Sentencia Definitiva N° 126/1999

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 17 de marzo de 1999. No. 126 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “BRITOS QUADRI, MILTON con ESTADO. PODER EJECUTIVO. Acción de nulidad” (No. 863/94). RESULTANDO : I) Que a fs. 24 comparece la parte actora impugnando de nulidad la Resolución del Poder Ejecutivo, No. 990/93 de 13/10/93 por la que se declaró abandonado a favor del Estado el buque Daymán II, cometiendo su extracción a la Administración Nacional de Puertos. Manifiesta ser propietario del buque Daymán II y haber cometido su extracción a la Administración Nacional de Puertos, habiendo adquirido el mismo en remate judicial el 3/12/92. Expresa que obtuvo autorización de la Prefectura Nacional Naval para realizar las tareas de reflotamiento del buque, concediéndosele a esos efectos un plazo de 30 días corridos. Vencido ese plazo, restando las tareas de extracción de barro, contrató al Grupo de Buceo de la Armada Nacional, quien se obligó a realizar su trabajo de lunes a viernes en forma permanente hasta su finalización. No obstante, antes de concluir las tareas, parte del personal y maquinaria del Grupo de Buceo se debió afectar al salvamento de un buque en las costas de Rocha, lo cual resintió los trabajos de extracción en el Daymán II. En consecuencia, solicitó prórrogas para continuar la extracción de barro, ya que vencía el plazo del permiso concedido a esos efectos y la interrupción de los trabajos del Grupo de Buceo no le eran imputables. La Administración se negó a esta solicitud y elevó las actuaciones al Poder Ejecutivo, para que éste disponga el amparo a las facultades del art. 10 del Decreto Ley 14.343. Entiende que el Estado procedió en forma antijurídica, ya que en su opinión no se verificaron los extremos requeridos en el art. 10 del Decreto- Ley 14.343, los que fueron apreciados erróneamente. Considera que no parece acertado a partir de un procedimiento previsto en el art. 10 del Decreto-Ley 14.343, destinado claramente al retiro de embarcaciones en determinadas circunstancias (que por ejemplo dificulten la navegabilidad), que se proceda a aplicar la disposición que refiere al abandono de la nave. Asimismo considera que la no terminación de las tareas en los plazos establecidos se debe exclusivamente al incumplimiento de la Armada Nacional de su obligación contractual de no suspender los trabajos (cláusula primera del contrato de arrendamiento de obra). Deben, además, existir motivos fundados y especiales para que pueda considerarse una embarcación en estado de abandono, ya que mediante un procedimiento administrativo coactivo el Estado despoja del derecho de propiedad al propietario de una embarcación. II) Que a fs. 71 se contesta la demanda señalando que el plazo destinado al reflotamiento del buque había expirado, otorgándosele una prórroga. El segundo pedido de prórroga fue denegado y la autoridad marítima no está obligada a acceder al mismo. En cumplimiento de lo previsto en el art. 6 Decreto-Ley 14.343 la A.N.P. solicitó que se estimara al propietario al retiro de la embarcación Daymán II. Habiendo vencido dicho término, el citado buque fue declarado abandonado a favor del Estado cometiéndose la extracción a la A.N.P. por Resolución del Poder Ejecutivo 990/93. III) Alegó de bien probado la parte actora de fs. 92 a fs. 94, no haciéndolo luego la parte demandada, por lo que se le acusó la rebeldía a fs. 97. IV) Que fue oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por dictamen 375/98, de fs. 98 a fs. 100, aconsejó anular el acto en causa. Se citó a las partes para sentencia y giraron los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en legal forma. CONSIDERANDO : I) Que desde el punto de vista formal se han cumplido los requisitos habilitantes del accionamiento anulatorio (arts. 4 y 9 de la Ley 15.869). II) Se impugna en autos el Decreto No. 920/993 (que figura con el No. 990/993 en los A.A.) de fecha 13/X/93, del Poder