Sentencia Definitiva N° 245/2019

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 9 de mayo de 2019. No. 245 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “FERNÁNDEZ AROZTEGUI, ADRIANA con ESTADO - MINISTERIO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y MINERÍA. Acción de nulidad. (Ficha No. 166/2016). RESULTANDO: I) En este proceso, la actora Adriana FERNÁNDEZ AROZTEGUI, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 30/2015, dictada el 29 de julio de 2015 por la Dirección Nacional de la Propiedad Industrial (en adelante DNPI), por la cual se dispuso: “1º) DÉJASE SIN EFECTO la designación de Encargada dispuesta en la Resolución mencionada en el Visto de la presente. (…)”. (fs. 36 AA en 68 fojas). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que el acto impugnado le causa agravio porque deja sin efecto la Resolución No. 14/2014, en virtud de la cual se la había designado Encargada de la División Examen de Patentes. Indicó que desempeña funciones para la Administración demandada desde hace varios años, siempre a entera satisfacción de los superiores y que carece de antecedentes sancionatorios. Destacó que jamás se objetó su accionar ni fue denunciada por algún usuario o dependiente. Señaló que -a pesar de todo ello- sin que mediase ninguna actividad instructoria, se vio truncada su encargatura de un año y medio. Afirmó que la volición resistida carece de la motivación suficiente que debe contener todo acto administrativo, en tanto, no aclara de modo alguno las razones de hecho y de Derecho en que se fundó la Administración para su dictado. Destacó que la fundamentación o motivación es un aspecto que atañe a la legitimidad del acto y no a su mérito. Se trata de un requisito impuesto normativamente que el acto debe cumplimentar y que en la especie, se omite. En definitiva, bregó por la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Afirmó que la resolución impugnada se encuentra motivada, lo que surge del Atento de la misma, en los Decretos No. 289/013 de 9 de setiembre de 2013 y el No. 154/014 de 30 de marzo de 2014. Indicó que el primero de los decretos mencionados refiere, expresamente, a la aprobación de la reformulación de la estructura organizativa y los nuevos puestos de trabajo del Ministerio. Dicho decreto a su vez, se funda en lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley No. 17.930 en la redacción dada por el artículo 7 de la Ley No. 18.719. En consecuencia, concluyó que el argumento esgrimido por la recurrente cae por su propio peso, en tanto, la resolución cuestionada tiene base en el decreto señalado y éste en las leyes mencionadas, estando todas ellas motivadas en la reestructura organizativa de la Sede y dictadas en el legítimo ejercicio del derecho que le asiste así como el deber de sana administración que le impone el ordenamiento jurídico. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 4161/2016 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 25, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 68 y 62 fojas). V) La parte actora presentó sus alegatos a fojas 38 - 39, declarándose por bien acusada la rebeldía de la demandada, mediante el Decreto 9131/2017 (fs. 51). VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 434/2018, aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 60 - 60 vto.). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 62). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). Según dicho de la parte actora, no controvertidos por la demandada, el acto impugnado le fue notificado el 29 de julio de 2015, quien lo resistió el 10 de agosto de 2015 mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (fs. 3 - 9 de los A.A., en 68 fs.). Habiendo transcurrido 200 días desde la interposición de los recursos, al 26 de enero de 2016 operó la denegatoria ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 1º de abril de 2016 (nota de cargo fs. 9 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 30/2015, dictada el 29 de julio de 2015 por la DNPI, por la cual se dejó sin efecto el acto administrativo (Resolución No. 14/2014 que luce agregado a fs. 33 - 35 de los A.A. en 68 fs.) mediante el cual se había designado a la actora como Encargada de la División Examen de Patentes del Ministerio demandado. III) Reseña de los antecedentes. Conforme surge de los antecedentes administrativos incorporados al proceso, por Resolución No. 14/2014, de 8 de octubre de 2014, la DNPI, encargó a la promotora, en forma transitoria, la función de conducción de la División Examen de Patentes, disponiéndose que la encargatura caducaría cuando se designara a los postulantes ganadores del concurso a que refiere el art. 9º del Decreto No. 157/014 (fs. 33-35 de los A.A., en 68 fs.). El 29 de julio de 2015, por Resolución No. 30/2015, la Dirección asumida con el nuevo gobierno, dejó sin efecto la designación anterior, en el entendido que “corresponde a la nueva administración seleccionar para esa función a quien entienda posee el perfil que mejor se adapte a los planes y objetivos que se propone impulsar en el período de gobierno actual”, en consideración de “la necesidad de reformular las actividades de dicha División a los efectos de lograr una prestación más eficiente del servicio” (fs. 36 ibídem), siendo éste el acto que se resiste en autos. (fs. 36 de los A.A., ibídem). IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, en mayoría de sus miembros integrantes, apartándose en esta oportunidad de lo aconsejado por el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) Sobre el alegado vicio en la motivación del acto impugnado. El único agravio que la accionante plantea en su escrito de demanda, refiere a que la volición enjuiciada no explicita las razones en las cuales se fundó la Administración para cesarla en la encargatura que venía desempeñando satisfactoriamente desde hacía un año y medio. Indicó que, sin dejar de reconocer la discrecionalidad de la Administración en la organización del servicio a su cargo, ello no la exime de motivar los actos que dicte. A juicio del Tribunal, el agravio no es de recibo. Como lo ha sostenido la Corporación en anteriores pronunciamientos, el instituto de la asignación o encargatura de funciones, en esencia, no otorga ningún derecho subjetivo a quien sea designado, debido a la precariedad y provisoriedad del nombramiento, que es esencialmente revocable. (Cf. Sentencias Nos. 275/09, 460/09, 76/2014 y 457/2017, entre otras). En efecto, la encargatura es un vínculo que, por definición tiene un carácter de total inestabilidad que otorga únicamente el derecho a percibir los haberes correspondientes al cargo del que se encarga, pero no supone la ubicación del funcionario encargado en el puesto que desempeña en tal carácter. Y ello por cuanto no se está en el campo del ascenso ni de la carrera administrativa, por lo que debe descartarse la existencia de derechos adquiridos. En definitiva, tanto la designación de un funcionario en una encargatura, como su cambio por otro funcionario, resultan en definitiva, expresión de la potestad discrecional del jerarca de organizar el servicio a su cargo de la manera que estime más conveniente. Lo anterior no exime al jerarca de motivar adecuadamente la decisión de disponer la encargatura o su cese. En tal sentido, como destaca CASSAGNE, refiriéndose a los actos discrecionales “(…) En rigor, la motivación de las decisiones discrecionales es una garantía que hace al cumplimiento de los fines de interés público que persigue la Administración que deben exteriorizarse al momento de emitirse el acto administrativo”. (Cf. CASSAGNE, Juan Carlos, “El principio de legalidad y el control judicial de la discrecionalidad administrativa”, Marcial Pons, Buenos Aires, 2009, ps. 204 y ss.) En la especie, de la lectura de la resolución resistida surgen explicitados los motivos que llevaron al dictado del acto impugnado. En efecto, del Resultando I surge expresado que la nueva Jefatura de la DNPI pretende fortalecer el rol de la oficina y potenciarla como referente en materia de Propiedad Intelectual, por lo cual se entiende pertinente proceder a cambios tanto en materia de procedimientos como de organización. Y, en el Resultando II, se hace alusión a las potestades discrecionales que ostenta la Dirección, correspondiendo a la nueva Administración seleccionar para esa función a quien entienda posee el perfil que mejor se adapte a los planes y objetivos que se propone impulsar el nuevo gobierno y a la reformulación de actividades de dicha División a fin de lograr una prestación más eficiente del servicio. También, del acto administrativo enjuiciado, surge que se invocan los Decretos Nos. 289/013 y 154/014. El primero de ellos aprobó la reformulación de la estructura organizativa y los nuevos puestos de trabajo del Ministerio demandado, estableciendo los objetivos, naturaleza de la función y actividades claves de las Unidades Organizativas. Por su parte, el Decreto No. 154/014, de 16 de octubre de 2014, fijó la correspondencia de cargos para los Incisos 02 al 15 del Presupuesto Nacional y en lo que interesa al caso dispuso: “Artículo 9º.- El Jerarca de la Unidad Ejecutora respectiva podrá mantener encargaturas transitorias de conducción de Unidades Organizativas cualquiera sea su origen, debiéndose concursar las mismas en el plazo previsto por el literal D) del Artículo 102 de la Ley No. 19.121, de 20 de agosto de 2013”. (El subrayado no se encuentra en el texto original). La disposición es clara sobre la facultad que ostenta la Administración en cuanto al mantenimiento o no de las encargaturas, extremo que condice con la propia naturaleza del instituto en cuestión. De manera que, si el jerarca entendió que sus cuadros no funcionaban de acuerdo con sus expectativas, nada obstaba a que dejara sin efecto las encargaturas dispuestas. A juicio de la mayoría del Tribunal, los fundamentos invocados por