Sentencia Sentencia N° 232/2019

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 25 de abril de 2019. No. 232 VISTOS en el Acuerdo: Para resolución en estos autos caratulados: "RIVERO TABAREZ, MARÍA ELENA con MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de nulidad" (Ficha No. 827/2017). RESULTANDO : I) La parte actora promueve demanda de nulidad contra el acto administrativo definitivo de denegatoria ficta de los recursos administrativos de revocación y jerárquico interpuestos conjunta y subsidiariamente ante el Poder Ejecutivo, contra la denegatoria de la petición administrativa de reforma de cédula jubilatoria de reliquidación de nuevos rubros en su pasividad contra la Sub Dirección Nacional de Asistencia y Seguridad Social Policial (DNASSP) - Ministerio del Interior. II) Conferido el correspondiente traslado, a fs. 11, comparece el Ministerio del Interior (Dirección Nacional de Asuntos Sociales) oponiendo las siguientes excepciones previas: a) Falta de agotamiento de la vía administrativa: La petición de autos se presentó el 8 de noviembre de 2016, el plazo de 150 días para resolverla venció el 7 de abril de 2017 y no el 8 de abril como afirma la actora. El término para decidir se suspendió durante la Semana de Turismo y el lunes 17 de abril se declaró día festivo, el plazo para interponer los recursos se inició el 18 de abril y culminó el 28 de abril de 2017. El plazo de 200 días para resolver la recursiva impetrada venció el 14 de noviembre y no el 5 de noviembre de 2017. b) Falta de jurisdicción: Teniendo en cuenta que la acción impetrada, es promovida por la litigante porque entendió configurada la denegatoria ficta a la recursiva interpuesta respecto de la petición de 8 de noviembre de 2016, cuyo contenido refiere a compensaciones que esta parte presuntamente le estaría adeudando, rubros afectados por error en sus liquidaciones que son las siguientes compensaciones: a) creada por artículo 118 de la Ley No. 16.320 y sus modificativos artículo 36 de la Ley No. 16.462 y artículo 144 de la Ley No. 16.736 que se percibe por ser funcionario del Ministerio del Interior; b) creada por el artículo 21 de la Ley No. 16.333 que se abona a todo personal policial que varía en porcentaje de acuerdo a los años de antigüedad en la institución; c) incremento salarial dispuesto por la Ley No. 16.911 y d) incidencias del gravamen progresivo de montepío a “Servicios de Terceros” (artículo 222 Ley No. 13.318); compensación por riesgo a la función y la prima técnica, viáticos de alimentación (artículo 43 Ley 18.405). Dichas compensaciones estarían dentro de lo previsto en el artículo 27 del Decreto Ley No. 15.524 numeral 3) “ Desestimen las peticiones de los interesados que tiendan al reconocimiento de compensaciones de adeudos, imputación de sus créditos a pagos futuros o reclamos similares” b) Falta de legitimación pasiva: La compareciente introduce un reclamo relacionado a su estatus anterior como activa. Promueve una demanda vinculada a la actividad desarrollada por la Administración durante la vigencia de su relación estatuaria. Por lo que debió ocurrir ante la Unidad Ejecutora donde dependía presupuestalmente o ante el Ministerio del Interior ya que la DNASSP no liquida sueldos sino jubilaciones. d) Excepción de pago: El haber jubilatorio fue correctamente liquidado por esta Unidad en atención a la normativa vigente a la fecha de su cese. Es decir al amparo de la Ley No. 18.405. La actora no recurrió el acto que dispone el pase a retiro, pretendiendo reabrir la vía anulatoria fuera del plazo hábil mediante petición, demostrando una conducta procesal contraria a la buena fe. También hay que agregar que la actora integró el personal de servicio (PS) y está reclamando partidas prevista únicamente para quienes integran el sub escalafón ejecutivo como las previstas en el artículo 43 de la Ley No. 18.405. e) Cosa juzgada: La actora promovió idéntico reclamo ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 