Sentencia Definitiva N° 193/1999

//tevideo, 14 de abril de 1999. No. 193 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “SUÁREZ, SONIA con INTENDENCIA MUNICIPAL DE RÍO NEGRO. Acción de nulidad” (No. 248/96). RESULTANDO : I) Que la parte actora promueve demanda de nulidad contra la Resolución No. 667, de fecha 21 de agosto de 1995, dictada por el Intendente Municipal de Río Negro, por la cual se dispone el cese de la relación laboral existente entre la parte actora y la demandada. Expresa que ingresó a la Administración Municipal en abril de 1989, luego en forma alternada hasta abril de 1991, en que trabajó en forma continuada hasta setiembre de 1992 y desde enero de 1993 hasta la fecha de la resolución que dispone su cese (21 de agosto de 1995). La compareciente fue declarada funcionaria permanente, y según el art. 20 del Estatuto del Funcionario Municipal de Río Negro, los funcionarios que ingresen a la Administración Pública Municipal, como no presupuestados, se considerarán amparados en los derechos que genera este estatuto en un plazo de 6 meses a partir de su designación. Este artículo no establece que estos seis meses deban ser continuados, como pretenden establecer el Intendente Municipal y la Comisión Asesora. Agrega que en su historia laboral registra más de 6 meses consecutivos; sin embargo, el Ejecutivo Departamental se aprestaba a disponer su cese de la calidad de funcionario, fundando dicha medida en que el compareciente no era funcionario permanente. Señala que en lo referente a la sucesión de contratos, este extremo debe considerarse como una verdadera continuidad. La doctrina ha sostenido en materia laboral que la sucesión de contratos de duración determinada, se suele mirar como una contratación permanente, basándose en el razonamiento de que la reiteración concatenada de contratos intenta presentar anticipadamente algo que en la realidad es diferente. Asevera la parte actora que nada obsta a que en el Derecho Público se razone igual. Por último, debe considerarse además que esta funcionaria cobraba en su sueldo una prima por antigüedad por seis (6) años. Por lo que es absolutamente contradictorio que luego se diga que no se tiene 6 meses cuando se cobra una prima por seis años de antigüedad. II) La parte demandada, evacuando el traslado conferido, contesta que: la Resolución Municipal No. 667, de 21/8/95, por la que se declaró que la Resolución No. 127 de 27/I/95 (que había conferido el carácter de funcionario permanente), fue revocada por el art. 2 de la Resolución No. 182, del día 16/2/95, y que, en su mérito, dispuso el cese de la relación de servicio que la Sra. Sonia Suárez venía cumpliendo con la Intendencia, a partir de su notificación; siendo ésta ajustada a derecho. Señala que era un hecho público y notorio que durante el último tramo de la Administración anterior (1/9/94 y 14/2/95), se había producido el ingreso masivo de nuevos funcionarios municipales, así como que habían sido declarados con derecho a permanencia en la función. No obstante la pública notoriedad de esos hechos, el Intendente Municipal entrante carecía de información precisa y detallada acerca del número e identidad de dichos funcionarios, por lo que consideró que, de acuerdo a lo establecido en el art. 20 del Estatuto del Funcionario Municipal de Río Negro, los referidos actos administrativos dictados en el referido período, podrían ser dejados sin efecto y sin más trámite, revocando los de designación por causa de inconveniencia y los declarativos de permanencia por razones de legalidad. Sin embargo no se procedió así, y se evaluaría personalmente cada caso particular. Todo ello operaría contra los intereses de la Administración, debido al factor “tiempo” y a la desastrosa situación económica en que se encontraba la Intendencia, lo que hacía imposible afrontar el pago de un presupuesto sensiblemente afectado por el ingreso masivo de estos nuevos funcionarios. Por lo que se imponía la necesidad impostergable de adoptar una medida del género propiamente cautelar y, dentro de él, de la especie de las anticipadas, posponiendo y condicionando la ejecución de su contenido hasta la conclusión de la tarea de revisión particularizada que habría de realizarse. Por todas estas razones se dictó