Sentencia Definitiva N° 112/1999

//tevideo, 15 de marzo de 1999. No. 112 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “GUTIÉRREZ BRANDON, BEATRIZ I. con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Fa. No. 445/98). RESULTANDO : I) Que con fecha 19 de junio de 1998 compareció Beatriz Gutiérrez Brandon entablando demanda de nulidad, en tiempo y forma, contra la Resolución de Directorio No. 37-42/97, de fecha 12/11/97, en virtud de la cual se dispuso “Ratificar en todo lo que se refiere a la interpretación y alcance del art. 449 de la Ley 16.320 y de la Ley 16.824 los criterios ya consagrados en las premencionadas resoluciones de fecha 9 de junio de 1993 y 18 de junio de 1997” (fs. 17 v. y 18 de los antecedentes administrativos). Notificada el 18/12/97, según dichos de la actora no controvertidos, interpuso recurso de revocación con fecha 17/12/97, quedando agotada la vía administrativa por resolución denegatoria ficta configurada con fecha lunes 25/5/98 (conforme arts. 5 y 10 de la ley 15.869). La parte actora, luego de transcribir las normas aplicables en la materia, se agravia respecto del acto en causa, ya que a su juicio, la interpretación y alcance que del art. 449 realiza el Directorio del Banco de Previsión Social es contraria a Derecho. Entiende que del Considerando II de la Resolución impugnada se invierte la situación, en cuanto según el Directorio, el art. 449 extiende a los funcionarios provenientes de organismos distintos de las tres Cajas de Jubilaciones (Civil, Industria y Comercio y Rural) los derechos jubilatorios contenidos en la Ley 13.666, siendo, según su criterio, los únicos funcionarios amparados. Considera que para arribar a esta particular interpretación, el Directorio asume funciones de legislador, agregándole palabras al texto de la ley que no existen en el art. 449. En definitiva, afirma que el acto ha sido dictado con abuso de poder, y aboga por la anulación del acto administrativo impugnado. II) Que a fs. 16 compareció la demandada estableciendo, luego de realizar un estudio cronológico de las disposiciones aplicables al caso, que el Directorio del Banco de Previsión Social se ha ajustado estrictamente a las mismas, por lo que, el acto impugnado en autos no es violatorio de la regla de Derecho. Agrega que, del propio relato de la parte actora, surge que al 23 de octubre de 1979 no había configurado causal jubilatoria por el régimen anterior, y por tanto, no podía optar por dicho régimen, conforme a lo establecido en el art. 83 del Acto Institucional No. 9. Luego de un pormenorizado estudio de la normativa aplicable al caso, concluye que el régimen excepcional establecido en el art. 1º de la Ley 13.666 fue derogado y sustituido por el contenido en el Título III del Acto Institucional No. 9, pero por imperio del art. 83 podían optar por el régimen derogado o por el nuevo si reunían las condiciones establecidas en el mismo. Quienes cumplían con dichos requisitos podían continuar en actividad sin límite de tiempo, manteniendo el derecho de efectuar la opción por el régimen anterior o el sustitutivo en el acto de solicitar la jubilación o en el momento de ser notificado del resultado de las liquidaciones practicadas (Decreto 341/81), por lo que, entiende que no puede hablarse de una nueva causal jubilatoria. III) Que oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen No. 800/98 de fs. 30 a 31, aconsejó desestimar la demanda, confirmando la resolución impugnada. IV) Que citadas la partes para sentencia (fs. 33), se dispuso el pase a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Que en la especie, conforme a lo establecido en la normativa vigente (ley No. 15.869), se han satisfecho debidamente los presupuestos esenciales habilitantes para el accionamiento en nulidad. II) Que en lo sustancial, teniendo en cuenta que la Corporación, en relación a asunto de igual tenor al presentado en estos procedimientos, se expidió en sentencia No. 107, de fecha 10 de marzo de 1999, se remitirá a la misma. En esa oportunidad, el Tribunal expresó: “En su demanda, la actora..., funcionaria de la demandada, deduce acción de nulidad contra la resolución No. 37-42/97 de fecha 12/11/97, del Directorio del Banco de Previsión Social, glosada en autos, que en su parte dispositiva expresa: “Ratificar en todo lo que se refiere a la interpretación y alcance del artículo 449 de la ley No. 16.320 y de la ley No. 16.824 los criterios ya consagrados en las premencionadas resoluciones de fecha 9 de junio de 1993 y 18 de junio de 1997”. De acuerdo con esas resoluciones ratificadas y los criterios que éstas aprobaron, las disposiciones referidas acuerdan a los actuales funcionarios del Banco de Previsión Social que provenían de organismos distintos a las tres Cajas de Jubilaciones -Civil, Industria y Comercio y Rural- que al 23 de octubre de 1981 tuvieran derecho y causal jubilatorios los mismos derechos jubilatorios que la ley No. 13.666 acordaba a los funcionarios de las Cajas.” “El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, en su dictamen de autos No. 799/98, se remite a un pronunciamiento anterior recaído sobre el mismo tema, dictamen No. 795/98, según el cual, sostiene que el carácter reiterativo del acto impugnado demuestra que no es originario en la lesión invocada por la accionante porque en realidad ha sido causada por las resoluciones anteriores de Directorio de 9/6/93 y 18/6/97, que, al no ser impugnadas han quedado firmes. En su virtud, aduce que la demandante carece de legitimación para promover legalmente la acción de nulidad.” “Sin embargo, otro dictamen posterior, No. 905/98, emitido en los autos: “PRUNEL VEROLO, Carlos Antonio c/Banco de Previsión Social (Exp. No. 558/98)”, ante ciertas dudas que existían sobre el alcance del acto impugnado, se expide sobre la cuestión sustancial planteada. En la especie, la Sala se inclina por admitir la procesabilidad del acto impugnado, compartiendo en tal sentido, el criterio de opinión del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que, en la oportunidad, señala que “...se trata de una resolución genérica del Directorio del Banco de Previsión Social, que constituye una expresión de intenciones que no genera perjuicio por sí porque no es fuente de derecho, no es vinculante ni obligatoria mientras no se traduzca en resoluciones concretas, porque el órgano emisor carece de atribuciones de reglamentación, que son privativas del Poder Ejecutivo (Constitución, art. 168, No. 4)”.” “Y agrega: “En materia tributaria está previsto el alcance limitado de las “instrucciones de carácter general” (Cód. Tributario, art. 30, inc. 2º), que la doctrina y la jurisprudencia consideran que son de carácter interno y no son hábiles para imponer obligaciones ni restringir derechos (C. T., Comentado por Valdés, -Valdés y Sayagués- pág. 135); (Sentencia de ese Tribunal 130/87), conclusiones que son trasladables a la materia en examen (fs. 27v. y 28 de autos)”.” “En consecuencia, ya sea como acto denegatorio de las innumerables peticiones y planteamientos formulados; o bien como acto de ejecución concreta de los criterios generales preestablecidos, se acepta el carácter lesivo de la volición enjuiciada, extremo que habilita a ingresar al estudio de la cuestión sustancial litigiosa.” “En cuanto al fondo, en consideración del contenido de la demanda anulatoria y, a la posición contraria asumida por la demandada, se infiere sin mayor esfuerzo, que no existe controversia sobre cuál era el régimen jubilatorio con anterioridad a la irrupción de la ley 16.320, art. 449.” “En efecto, de la correlación de los arts. 8, inc. 2º, Ley 10.014, de 23/V/91; 9 y 10, literal “C”, Ley 9.940, de 2/VII/940; 1º de la Ley 11.034, de 14/I/948; 1º de la Ley 12.048, de 28/XI/953, 1º de la Ley 13.666, de 17/6/96; 323 de la Ley 15.835, de 7/I/970; y 12, 14, 18, 30, 83 y ccs. del A.I. No. 9, de 23/X/979, puede admitirse que, antes del 23/X/979, los funcionarios del Banco de Previsión Social adquirían derecho a la jubilación “sin topes jubilatorios” y que computaban su pasividad “con el coeficiente de 80” en el caso de los hombres y con el “coeficiente setenta y cinco” las mujeres, disponiendo hasta el 23/X/981 (Acto Institucional No. 13 y Decreto 431/981) para hacer uso de la OPCIÓN prevista por el art. 83: optar por el régimen anterior al A.I. No. 9 o por el instituido por éste.” “La controversia entre la parte actora y el Banco de Previsión Social, radica en la interpretación sobre el alcance del art. 449 de la Ley 16.320: para la primera todos los funcionarios del BPS, incluyendo entonces a los provenientes de órganos que integraron la ex D.G.S.S., que se encontraran en actividad al 23/X/981, podían formular la opción del art. 83 A.I. No. 9. Para el BPS, en cambio, este art. 449 no hizo otra cosa que extender a los actuales funcionarios del Ente pero que provienen de organismos distintos de las tres Cajas (Civil, Industria y Comercio y Rural), los mismos derechos jubilatorios que la Ley 13.666 acordaba a los funcionarios de estas tres cajas. Así surge del Dictamen 142/93, de 19/V/93, de la Sala de Abogados (fs. 16v.), en cuanto se reenvía al Dictamen especial No. 2820 (fs. 5v./8v.).” “Como ese art. 449 fue declarado INCONSTITUCIONAL por la Suprema Corte de Justicia, por Sentencia No. 338 de 15/IX/95, para evitar los problemas que tal decisión ocasionaba, se sancionó la Ley 16.824, de 30/IV/97, cuyo art. 1º proclama la VIGENCIA de los regímenes especiales en materia de causales, promedio, cómputos y topes, determinados por la Ley 16.320, respecto a los funcionarios que al 15/IX/95 hayan acreditado los extremos que allí se establecen.” “Según la actora, ésta TRASLADÓ la fecha 23/X/981 al 15/IX/95, con las mismas facultades, derechos y prerrogativas que otorgaba el art. 83 A.I. No. 9 (fs. 7 “in fine” de autos). Es decir que amplió totalmente el régimen especial de la Ley 13.666, porque la posibilidad de optar por el mismo (80 puntos y sin topes jubilatorios) se refiere ahora, a los que se hallaban en actividad al 15/IX/95 y no ya al 23/X/981. Para el BPS, en cambio, el art. 1º de la Ley 16.824, vuelve a acordar vigencia a los artículos de la Ley 16.320 declarados inconstitucionales. Pero únicamente para las personas que, habiendo tenido configurados al 15/IX/95, todos y cada uno de los extremos que exigía la normativa anulada, hubieran presentado la consiguiente solicitud de amparo, cuando correspondiere.” “El Tribunal por la unanimidad de sus miembros integrantes, compartiendo los fundamentos del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, emitidos en el dictamen No. 905/98, sobre los aspectos puntuales controvertidos referidos al fondo de la cuestión litigiosa, entiende que no son de recibo los agravios articulados por la parte actora en su demanda anulatoria, porque a juicio de la Corporación, la interpretación que realiza de las disposiciones legales aplicables en la materia, no desvirtúan la presunción de legitimidad del acto administrativo impugnado en la presente causa.” “Se coincide con el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, Dr. Eduardo PIAGGIO SOTO, cuando afirma que, contrariamente a lo sostenido por la actora, el sentido de las disposiciones en examen no es claro, porque presentan una redacción equívoca, que produce dudas y da lugar a diversas interpretaciones, lo que descarta la aplicación del criterio establecido en el art. 17, inciso 1º, del Código Civil. No obstante ello, cabe sostener, sin lugar a la duda, que en materia jubilatoria, rige a partir del 23/X/979, el sistema contenido en el Título III del A.I. No. 9, actualmente con jerarquía de ley, mediante el cual, con un alcance de regla general, imbuido de los principios de SOLIDARIDAD, SUFICIENCIA y, especialmente, UNIVERSALIDAD, tiene por finalidad primordial, establecer un régimen con carácter totalizador, como expresa el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo.” “En ese sentido resulta como corolario, que todos los habitantes de la República, ante la misma circunstancia o contingencia, recibirán igual cobertura.” “Por tanto, dado el carácter de ley del A.I. No. 9, si bien puede ser modificado por una ley posterior que establezca regímenes jubilatorios particulares, esa ley debe ser la consagración claramente expresada, de una voluntad legislativa inequívoca, extremo que no aparece en los textos normativos en análisis (leyes 16.320 y 16.824).” “En consecuencia, será necesario recurrir a una interpretación contextual y sistemática del art. 449 de la ley 16.320 (arts. 16 y 20, Código Civil), como lo señala la Suprema Corte de Justicia en Sentencia No. 338/95, para poder resolver una situación intensamente controvertida.” “Y, en función del criterio de interpretación expresado, la Sala arriba a una conclusión contraria a la sostenida por la actora, en cuanto se entiende, que el art. 449 de la ley 16.320, recreado por el art. 1º de la ley 16.824, no hizo otra cosa que igualar o parificar los derechos de los funcionarios del B.P.S. respecto de los funcionarios del mismo organismo pero que anteriormente revistaban en otras reparticiones de la misma “estructura”, bien que sin modificar el límite temporal del art. 83 del A.I. No. 9.” “No se comparte la afirmación de la actora, sostenedora de que, “lo que hizo la ley No. 16.824 fue trasladar la fecha de 23 de octubre de 1981 (establecida en el Acto No. 9) al 15 de setiembre de 1995, con las mismas facultades, derechos y prerrogativas que otorgaba el art. 83 del ya citado Acto Institucional No. 9” (fs. 7), extendiéndolo a todos los funcionarios, sin distinción alguna.” “Como dice la demandada, “No puede hablarse de una nueva causal jubilatoria” (fs. 27); el régimen se aplica, solamente, a quienes hubieran adquirido derecho y configurado causal jubilatoria al 23/X/979 o al 23/X/981, fechas de los Actos Institucionales 9 y 13, respectivamente.” “La ley 16.824, art. 1º, lo único que hace, es extender el plazo de amparo que la ley 16.320 (art. 449) lo situaba a la fecha del 1º de noviembre de 1992, al 15 de setiembre de 1995, con la finalidad de solucionar la situación provocada por el fallo de la Suprema Corte de Justicia (Sentencia No. 338/95), que declaró inconstitucional y consecuentemente nula, toda disposición de carácter presupuestal, dictada a partir del 1º de octubre de 1992, que regulara aspectos jubilatorios.” “Sobre el punto, no existe controversia. La discusión se instala, sobre la interpretación relacionada con la expresión: “...la referida normativa...”, contenida en el literal A) del art. 1º de la mencionada ley 16.824, que dice: “La configuración de todos y cada uno de los extremos que la REFERIDA NORMATIVA regulara para acordar las prestaciones y demás beneficios jubilatorios”.” “La finalidad de la ley No. 16.824, mencionada supra, y la alusión directa que la misma hace en su art. 1º “...a los regímenes especiales”, lleva a concluir que la “referida normativa” se relaciona con las leyes 16.320 y 16.462, expresamente mencionadas en el acápite. El enfoque interpretativo no debe ser parcializado y aislado, puesto que la referencia normativa a la ley 16.320, implica retrotraernos, por imposición del art. 449 de la misma, a lo dispuesto en el art. 1º de la ley No. 13.666 de 17/6/968, en virtud de la remisión que dicha ley hace en la materia, a otras disposiciones afines. Ello explica, las tres posibles interpretaciones que tal alcance del art. 449 formula el Grupo de Trabajo en dictamen de 11/11/992 (fs. 3/3v., en rojo A.A.).” “De ahí, entonces, que esa interrelación de normas, imponga un análisis dentro de un todo del contexto normativo, en función de cuya integralidad, no escapa el relacionamiento con los demás preceptos, dentro del orden jurídico. Por tanto, una interpretación estrictamente literal, no se adecua a las coordenadas necesarias para resolver una situación relacionada con un conjunto de normas, todas ellas, referidas a la materia jubilatoria excepcional de que se trata.” “Ese examen contextual y armónico autoriza a sostener, que el derecho de opción, previsto por el art. 83 del A.I. No. 9, se otorga a los actuales funcionarios del BPS, provenientes de organismos distintos a las tres cajas de jubilaciones y que hubieran probado, a la fecha del 15/9/95, haber adquirido derecho y configurado causal jubilatoria al 23/X/979 o al 23/X/981, fechas de los Actos Institucionales 9 y 13, respectivamente.” “La exigencia de la causal jubilatoria a las fechas indicadas, excluye que el beneficio jubilatorio se extienda, con carácter general, a todos los funcionarios del BPS, y menos aún, a otros funcionarios públicos, que no estaban en actividad en aquella época. Extremo que a su vez, justifica que los funcionarios amparados por la remisión a la ley 13.666, sean aquellos que no estaban comprendidos en las tres cajas de jubilaciones, y que, por el régimen excepcional establecido, son equiparados a los efectos de resolver una situación de desigualdad en el tratamiento jubilatorio.” “En definitiva, como dice el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo: “Cuando dicho artículo refiere a los “organismos integrados”, parece correcto considerar que “integrar” está utilizado en el segundo significado de la voz: “Completar uno un todo con las partes que faltaban” (Diccionario de la Real Academia), lo que, con la mención de “los demás funcionarios del B.P.S.” más allá del enfoque letrista, lleva a entender que está refiriendo a los funcionarios que provienen de los organismos que antes no integraban el BPS. Aunque, como se dijo, tampoco para ellos consagra un privilegio de derecho distinto, sino que iguala sus derechos a los provenientes del BPS anterior, siempre con el límite temporal de adquisición ya señalado” (dictamen No. 905/98, numeral 5).” “Por último, la conclusión a la que se arriba precedentemente, impone el rechazo de la pretensión anulatoria, en cuanto se infiere de la demanda promovida, que la actora, al 23 de octubre de 1979, no había configurado causal jubilatoria por el régimen legal anterior y, por tanto, no podía optar por dicho régimen conforme al art. 83 del A.I. No. 9.” Por tales fundamentos, el Tribunal FALLA : Desestimando la demanda y, por ende, confirmando el acto administrativo impugnado; sin especial condenación. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 5.000 (pesos uruguayos cinco mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, y archívese.