Ejecutivo, que declaró que el buque semihundido “DAYMAN II” ha sido abandonado a favor del Estado; y además, cometió la extracción de los restos de la embarcación semihundida de referencia, ubicada en las inmediaciones del muelle No. 10 del Puerto de Montevideo, a la A.N.P. según contrato entre la antedicha con SELANIR S.A. y RANUCCI HNOS. S.R.L.. El actor se agravia del acto en causa, porque a su juicio, la Administración, para la declaración de abandono del buque no siguió el procedimiento correcto, sin perjuicio de agregar, que no se consideró que las demoras en el reflotamiento no fueron imputables a su persona, sino a un organismo estatal contratado al efecto y, asimismo, sostiene la inconstitucionalidad del Decreto-Ley No. 14.343. La demandada a su vez, comparece en autos oponiendo la excepción de litispendencia, porque se encontraba en trámite en el T.C.A. un expediente caratulado: “BRITOS QUADRI, Milton c/ ESTADO. Acción de Nulidad. Fa. 881/94”, originado como consecuencia de la impugnación realizada por el actor, contra la Resolución de la Autoridad Marítima que deniega la solicitud de prórroga de los trabajos tendientes a la extracción de las aguas del Puerto de Montevideo, del buque “DAYMAN II”. III) En primer lugar corresponde a la Sala, pronunciarse respecto de la excepción de litispendencia opuesta por la parte demandada. Sobre el punto, el Tribunal está impedido de ingresar a su análisis, por cuanto la Sede, por providencia No. 7.511 de fecha 14 de agosto de 1996 (fs. 74 de autos), no hizo lugar a la misma por resultar extemporánea. Sin perjuicio de lo expuesto, cabe señalar que la excepción no era igualmente de recibo, porque los dos actos en cuestión (Resolución de 6/7/93 de la P.N.N.; y dec. 920 ó 990/993 del Poder Ejecutivo) tienen distinto objeto: el primero deniega nueva prórroga; el segundo, en cambio, declara el abandono cuestionado y comete la extracción de los restos de la embarcación semihundida. De todos modos, no se puede negar la vinculación que existe entre ambas voliciones, a pesar de la diferencia sustancial entre las mismas. Tampoco es de recibo en la especie, el argumento liberatorio basado en la inconstitucionalidad movilizado por el accionante, porque la Suprema Corte de Justicia por Sentencia No. 14 de 16/2/96 (fs. 58/60) desestimó la misma, ya que, si bien se cuestionaba la regularidad del art. 8 del Decreto- Ley 14.343, en puridad lo que sostenía el promotor era la inaplicabilidad al caso del citado precepto. Ello, porque conforme lo ha sostenido dicha Corporación, el planteo de inconstitucionalidad sólo es procedente cuando la norma impugnada sea de aplicación ineludible al caso. Y, en éste, como se dijo, se sustenta que no se configura ninguna de las hipótesis previstas en dicha disposición, para la estructuración del abandono resuelto. IV) Sobre el fondo de la cuestión planteada, corresponde destacar que la demandada no articuló ninguna defensa, por lo que no existe controversia respecto de los agravios esgrimidos por la actora. Pero además, no sólo no produjo prueba alguna (certificación de fs. 78), sino que tampoco alegó de bien probado (fs. 97), por cuyo mérito, se deberá estar a las afirmaciones del actor que no hayan sido contradichas por las resultancias probatorias obrantes en los antecedentes administrativos, agregados por la Administración. De estos antecedentes y del contenido de la demanda, se infiere sin mayor esfuerzo, que la cuestión litigiosa se centra, en primer término, sobre la legitimidad de la declaración de abandono del buque, en razón de invocar el actor, la improcedencia del procedimiento administrativo seguido para su declaración, que a su criterio, no es el art. 8 del D.L. 14.343, sino los arts. 10 y 11 del mismo que prevén la extracción del obstáculo y el depósito de las embarcaciones, restos, objetos o cargas, por cuenta del propietario, bajo inventario y custodia de la Prefectura Nacional Naval, en el lugar que ésta fije al efecto. Se comparte la opinión del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, cuando expresa que es menester tener en cuenta que el citado Decreto-Ley 14.343 prevé dos hipótesis que deben ser diferenciadas: a) la existencia de embarcaciones hundidas, semihundidas o varadas en aguas de jurisdicción nacional, situación en la que la Prefectura puede intimar administrativamente al propietario su retiro. Ante el incumplimiento de las tareas en el plazo acordado, puede entonces declararse el abandono (arts. 6, 7 y 8 de la ley cit.). b) la existencia de embarcaciones en iguales condiciones que las anteriores que, además, “dificulten gravemente la navegación o aparejen riesgos para la seguridad o para la sanidad nacionales”. En este caso, sin necesidad de intimación previa, con el sólo dictamen de la Prefectura, el Poder Ejecutivo comete al organismo o particular que entienda conveniente la extracción. Una vez efectuada ésta, los restos son depositados por CUENTA DE SUS PROPIETARIOS. Si éstos abonan los gastos efectuados, los restos LES SON ENTREGADOS; si por el contrario no lo hicieran en el plazo de 90 días, los bienes extraídos son enajenados por la Prefectura y su producido se aplicará a los fondos de ésta (arts. 10, 11, 12 y 26 ejusdem), (fs. 99 de autos). Como bien señala el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, puede apreciarse, que ambas hipótesis parten de situaciones fácticas diferentes, tienen distintos procedimientos y, lo más importante, consecuencias distintas. También se comparte la reflexión siguiente, cuando manifiesta que “El instituto del abandono se puede aplicar a cualquier nave hundida en aguas jurisdiccionales, no necesariamente a aquellas que dificulten la navegación o constituyan un riesgo. En estos casos debe existir una intimación previa al propietario a efectos de que ésta proceda a la extracción y, para el caso de incumplimiento, la consecuencia es la declaración de abandono a favor del Estado. La situación regulada en el art. 10, por el contrario, se refiere a ciertos restos que impliquen un obstáculo o un riesgo. Dada la urgencia que supone este extremo, la ley autoriza al Estado a extraer directamente los mismos sin necesidad de intimación previa, apenas con noticia, pero como contrapartida, la consecuencia del procedimiento no es el abandono de la nave o sus restos, ya que el propietario puede recuperarlos mediante el pago de los gastos ocasionados al Estado. Sólo ante la omisión de pagar esos emolumentos puede la Prefectura proceder a la venta de los bienes y apropiación del producido”. “El primer procedimiento tiene mayores garantías y consecuencias más graves; el segundo -originado en una situación que compromete el interés público- se sustancia sin intervención del propietario pero no tiene como consecuencia la declaración de abandono” (fs. 99/99v.). En el caso, conforme se infiere de las resultancias probatorias obrantes en los antecedentes administrativos, pese a que la Administración, en el Resultando VI de la resolución impugnada de 13/10/93 (fs. 90, en rojo A.A.), invoca el art. 6º del Dec-Ley 14.343 como fundamento de la declaración de abandono, sin embargo, todas las demás actuaciones cumplidas al efecto, desde el inicio y hasta el dictado de la indicada resolución, demuestran lo contrario. Es decir, que la extracción del buque “DAYMAN II” siempre obedeció a la finalidad de “...trabajos de limpieza, extracción, traslado y/o desagüe de los restos de embarcaciones hundidas, semihundidas o inactivas del Muelle 10 y sus adyacencias en el Puerto de Montevideo”, conforme a la LICITACIÓN PÚBLICA 2061 que fue abierta el 7/9/92, según lo expresa la A.N.P. (fs. 78, en rojo A.A.). Pero además, cuando el Prefecto Nacional Naval, resuelve denegar la solicitud de prórroga al señor Milton BRITOS QUADRI; eleva las actuaciones al Comando General de la Armada para su remisión al Poder Ejecutivo “...a los efectos de que en ejercicio de las potestades que le confiere el art. 10 inc. 2º del Dec-Ley 