la Resolución Municipal No. 182, de 16/2/95, que en su parte dispositiva establece la REVOCACIÓN expresa, con carácter genérico, de todos los actos administrativos de designaciones de funcionarios y de declaraciones de permanencia, quedando estos funcionarios trabajando en la Intendencia en carácter de contratados a término. Agrega que la accionante ingresó al Municipio el 1/1/95 en carácter de funcionaria “contratada a término” por el plazo de 30 días (total precariedad del vínculo), luego sobreviene el dictado de la Resolución No. 127, que le atribuyó el carácter de funcionaria municipal permanente. Dicha Resolución era de una flagrante ilegalidad, pues estaba afectada de irregularidades que producen invalidez: en primer lugar por referirse a un funcionario que no reunía las condiciones exigidas por el art. 20 del Estatuto del Funcionario y, en segundo lugar, por haber sido dictado por un órgano que carece de potestad para conferir carácter permanente a ningún funcionario. Por último, señala que la “sucesión de contratos” que la accionante alega, que en derecho laboral se suele mirar como una contratación permanente, en el ámbito del Derecho Público no es aplicable, pues existen textos constitucionales expresos que consagran el derecho a la permanencia en el cargo para los funcionarios de carrera y funcionarios presupuestados de la Administración Central y Municipal. Por todas estas razones expuestas, el acto administrativo subjetivo impugnado “determinó”, por vía de declaración, que la Resolución No. 127, en cuanto refería a la accionante, había sido revocada por el acto administrativo general No. 182 del 16/2/95 y, en su mérito, dispuso el cese de su relación de servicio. De donde el acto subjetivo impugnado cumplió bien y fielmente el cometido asignado por su precedente. III) Abierto el juicio a prueba se produjo la que obra certificada a fs. 42, alegando las partes por su orden a fs. 43 y 60, respectivamente. IV) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 861/98), se llamó para sentencia, pasando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes lo acordaron y dictaron en legal forma. CONSIDERANDO : I- Que en la especie se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente para el correcto accionamiento de nulidad. II- Que la Corporación, ratificando su jurisprudencia sobre la problemática instalada en multiplicidad de causas similares a la presente, se pronunciará por el repelimiento de la pretensión anulatoria deducida. En efecto. En sentencia No. 169 de fecha 7 de Abril de 1999, recaída en autos “PADILLA, FRUCTUOSO con INTENDENCIA MUNICIPAL DE RÍO NEGRO. Acción de nulidad” (No. 244/96), expresó el Tribunal, en conceptos “mutatis mutandi” trasladables al caso ocurrente y que se reproducirán “brevitatis causae” y por elementales razones de economía procesal, que: “...Se impugna la Resolución No. 667/95, de 21/VIII/95, dictada por el Intendente Municipal de Río Negro, que, en cuanto refiere al ahora accionante, declara que la Resolución No. 127, de fecha 27/I/95, fue revocada por la Resolución Municipal No. 182, de 16/II/95, y, en su mérito, dispone el cese de la relación que aquél venía cumpliendo con la Intendencia, a partir de su notificación ....”. “Dicha volición es ajustada a derecho, por cuya virtud se impone su confirmación en esta instancia. Empero, para una apropiada intelección del caso ocurrente resulta indispensable historiar las vicisitudes que connotó la vinculación del demandante con la Comuna demandada.” “En efecto. El actor ingresó a la Intendencia Municipal de Río Negro (I.M.R.N. en lo sucesivo), por sorteo, el 1/X/984, trabajando en forma continuada hasta agosto de 1985, cuando se dictó el acto residenciado. Dicha vinculación fue de carácter contractual, como se infiere de autos y de los antecedentes administrativos.” “Por Resolución No. 129, de 27/I/95, la I.M.R.N. designó al ahora accionante como funcionario municipal permanente a partir del 1/I/95 (Grado 1, Esc. Ad) (fs. 00018, Legajo “A” cit.; fs. 25, en rojo, Legajo “B” de A.A.; y fs. 10, en rojo, Legajo “C” de A.A. cits.).” “Empero, por Resolución No. 182/95, de 16/II/95, la I.M.R.N., tornando de la decisión del anterior soporte (traeger) del órgano, revocó, por RAZONES DE ILEGALIDAD, todos los actos administrativos declarativos de permanencia o estabilidad en el desempeño de tareas municipales (eventualizaciones) dictados a partir del 1º/IX/994, disponiendo que sus destinatarios sólo podrán permanecer en el cumplimiento de las mismas, en régimen de contratación transitoria de servicios y por el término de treinta (30) días, suscribiendo la documentación pertinente en la que se hará constar a texto expreso la causa que fundamenta la transitoriedad del vínculo (Nral. 2º) (fs. 00001/00003, Legajo “A” cit.,; y reiteración de fs. 00052/00054, Ibid.).” “En base a esta Resolución No. 182/95 y a la revocatoria por razones de ILEGALIDAD implementada, se estimó que había sido revocada la Resolución No. 129/95 (de designación del actor como funcionario permanente) y, en su consecuencia, se dispuso el cese del mismo, sin perjuicio de mantenerse una relación de índole contractual.” “No cabe dudar de la legitimidad del acto en causa.” “En principio cabe distinguir entre cargos presupuestados y funciones contratadas, porque desde el punto de vista jurídico-presupuestal no es posible hablar de “cargos contratados”, ya que sólo son “cargos” aquellos que están expresamente creados por LEY y se corresponden con los cargos presupuestados.” “El art. 80 del TOFUP establece: “Declárase que el ejercicio de la función pública en tareas permanentes deberá efectuarse en cargos presupuestales y bajo el sistema de la carrera administrativa, de acuerdo con las normas constitucionales y estatutarias vigentes”.” “Los funcionarios que son titulares de cargos presupuestados en la Administración Central y en los Gobiernos Departamentales, tienen la calidad de inamovibles, de conformidad con los arts. 60, inc. 2º, y 62 de la Constitución. Así lo preceptúan los arts. 81 y 1117 del TOFUP.” “A su vez, en lo que refiere a los contratos de función pública, debe distinguirse entre los contratos de función pública permanente (art. 24 TOFUP) y los contratos eventuales o zafrales (art. 18 TOFUP) (art. 4º Ley 16.127 y art. 32 Ley 16.697, de 25/IV/95).” “El personal zafral o eventual no puede ingresar a un cargo presupuestado o a un contrato de función pública permanente (éstos regulados por los arts. 11, 24 y 26 del TOFUP) (CORREA FREITAS, Ruben--VÁZQUEZ, Cristina: “Manual de Derecho de la Función Pública”, ed. F.C.U., 1988, págs. 159/160).” “En lo relativo al caso concreto de la I.M.R.N., el art. 20 del Estatuto del Funcionario (fs. 00008/00013 y 00014, Legajo “A” cit.) distingue entre funcionarios presupuestados, los que “...tendrán el carácter de permanentes a partir de su designación como tales”; y los que ingresen “con el carácter de no presupuestados” los que “...se considerarán amparados en los derechos que genera este estatuto en un plazo de seis (6) meses a partir de su designación” (fs. 00009, Ib.).” “En el caso del accionante, ingresó en esta última categoría de “no presupuestados” por efecto de la Resolución No. 129/95, siendo contractual el origen de su ingreso y su posterior y continuada vinculación con la Comuna.” “Pero no pudo adquirir el carácter de funcionario permanente por tratarse de un funcionario NO PRESUPUESTADO que, al tiempo de disponerse su cese por el acto que se procesa, no había cumplido seis (6) meses desde su designación, careciendo entonces de todo derecho a la permanencia o estabilidad en el cargo y pudiendo ser cesado sin que concurra ninguna de las causales constitucionales habilitantes de la destitución (ineptitud, omisión o delito), y sin que se requiera la anuencia de la Junta Departamental. Conclusiones plenamente coincidentes con las que consigna el Prof. Horacio CASSINELLI MUÑOZ en su excelente Consulta glosada a estos autos (fs. 52/64 y 65, especialmente fs. 60 de autos).” “El art. 20 del Estatuto, segunda oración, es de total claridad y sólo puede ser interpretado en consonancia con los términos categóricos de su texto (art. 17, Cód. Civil), porque ese amparo a los derechos inherentes al Estatuto sólo surge o nace luego de transcurridos los seis (6) meses desde la fecha de su designación, EVENTO TEMPORAL QUE NO CRISTALIZÓ EN LA ESPECIE.” “III- Que, como corolario de lo expuesto precedentemente, debe aceptarse la conclusión de que el acto en causa no afectó ningún derecho adquirido, porque durante ese plazo de seis (6) meses sólo tenía una expectativa. Tornando plenamente legítimo el acto que dispuso el cese de esa situación de “permanencia”.” “La calidad de contratado que revestía el reclamante al tiempo de ser declarado funcionario “permanente”, no le otorgaba ningún derecho a ello, sino -antes bien- sólo le aseguraba también una mera o simple expectativa. Es que, según ha declarado invariablemente el Tribunal, el contratado no tiene ningún derecho adquirido a la renovación del contrato, por cuya virtud menos puede tenerlo a la presupuestación o, como en el caso, a su incorporación como funcionario con carácter de “permanente”.” “Por lo mismo, tampoco tiene derecho a la estabilidad o permanencia propia o típica de los “presupuestados” ni, por supuesto, los demás derechos inherentes a esa calidad, como el derecho a la carrera administrativa (Sents. 278/985, 383/988, 282/91, 426, 676, 1176 y 1374/92, 507/93, 19 y 984/94, etc.).” “Ninguna incidencia puede asignarse al hecho de que, luego del cese resistido, la I.M.R.N. haya seguido celebrando contratos mensuales con quien ahora acciona, pues existe prueba de contratos celebrados en Octubre, Noviembre y Diciembre de 1994; pero también de otros celebrados a partir de Enero de 1995 y hasta el cese dispuesto en agosto de este año (fs. 33/41 de autos; fs. 00042/00045; 00046v.; y 00047/00051, Legajo “A” cit. de A.A. cits.). Porque esa sucesión de contratos no sólo no le otorgó derecho alguno a incorporarse como “permanente”, sino que, además, en el caso de los celebrados después del acto en causa, respondió a lo expresamente prevenido por el art. 2º de la resolución impugnada.” “Es de toda evidencia que no se quiso rupturar abruptamente la vinculación con la Comuna, sino evitar que, por la vía de declaración de “permanencia”, se operara efectivamente esa condición por el solo hecho del transcurso del referido plazo de seis (6) meses (art. 20 del Estatuto), sin necesidad de ninguna declaración de la Intendencia. Es decir, en otros términos, que se bloqueó o neutralizó, EN FORMA LEGÍTIMA, la más que probable adquisición del carácter automático de funcionarios permanentes, de aquéllos incorporados como no presupuestados (Resolución No. 129/95), como sucedió con el ahora demandante (Consulta del Prof. CASSINELLI, Nral. 3º de fs. 60) (Vide Nrales. 7º y 8º, fs. 60/61 de autos).” “Pero además, cabe suscribir la conclusión del destacado especialista en cuanto a que los actos administrativos que declaran el carácter de permanentes, de funcionarios no presupuestados, antes del transcurso del semestre desde su designación, devienen ILEGÍTIMOS, pues la Intendencia carece del poder jurídico de acortar el plazo ya mencionado, fijado por el art. 20, 2da. oración, del Estatuto de 4/II/972 (fs. 60, Nral. 5º).” “Y, en este supuesto, cabe ratificar la jurisprudencia del Cuerpo en cuanto a que el acto administrativo afectado de irregularidad que produce invalidez, genera el PODER-DEBER de revocarlo, sea de oficio o a pedido de parte, en cualquier momento. Se trata de un PODER-DEBER y es factible la declaración “ex officio”, justamente porque la Administración tiene el deber de ajustar su quehacer a derecho. Ello es tan relevante que el acto viciado o ilegal carece de aptitud para generar derechos subjetivos o intereses protegidos por el derecho, de ahí que tradicionalmente se afirme que no existen derechos adquiridos “contra leggem” (cf. SAYAGUÉS LASO, E.: “Tratado de Derecho Administrativo”, t. I, pág. 521; CASSINELLI MUÑOZ, H.: R.D.J.A., t. 55, pág. 40; Sents. Nos. 343/90, 829/92, 866/92, 52/93, 252/93, 1157/93, 85/94, 291/94, 795/96, 229/98, etc.).” “Por lo expuesto, la revocación de la Resolución No. 129/95, como efecto indudable de la Resolución No. 182/95 (art. 2º), que el acto en causa no hace más que declarar aplicable al caso, habilita a la I.M.R.N. a disponer el cese del reclamante.” Por estos fundamentos y lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal FALLA : Rechazando la demanda y, en su mérito, confirmando el acto administrativo impugnado. Sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 4.000 (pesos uruguayos cuatro mil). Y, oportunamente, previa devolución de los acordonados, archívese.