19° Turno en los autos caratulados “RIVERO TABAREZ, María Elena y otros c/Ministerio del Interior -Cobro de Pesos” I.U.E.2-61782/2010. Por sentencia definitiva de Primera Instancia No. 56/2012 de 28 de junio de 2012, se desestimó la demanda impetrada, fallo que quedó firme ya que no fue impugnado. III) Por decreto No. 631/22018 de 15 de febrero de 2018 (fs.17) se confirió traslado de las excepciones opuestas. IV) A fs. 25 se evacúa el traslado de las excepciones en los siguientes términos: a) Falta de agotamiento de la vía administrativa: Acreditado en los antecedentes de los recursos interpuestos, la recursiva se interpuso el 19 de abril de 2017, a los efectos de tenerse por agotada la vía administrativa, ya sea se considere o no correcto el cómputo de cualquiera de las partes, esta defensa carece de objeto ya que dicha fecha se encuentra dentro de los diez días corridos, ya se considere que el plazo para resolver se interrumpió o no durante la Semana de Turismo. b) Falta de jurisdicción: Aquí no interesa si el accionante tiene una relación estatutaria con el Estado, sino más bien si es un beneficio de una pasividad, lo que está acreditado y admitido por la demandada. El organismo demandado no ha comprendido los términos de la demanda que apunta a la anulación del acto administrativo de incorrecta liquidación de haber de retiro del compareciente por mala liquidación de partidas presupuestales, oponiendo un elenco de excepciones, entre las que se encuentra ésta y la de pago, improcedentes en un contencioso de anulación de acto administrativo. c) Falta de legitimación pasiva: La demanda anulatoria es contra el Ministerio del Interior y la representante del Estado se presenta con poder para pleitos por dicha Secretaría de Estado, por lo que si el problema como lo plantea es la de la Contaduría Central del Ministerio del Interior, y admite que se sigue calculando mal dichas partidas, dicha Contaduría como el Organismo Previsional Policial se encuentran comprendidos en la referida Secretaría. d) Cosa juzgada : Es cierto que el artículo 27 del Decreto Ley No. 15.524 excluye como actos procesables aquellos donde se reclama el pago de cierta suma de dinero. El acto administrativo no es de naturaleza dineraria sino de reforma de una cédula jubilatoria incluyendo partidas que no fueron incluidas en su haber de retiro. De anularse el cálculo erróneo, dichas sumas dinerarias deberán ser reclamadas ante la Justicia Civil. V) Por decreto 8279/2018 de 22 de octubre de 2018 (fs. 53), se tiene por presentado el alegato y la documentación que lo acompaña como parte del mismo y pasan los autos en vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo. VI) A fs. 54-57, el Sr. Procurador el Estado manifiesta que solo procede el acogimiento parcial de la demanda en cuanto a la denegatoria ficta a la reforma jubilatoria, no así en cuanto al segmento del acto que se relaciona con la liquidación y pago retroactivo de los rubros reclamados, esfera excluida del ámbito competencial de esa Sede por los motivos expuestos (sent. Nos. 246/2018, 240/2018 237/2018 todas del 9/8/2018 entre otras). VII) Se citó para resolución por decreto Nº 1586/2019, de 19 de marzo de 2019, la que se acordó en legal y oportuna forma (fs. 59). CONSIDERANDO: I) En autos se promueve la anulación de la denegatoria ficta recaída ante la petición formulada el 8 de noviembre de 2016 ante la Sub Directora de la Dirección Nacional de Asuntos Sociales Policiales, tendiente a la liquidación y pago, retroactivamente y para el futuro, de las siguientes compensaciones, que fueron mal liquidadas cuando la actora se encontraba en actividad: a) creada por artículo 118 de la Ley No. 16.320 y sus modificativos artículo 36 de la Ley No. 16.462 y artículo 144 de la Ley No. 16.736 que se percibe por ser funcionario del Ministerio del Interior; b) creada por el artículo 21 de la Ley No. 16.333 que se abona a todo personal policial que varía en porcentaje de acuerdo