14.343 de 21/III/975 determine la persona física o jurídica que considere conveniente para la realización de las tareas de extracción” (fs. 47, en rojo A.A.). Tal extremo es reconocido, por otra parte, en forma expresa, en el Resultando No. V de la Resolución impugnada, que después declara el abandono (fs. 90, en rojo A.A.). Corresponde señalar como circunstancia corroborante, que el dictado de la Resolución cuestionada, fue precedido también, por un dictamen de la Asesoría Letrada a cargo del Dr. Jorge BRESCIANO, que estimó que se habían configurado los presupuestos del inc. 1º del art. 10 del referido Decreto-Ley 14.343 y aconsejaba que el Poder Ejecutivo cometiera “las operaciones necesarias para la eliminación o extracción del obstáculo” (fs. 55, en rojo A.A.). Quiere decir entonces, que en ningún momento del procedimiento, se mencionó como fundamento del trámite, el art. 6 del Dec-Ley 14.343. Sólo erróneamente se invoca en el Resultando VI de la impugnada, remitiéndose a una intimación previa, que no se probó nunca, como se demostrará oportunamente. Por lo que, se concluye con el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que el procedimiento debía ser enmarcado en la hipótesis del art. 10 y art. 11, limitándose a recomendar la extracción a la A.N.P.. V) Por último, a la errónea elección del procedimiento para la declaración de abandono, se debe agregar la falta de cumplimiento de los requisitos esenciales y preceptivos, que a los efectos de la procedencia de la referida declaración, la normativa aplicable impone. En efecto, como bien lo destaca el actor en el alegato, no se sabe porqué medio ni cuándo, se habría hecho la intimación en los términos del art. 6 del Decreto-Ley 14.343 para el retiro, entre otros, del buque “DAYMAN II”. La demandada no probó que se hubiera realizado la referida intimación, ni tampoco surge de los antecedentes administrativos. De éstos, sólo consta que en una nota que remitiera la A.N.P. al Prefecto Nacional Naval Contralmirante Gualberto RUIZ (fs. 77, en rojo A.A.), se menciona que con “fecha 18/7/92 se realizó un llamado conjunto en el Diario El País y el Diario Oficial PARA intimar administrativamente el traslado de las embarcaciones ubicadas en dicho muelle, en mérito de lo preceptuado por los arts. 6 y 7 del Decreto-Ley 14.343”. Sin embargo a continuación, pide autorización al Poder Ejecutivo para contratar empresas para la extracción de las embarcaciones que no hubieren sido movilizadas luego de la intimación administrativa efectuada, de acuerdo al art. 10. La mención de las publicaciones, no se justificó, por ningún medio de prueba, que se hubieran efectuado. Todo sin perjuicio de agregar, que no se controvierte por la demandada, la afirmación del actor hecha en su accionamiento, respecto de que “...se trasmuta el procedimiento de los arts. 10 y 11, adicionándose sobre la marcha una intimación el día de la Jura de la Constitución, en el año 1992 en el Diario Oficial y en el diario El País, que para colmo de males fue un día sábado, siendo un hecho conocido que el Diario Oficial no se publica ni sábados ni domingos, dudándose por ende de su autenticidad” (fs. 93 de autos). De todos modos, aún, admitiendo como legítima la intimación referida, dicha publicación no subsana la omisión de la notificación personal, al propietario o representante legal con domicilio constituido en el país (inc. 2º del art. 7 D.L. 14.343). En la especie, la intimación personal al actor no podía obviarse, cuando fue quien inició, personalmente, los trámites necesarios para que se le autorizara el reflotamiento del buque (fs. 6, en rojo A.A.). Por otra parte, la actuación de la propia Administración, desvirtúa la existencia de la intimación, cuando en oportunidad de otorgársele la prórroga al actor por 30 días, en la misma resolución se dispone: “Advertir” que se adoptarían medidas correspondientes si no extraía la embarcación dentro del plazo (ver Resolución de 28/4/93 de fs. 27, en rojo A.A.; y