la Administración demandada, a la luz de la naturaleza del acto resistido, se erigen en motivación válida, idónea y eficaz. Exigir, pues, una motivación más explícita, como reclama la accionante, contradice la naturaleza misma de este tipo de cargos que, como se dijo, se caracterizan por su inestabilidad, precariedad y transitoriedad. VI) A los solos efectos de evitar vacilaciones sobre el presente pronunciamiento, cabe señalar que en la Sentencia No. 172/2018 del 15 de mayo de 2018, el Tribunal se expidió en un asunto jurídicamente similar al ventilado en estos obrados, inclinándose por la solución anulatoria. Vale aclarar que, en aquélla oportunidad, la Administración había omitido contestar la demanda, así como agregar los antecedentes administrativos en forma completa a pesar de la intimación practicada, por lo que en aplicación del artículo 65 del D.L. 15.524 la Corporación decidió resolver el litigio sobre la base de tener por cierto lo afirmado por la parte actora. Dicha situación difiere radicalmente de la de autos, en la que la Sala ha tenido a la vista las actuaciones que precedieron el dictado del acto impugnado, así como la accionada ha comparecido en las oportunidades procesales correspondientes. VII) En definitiva, en la especie, no se han derivado lesiones al derecho de ascenso de la reclamante, en tanto no se trató de la provisión de un cargo de ascenso que por lo demás, como se dijo, deberá ser proveído definitivamente por concurso, sino de la asignación de un cometido específico, en forma provisoria o interina. Se visualiza, pues, que la potestad discrecional ha sido ejercida en consonancia con los intereses del servicio y que la decisión impugnada ha sido ajustada a Derecho, no habiéndose probado desviación de poder o móvil espurio. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA: Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $33.000 (pesos uruguayos treinta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Corujo (r.), Dr. Gómez Tedeschi (d.), Dr. Echeveste, Dr. Vázquez Cruz, Dra. Klett. Dr. Marquisio (Sec. Letrado). Dr. Gómez Tedeschi DISCORDE Por entender que corresponde amparar la demanda de nulidad por falta de motivación suficiente. La motivación del acto impugnado no resulta suficiente para dar efectivo cumplimiento al requisito de validez que constituye la motivación del acto administrativo. Véase que, dada su genérica formulación no da cuenta de la razón específica del cese de la encargatura dispuesta. Véase: “corresponde a la nueva administración seleccionar para esa función a quien entienda posee el perfil que mejor se adapte a los planes y objetivos que se propone impulsar en el período de gobierno actual”, en consideración de la “necesidad de reformular las actividades de dicha División a los efectos de lograr una prestación más eficiente del servicio”. Y en el ATENTO, se invocan los Decretos 289/013 y 154/2014. El primero aprueba la reformulación de la estructura organizativa y los nuevos puestos de trabajo del MIEM. Y el segundo reconoce - en su artículo 9º- la facultad de la Administración en cuanto al mantenimiento o no de las encargaturas. Aun siendo un valor entendido que la asignación de funciones no confiere derecho al cargo, ni a su estabilidad en aquél, dado el carácter esencialmente revocable, discrecional y provisorio del instituto; ello no exime a la Administración de fundar en forma adecuada y suficiente las decisiones que adopte. En la especie, no surge del acto impugnado el motivo específico por el cual la funcionaria cuyo cese de encargatura se dispone no cumple los requerimientos que la Administración pretende (personales, funcionales o técnicos) en interés del servicio. Sabido es que “La motivación no constituye un recaudo de legitimidad, sino que es la legalidad del acto administrativo, pues justifica el cumplimiento de los elementos normativos y de los valores de apreciación sobre el mérito y la razonabilidad” (Ver: Emilio FERNÁNDEZ VÁZQUEZ, Diccionario de Derecho Público). En nuestro ordenamiento jurídico existe la obligación de motivación del acto administrativo. El art. 21 del Decreto No. 30/003 de fecha 23 de enero de 2003, establece: “El funcionario debe motivar los actos administrativos que dicte, explicitando las razones de hecho y de derecho que lo fundamenten. No son admisibles fórmulas generales de fundamentación, sino que deberá hacerse una relación directa y concreta de los hechos del caso específico en la resolución, exponiéndose además las razones que con referencia a él en particular justifican la decisión adoptada. Tratándose de actos discrecionales se requerirá la identificación clara de los motivos en que se funda la opción, en consideración al interés público”. Y, basta reparar en la Resolución Nº30/2015 que se impugna para comprobar que la misma no cumple con la exigencia impuesta por la norma jurídica transcripta, ya que carece de una relación directa y concreta del caso específico.