Sentencia Definitiva N° 147/1999

//tevideo, 5 de abril de 1999. No. 147 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AVALOS, ESTEBAN RODOLFO con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE USINAS Y TRASMISIONES ELÉCTRICAS. Acción de nulidad” (No. 1304/96). RESULTANDO : I) Comparece la parte actora a fs. 14 y ss. entablando demanda de nulidad contra la Resolución 95-180 del 18/1/95, dictada por el Directorio de la Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas (UTE), que dispuso su destitución. En necesaria síntesis expresó: Que la Resolución que se impugna, concluye el sumario administrativo dispuesto por la Administración, a raíz del procesamiento en sede penal de que fueron objeto el actor y otro funcionario, por su participación en un accidente de tránsito. Manifestó que la Administración ha actuado con desviación de poder, en la clara intención sancionadora, desoyendo argumentos y desestimando pruebas que demostraban lo contrario a los hechos imputados, no considerando los mismos y sancionando conductas y hechos muy diferentes con una misma y máxima sanción. Que el acto impugnado está viciado por error en la apreciación de los hechos, tratándose de una inexacta valoración de la misma que conduce a la aplicación de una sanción gravísima. II) La Administración demandada, evacuando el traslado conferido contesta a fs. 22 y ss. manifestando: Que la Resolución por la que se destituyó al actor, se dictó conforme a derecho por cuanto: 1) Es suficientemente grave lo hecho por el funcionario como para que la Administración, en la evaluación de la que procede en interés del servicio, considere procedente la destitución. 2) Que el procedimiento sumarial se dictó con las garantías del debido proceso, no siendo ciertas las afirmaciones del actor de que no se hayan evaluado las probanzas pedidas por el sumariado. 3) Que de las propias actuaciones administrativas, así como la condena en sede penal del actor, se consideró que el mismo participó en el accidente, agravando aún más su responsabilidad. En definitiva, abogó por la confirmación del acto administrativo impugnado. III) Abierto el juicio a prueba (fs. 26), se certificó la que luce agregada a fs. 67. Alegaron las partes por su orden (fs. 68/71 y 74/77, respectivamente). IV) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen 542/98, glosado a fs. 80), se citó para sentencia la que fue acordada en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I- Que desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos exigidos por las normas respectivas, para que pueda entrarse al fondo del asunto. II- Con motivo de un accidente de tránsito, la justicia procesa al actor, conjuntamente con otro compañero, por omisión de asistencia y coautoría de daños. Por esta causa, el Directorio de UTE, dispone la realización de un sumario administrativo a ambos (fs. 12 A.A.-A). Dicho sumario termina con la Res. 95-180, en la que se dispone la destitución de ambos funcionarios, expresando respecto de Avalos “el cual niega que el accidente se haya producido estando él en el CM-469, y más allá de las dudas en cuanto a la hora del hecho, resulta claro que él mismo, estando en estado de ebriedad, utilizó el vehículo para realizar actividades personales, lo cual de por sí constituye una falta grave” (fs. 6 A.A. - A). Es verdad que los hechos están confusos por las versiones diferentes dadas por los dos funcionarios involucrados, imprecisión de la hora del accidente, etc.. Se dictó una sentencia condenatoria donde los hechos que se consideran probados son: ambos funcionarios bebieron abundantemente. Quien fuera identificado como González sustrae, sin autorización, las llaves de un camión y aun cuando carece de libreta habilitante, y sabiendo conducir “más o menos”, lleva a Avalos a la casa de su ex esposa en Cerro Norte. Avalos se excusa en no saber que su compañero no tenía licencia para conducir ni que el camión había sido usado sin autorización. Ambos reconocen haber transitado por la calle donde se produjo el accidente con consecuencias de lesiones leves a una persona y graves a otra. Recibe Avalos una condena como cómplice de omisión de asistencia en reiteración real con un delito de daño agravado en calidad de cómplice recayéndole una pena de 15 meses de prisión (fs. 8 y ss. A.A.-A). La destitución dispuesta fue confirmada al rechazarse el recurso de revocación (fs. 1). III- Los agravios contra la Resolución impugnada resultan de lo que considera un error de apreciación de los hechos, tratándose de una inexacta valoración de los mismos, siendo una desproporción de sanción que vicia de nulidad la misma. El actor entiende que se omitió recibir declaración de uno de los testigos ofrecidos y se apreció erróneamente la prueba, pues no se acreditó que él estuviera en el camión a la hora del accidente. Esto supone, según afirma, una violación del art. 66 de la Constitución, por cuanto no existió una defensa que “tiene como fundamento no solamente otorgar la oportunidad de oír al administrado, sino comprender sus dichos”. Esto derivó, afirma, en “la gran desproporción e irracionalidad en que incurrió la Administración aplicando la misma sanción (la máxima) para castigar la conducta del compareciente y la del Sr. Zenón González que incurrió en hechos de una muchísima mayor gravedad y responsabilidad...” (fs. 16v.). IV) El examen del sumario nos muestra su regularidad formal, oyendo al actor y recibiendo sus descargos, aun cuando no se dispone, afirma el actor, la declaración de uno de los testigos propuestos. Pero, sólo esa supuesta omisión, no le quita valor a la regularidad del sumario, cuyas conclusiones determinaron la sanción a aplicar. Los testigos avalan la presencia de Avalos