telegrama de fs. 30, en rojo A.A. cit.). La ritualidad formal de la intimación a los efectos de la declaración de abandono, dada la naturaleza y alcance, no se suple con una “advertencia” genérica, cuyo incumplimiento sólo implicaba la adopción de “las medidas correspondientes”. Por último, no surge acreditado que la demora en el reflotamiento fuera imputable al actor. Sobre el punto, nada dijo la demandada; menos aún, produjo prueba enervante de la afirmación del actor que la atribuye, a otros organismos del Estado. En consecuencia no se intimó, personalmente, al propietario del buque “DAYMAN II” ni a su representante legal, siendo que la titular dominial era CUNITAS S.A. y, luego, el ahora accionante, adquirente de la embarcación en subasta judicial y luego de la correspondiente escrituración judicial o forzada. Por tanto, la falta de notificación personal al interesado con domicilio en el país, sumado a que el apercibimiento contenido en la publicación no hacía ninguna mención a la posibilidad de decretarse el abandono, sino apenas a que los buques serían “retirados por razones de operativa portuaria a otro fondeadero”, son extremos que llevan a coincidir con el actor, en que se “trasmuta” el procedimiento de los arts. 10 y 11 por los arts. 6 y 8 del D.L. 14.343, y en definitiva, a concluir en la ilegitimidad del acto impugnado. No cabe duda, que en cuanto los arts. 6 y 8 implican la afectación del DERECHO DE PROPIEDAD sin previa indemnización y, sin indemnización ulterior, es necesario exigir que se observen con ritualidad las disposiciones referidas, como forma de garantizar el debido proceso con un alcance expropiatorio. Por los fundamentos expuestos y de conformidad con el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal FALLA : Acogiendo la demanda y, por ende, anulando el acto administrativo impugnado; sin especial condenación. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 4.000 (pesos uruguayos cuatro mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, y archívese. Dra. Alonso Penco (d.), Dr. Burella, Dr. Mercant, Dr. Baldi (r.), Dr. Bermúdez. Dra. Petraglia (Secretaria Letrada). Discordia Dra. Alonso Penco : Discorde parcialmente y solamente referido a las impugnaciones al procedimiento por cuanto el examen cronológico de los hechos elimina ciertas exigencias formales que, aunque importantes como la notificación personal, quedan desvirtuadas por el devenir de los hechos. El desprolijo proceso hecho por la Administración que además, por omisiones en su Defensa, oscurecen el mismo, como así también, la gravedad lesiva de las normas que por no haber sido declaradas inconstitucionales, obligan a su aplicación. El distinto procedimiento establecido para las diferentes situaciones de las naves semihundidas, fue entreverado con informes disímiles. El actor invocó la falta del requisito formal de su notificación personal que es una de las condiciones establecidos en el art. 6º de la ley 14.343 desde que efectuaba la intimación por periódicos el 18/7/92 (negada por el actor en el alegato) la situación de éste era diferente: desde el 17/6/92 estaba dedicado al reflotamiento del buque y siguiéndose el procedimiento del art. 7º se le concedió prórrogas sucesivas para culminar esa operación, la última de las cuales fue en abril de 1993 (10 meses después de la solicitud inicial) por 30 días ADVIRTIÉNDOLE “que de no concretarse los trabajos de extracción en el plazo indicado y existiendo necesidad por parte del Estado de despejar la zona, se adoptarán las medidas correspondientes” (fs. 27 A.A.), fundándose en los arts. 10 y 11 de la mencionada Ley. Negada una posterior prórroga, es confirmada la misma por este Tribunal. Pero el Estado en los sucesivos informes hizo referencia al art. 10 (fs. 77 y 78) culminando erróneamente el procedimiento volviendo a lo dispuesto por el art. 8º del mismo. Esa confusión de procedimiento hace concordar, por otros fundamentos en la nulidad de la Resolución impugnada.