a los años de antigüedad en la institución; c) incremento salarial dispuesto por la Ley No. 16.911 y d) incidencias del gravamen progresivo de montepío a “Servicios de Terceros” (artículo 222 Ley No. 13.318); compensación por riesgo a la función y la prima técnica, viáticos de alimentación (artículo 43 Ley 18.405) y la consecuente reforma de la cédula jubilatoria. II) El Tribunal, acogerá parcialmente la excepción de falta de jurisdicción y desestimará las restantes excepciones planteadas por la demandada, por los fundamentos que a continuación se explicitarán. III) En primer término, respecto a la procesabilidad del acto impugnado, se estima que una porción del acto denegatorio ficto resistido, se encuentra excluido de la jurisdicción anulatoria, por cuanto el reclamo, puramente económico, se concretiza en un estadio temporal posterior a la vigencia de la relación estatuaria que unió a la actora con la demandada. La actora el 8 de noviembre de 2016, formuló petición administrativa ante la Sub Directora de la Dirección Nacional de Asuntos Sociales Policiales, solicitando concretamente en su petitorio:”Se recalcule mi haber de pasividad incorporándose los rubros mencionados en el cuerpo de este escrito, abonándose las diferencias adeudas por la errónea liquidación desde el cese debidamente actualizada”. La Administración no se expidió expresamente sobre la petición formulada, por lo que la denegatoria ficta se configuró el 8 de abril de 2017, por el transcurso del plazo de 150 días (artículo 8 de la Ley No. 15.869, en redacción dada por el artículo 180 de la Ley No. 16.642). El primer día hábil pasó a ser el 18 de abril de 2017 (por contar los días correspondientes a la Semana de Turismo por estar suspendidos (artículo 10 de la citada Ley, y ser el 17 de abril de 2017 día festivo). Emerge de los antecedentes administrativos incorporados en esta litis, que la reclamante pasó a situación de retiro el 28 de febrero de 2015 (fs.56 vto. de los AA). A fs.58de los AA la Dirección Nacional de Asistencia y Seguridad Social Policial, resuelve declarar que la compareciente tiene derecho a Retiro Policial por causal común, computando 34 años, 10 meses y 22 días de servicios efectivos, ajustado al grado de Sargento (PS), con un haber mensual de $ 27.402,64 liquidación ajustada al 28 de febrero de 2015. El art. 23, lit. c) del Decreto Ley No. 15.524 considera incluidos en la Jurisdicción Contencioso-Anulatoria los actos que “(…) se hayan dictado durante la vigencia de la relación estatutaria que vincula al órgano estatal con el funcionario público sujeto a su autoridad, relativos a cualquier clase de reclamos referente a la materia regulada por ella, así éstos sean de índole puramente económica”. De manera que el acto ficto impugnado por la actora, tuvo lugar cuando se hallaba extinguida la relación funcional del Estado con la reclamante, por pasaje a situación de retiro, mucho antes de la formulación de la petición. Extinguida la relación funcional y no encontrándose la pretensora bajo la “autoridad” del órgano estatal, el reclamo no puede prosperar en esta Jurisdicción, debiendo concurrir la interesada a la Justicia Ordinaria para ejercitar su pretensión, salvo en la porción del acto denegatorio ficto de su solicitud de reforma jubilatoria y re cálculo de su haber jubilatorio, que resulta procesable en sede contencioso - anulatoria, como tiene pacíficamente admitido el Cuerpo (sentencias Nos.341/2018, 478/2009, 79/1989, entre otras). Esta última porción del acto resulta comprendida en la jurisdicción anulatoria, y será sobre dicha fase del acto que habrá de pronunciarse la sentencia definitiva a recaer en el presente proceso. En referencia a la falta de agotamiento de la vía administrativa, se constata que la petición fue presentada el 8 de noviembre de 2016 (sello fechador a fs.2vto. infolios) configurándose la denegatoria ficta el 8 de abril de 2017. La pretensora interpuso los recursos de revocación y jerárquico contra dicha denegatoria el 19 de abril de 2017 (sello fechador fs. 3vto. infolios). La Administración no se expidió sobre la recurrencia movilizada, por lo que la resolución denegatoria ficta quedó configurada por el transcurso del plazo de 200 días desde la interposición de los recursos el 5 de noviembre de 2017 . La demanda anulatoria se presentó el 1 de diciembre de 2017 (según nota de cargo de fs. 8 del expediente principal). En definitiva, la vía administrativa se agotó correctamente y la demanda anulatoria se promovió en plazo. IV) Con relación a la excepción de falta de legitimación pasiva deducida por la demandada. Sin perjuicio de que la invocada no se encuentra dentro del elenco de excepciones dilatorias previas a interponer por la demanda (artículo 66 del Decreto Ley No. 15.524), en este tópico, lo que sostiene la Administración es que la actora dirigió su petición a un órgano incorrecto; sin embargo ello no hace a la admisibilidad de la acción anulatoria impetrada, que fue correctamente dirigida contra el Ministerio del Interior. Será pues, en oportunidad del dictado de la sentencia definitiva que se analizará si la petición estuvo o no correctamente formulada. Como enseña DURÁN MARTÍNEZ, en concordancia con GONZÁLEZ PÉREZ, la “legitimatio ad causam” : “es un requisito de admisión de la pretensión en cuanto al fondo , no de la existencia del proceso. Para que el órgano jurisdiccional examine la pretensión es necesario que haya sido deducida por persona legitimada activamente y frente a la persona pasivamente legitimada”. En tal sentido, cita el autor lo señalado por AGUILAR VALDEZ: “la calidad de legitimado -activa o pasivamente- hace referencia a la relación sustancial que vincula a los sujetos y juega el papel de ser uno de los requisitos de admisibilidad de la pretensión cuya existencia resulta necesaria para que el juez pueda examinarla en cuanto al fondo”. (DURÁN MARTÍNEZ, Augusto, “Contencioso Administrativo”, FCU, segunda edición, actualizada y ampliada, Montevideo, 2015, ps. 97-98). V) En relación a la excepción de pago, resulta improcedente atento al objeto de la Litis, donde se persigue la anulación del acto. VI) En lo atinente a la cosa juzgada, la demanda de nulidad refiere a los efectos de reformar la cédula jubilatoria por reliquidación de nuevos rubros sobre la pasividad que fue mal liquidada. No se puede hablar de cosa juzgada ya que no existe identidad entre el acto a que reseña la demandada como sustento de la excepción planteada y el proceso de autos. La sentencia No. 56/2012 de 28 de junio de 2012 dictada por el Juez Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 19° refiere a una demanda de daños y perjuicios y cobro de pesos. En cuanto al eventual carácter reiterativo del acto enjuiciado en autos, ha señalado este Tribunal, que la lesividad o no del acto administrativo impugnado, no hace a una cuestión formal previa, sino que refiere a un aspecto sustancial a ser analizado en la sentencia definitiva. En definitiva, por los fundamentos expuestos, el Tribunal, RESUELVE: Ampárase parcialmente la excepción de falta de jurisdicción opuesta por la demandada y declárase que la porción del acto denegatorio ficto de la petición de liquidación y pago, retroactivamente y para el futuro, de las compensaciones indicadas por la actora en su petición, no resulta procesable ante la Jurisdicción Contencioso – Anulatoria. Declárase procesable la restante porción del acto denegatorio ficto, relativa a la solicitud de reforma jubilatoria y re cálculo del haber jubilatorio, continuándose los procedimientos respecto de esta fase resistida. Desestímanse las restantes excepciones opuestas por la demandada. Sin sanción procesal específica, por existir motivo fundado para el apartamiento de la condena en costas preceptiva (art. 52 de la Ley No. 13.355). Notifíquese a domicilio. Dr. Corujo, Dr. Gómez Tedeschi, Dr.Vázquez Cruz (r.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado).