerte definitiva del accionamiento anulatorio impetrado, ya que impiden a la Administración, reencauzar el procedimiento administrativo.