hasta las 22 y 30 hrs., cuando salen a cumplir funciones en el Ente y regresan a las 2 y 30 hrs., mientras que el parte policial indica que el accidente fue a las 22 y 30 aproximadamente (fs. 10 de fotocopia de los autos penales). La imprecisión de la hora de presencia, en el Ente o en el Bar, del actor, quita el real valor a esa circunstancia cuando al declarar en sede penal en presencia de su Abogado afirma que cuando sucedieron los hechos “Habíamos tomado mucho...” y que su estado de ebriedad “era grande habremos tomado como un litro y medio...”, y que su conciencia existió hasta que admitió lo llevara a la casa, “después no” (fs. 32 v. de iguales autos). A pesar de estas conclusiones, el Tribunal ha reiterado en múltiples fallos la independencia entre el procedimiento administrativo-disciplinario y el proceso penal. SAYAGUÉS LASO decía que “no hay una diferencia entre los hechos que configuran infracciones penales y administrativas, y la distinción de las sanciones radica en el conjunto de caracteres de ambos sistemas represivos”, concluyendo que la diferencia está en el derecho positivo (“Tratado de Derecho Administrativo”, T. I, pág. 429). Susana LORENZO, más modernamente, ha afirmado que la diferenciación entre “sanciones administrativas y penales (por sendas violaciones de normas administrativas y penales), no es formal sino ontológica y se encuentra referida a los valores”. Por lo que afirma que la “dinámica axiológica de las distintas sociedades, a través del curso histórico, explica la aparente contradicción de las diversas ubicaciones dogmáticas en distintos o en el mismo orden jurídico de los ilícitos penales y administrativos” (“Sanciones administrativas”, págs. 42-43). Esa diferente ubicación por entidad del hecho, orden jurídico vulnerado, etc., conlleva a una independencia no solamente relativa a la preeminencia de uno u otro proceso, sino, fundamentalmente, a la independencia de conclusiones en una u otra esfera en cuanto dependerá de los valores lesionados por la conducta del agente. Es innegable la facultad sancionadora de la Administración a fin de mantener el orden y correcto funcionamiento del servicio que ha llevado a PRAT a decir que “Es un poder de principio, sin necesidad de texto expreso que lo atribuya. Es la consecuencia directa del poder de mando y de la facultad de vigilancia que corresponde a cada jerarca sobre todo el sistema” (“Derecho Administrativo”, T. 3, pág. 154). Sin embargo, ese poder disciplinario se ha autolimitado mediante normas que acuerdan derechos y obligaciones a los funcionarios públicos, generalmente mediante los llamados Estatutos. El art. 28 del Estatuto del Funcionario de UTE, establece que éste “cualquiera sea su jerarquía, debe comportarse con dignidad y corrección en el desempeño de su función y en su vida social, y guardar respeto y lealtad a la Institución y a sus integrantes”. SAYAGUÉS afirmaba que “las obligaciones de los funcionarios se extienden en algunos aspectos a su vida privada, pues deben guardar en ésta un mínimo de decoro y dignidad compatible con su investidura pública” (ob. cit. pág. 313). Es por ello que pese a esa independencia de procesos, las resultancias de un proceso penal no pueden resultar indiferente a la Administración. Ya ha afirmado el Tribunal que racionalmente ha de evitarse que un mismo hecho pueda dar lugar a decisiones contradictorias pues la verdad judicial debe ser en lo posible única. La dignidad en la vida privada es una obligación funcional de los agentes públicos (Jeze) y aunque el concepto de dignidad en la vida privada, varía según los agentes públicos y en especial en la jerarquía y cultura de los mismos, cada uno en su esfera debe guardar una correlativa “dignidad de vida privada” (Marienhoff). Avalos usó, fuera del horario de oficina, sin autorización o sin cerciorarse de existencia de la misma, en horas de la noche, en estado de ebriedad, un vehículo de la demandada que resultó dañado y al no haberse acreditado su uso por el co-procesado fuera del momento en que lo acompañó Avalos, indica que ese daño se produjo cuando ambos lo ocupaban, con prescindencia de la prueba -existente- sobre la culpabilidad en el accidente con lesionado grave. El funcionario, en sus descargos, no puede admitir lo menor y negar lo trascendente en forma ambigua. Esa conducta, cualquiera sea la jerarquía del funcionario traduce indignidad en su vida social, no respetando la propiedad del Ente, embriagándose en el Bar de la esquina de su oficina, etc., y sufriendo una condena penal incompatible con esa dignidad que exige la norma estatutaria que lo rige (art. 28). La innegable potestad disciplinaria del Jerarca ha tenido su fundamentación en normas que rigen ese relacionamiento funcional (arts. 28 y 69 del Estatuto) y sin exceso que demostrara un fin espurio en las conclusiones y decisión. Ya el Tribunal ha afirmado su incompetencia en medir la sanción si una irregularidad no marca un fin ajeno al que debe llevar la formación de un sumario. Y así resulta del examen de los antecedentes administrativos. No ha habido una desproporción desmedida entre los actos personales en juego y la sanción recaída como resultado de un correcto sumario administrativo. No se ha probado la arbitrariedad que surgiría de una ausencia de motivación que es el límite entre ésta y el legítimo poder de sancionar (Cf. Tomás FERNÁNDEZ: “De la arbitrariedad de la Administración”). Por estos fundamentos y concordantes del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal FALLA : Confírmase el acto administrativo impugnado, desechándose la demanda. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 4.000 (pesos uruguayos cuatro mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese.