Sentencia Definitiva N° 86/1999

//tevideo, 3 de marzo de 1999. No. 86 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “GARCÍA RODRÍGUEZ, CONCEPCIÓN con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de Nulidad” (Fa. No. 2134/96). RESULTANDO : I) Que a fs. 1 y ss. compareció la actora a promover demanda de nulidad contra la resolución No. 96.986 dictada por el Directorio de la Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas de fecha 29/4/96, por la que se le aplica 90 días de suspensión sin goce de sueldo, por entendérsela responsable de haber presentado liquidaciones de viáticos en forma irregular. Considera que tales irregularidades no han existido ni se han probado irregularidades sustantivas y que en caso de que hubiera incurrido en algún defecto formal en la presentación de la documentación acreditante de los viajes, no se justifica la sanción impuesta, que se corresponde a una falta grave, por lo que se ha configurado un proceder viciado por desviación de poder. Los viáticos de referencia fueron debidos a distintos viajes al interior, los que se efectuaron en su calidad de Técnico de Planificación y Evaluación en la Gerencia del Sector Desarrollo de Recursos Humanos, para coordinar actividades formativas destinadas a funcionarios del interior del país. Niega que la liquidación de viáticos presentada cubriera más tiempo del efectivamente utilizado. Expresa que no se ha comprobado una actitud dolosa, ni siquiera una falta de correspondencia entre lo que surge de la documentación presentada y lo que se desprende de los hechos tal como ocurrieron. Las observaciones que se le han imputado son de orden estrictamente formal y no se encuentran previstas en ningún reglamento vigente, por lo que no se ha violado ninguna disposición especial y la calificación de conducta irregular proviene, exclusivamente, de un juicio arbitrario sin asidero legal alguno. Alega una desproporción entre la entidad de la supuesta falta y la sanción aplicada. II) Conferido traslado de la demanda, éste fue evacuado de fs., 9 a fs. 13. Expresa, en síntesis, que las faltas que implican irregularidades en la liquidación de viáticos son consideradas graves, por lo que, el Directorio del Ente demandado le aplicó una sanción de suspensión por el término de 90 días. Agrega que la actora transgredió lo dispuesto en los arts. 28, 31 y 34 del Estatuto del Funcionario de UTE. III) Abierto el juicio a prueba se diligenció la que obra certificada a fs. 48, perteneciente a ambas partes, las que luego alegaron por su orden. IV) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (dictamen No. 391/98 de fs. 58 a 59), se llamó para sentencia y giraron los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron y dictaron sentencia en legal forma. CONSIDERANDO : I) Que ha existido correcto agotamiento de la vía administrativa y la pretensión anulatoria ha sido promovida dentro de los plazos legales, por lo que procede, entonces, ingresar al examen del aspecto sustancial planteado. II) El Tribunal con el voto conforme de todos sus integrantes anulará el acto enjuiciado por considerar excesiva la sanción impuesta. En autos se impugna la Res. 96.986 de 29/IV/96, del Directorio de UTE, en cuanto impuso a la ahora accionante una sanción de 90 días de suspensión, sin goce de sueldo por presentar liquidaciones de viáticos en forma irregular (fs. 00125/125v. 00132/132v., y 00147/00148, en rojo antecedentes administrativos). Se estima que en el caso existió falta imputable a la accionante ante lo que resulta de los antecedentes administrativos y a las previsiones del Reglamento de viáticos (Res. 81-5441, de 29/12/981, fs. 00143/146 Ib.). Existieron indudablemente irregularidades detectables en la actuación de la actora, según surge de los antecedentes y teniendo en cuenta que ya antes había sido observada por irregularidades en la presentación de liquidaciones de viáticos (fs. 40 de autos Respuesta a pregunta 6ta. y fs. 00090 de antecedentes administrativos cits.). No obstante lo cual, todos los testigos son contestes en que en algunos puntos no existen previsiones emanadas del Reglamento de Viáticos, por cuya virtud cada jerarca resuelve lo que estime pertinente. No queda así concretamente aclarado desde cuándo se computa el viático (si es de la salida del domicilio o de la terminal de ómnibus); y que algunas compañías no expiden boletos con todos los datos requeridos (por ejemplo No. de asiento, fecha de salida, etc., fs. 22/23 vta., 25/26, 28/29, 31/31v. 37/37v., 40/40 vta. y 47/47 vta.). La relación circunstanciada realizada con fecha 26 de octubre de 1995 por la Dra. Irma Torres (fs. 00104 a 105 vta.) y el Informe definitivo de la misma como sumariante (fs. 00118-121 vta.), así como el del jefe de Instructores, (fs. 00122-122 vta.), señalan las irregularidades, pero en ninguno de estos informes o dictámenes demuestran mediante la necesaria adecuación de la conducta a la falta de que ésta debe considerarse grave, teniendo en consideración de que las tareas encomendadas fueron cumplidas, que al rechazarse la liquidación al ser presentada, no existió perjuicio para el Ente; que en el uso de locomoción particular el trámite de comprobación es mucho más sencillo que cundo los desplazamientos se realizan en ómnibus. La discrecionalidad que prevé el Reglamento citado para determinar cuándo se justifica o no el uso de taxímetro, revela que estamos frente a un criterio donde domina la subjetividad, la apreciación personal de cada jerarca, lo cual obviamente genera incertidumbre por la falta de uniformidad que sólo pueda darle una norma reglamentaria concreta. No puede dejar de considerarse la trayectoria funcional de la accionante, que lealmente destaca UTE en el Resultando V de la Resolución atacada, pues habiendo desempeñado cargos de responsabilidad, como lo son los que implican manejo de fondos (cajero cobrador, cajero supervisor, cajero encargado), la inexistencia de anotaciones desfavorables en su legajo habla de una correcta prestación de servicios delicados. El resultando VI dice que las faltas que se imputan son consideradas graves, pero no se señala porqué ni por quién. Si lo es por el propio Directorio o esto emana de alguna norma jurídica que no se especifica. De los arts. 28, 31 y 34 del Estatuto del Funcionario de UTE no surge. III) Estima el Tribunal siguiendo a la doctrina especializada que la sanción disciplinaria debe ser proporcionada a la infracción cometida y al fin del poder disciplinario. Deberá tenerse en cuenta además -como señala la Dra. Susana Lorenzo- que “las notas de razonabilidad y proporcionalidad respecto al acto administrativo sancionatorio son fundamentales como condición indispensable de su validez, operan como límites a la discrecionalidad y gravitan imprescindiblemente en la sanción administrativa, al punto que, si la misma resultara groseramente desproporcionada a la infracción o sutilmente irrazonable se enervara su misma validez, dando lugar, según los casos, a su revocación o anulación...” ( LORENZO, Susana: “Sanciones Administrativas” pág. 97). En el caso pueden imputarse a la actora algunas “desprolijidades”, en la presentación de facturas de taxímetros o de boletos de compañías de ómnibuses interdepartamentales, pero ello no da cima a una sanción correspondiente a una FALTA GRAVE, ya que no está probada la adecuación de la conducta de la reclamante a una norma reglamentaria concreta. No es dable olvidar, tal como lo señala la citada autora, que “en virtud de la norma de razonabilidad, que en la escala de la Administración se eleva a la categoría de principio de actuación, aquélla no sólo está obligada a la conclusión (sanción), sino que debe guardar conexión lógica no solo con las premisas de hecho y de derecho, sino también a una adecuada elección de las premisas...” (autor y obra citada pág. 97). IV) El Tribunal entiende que en el caso medió exceso en la respuesta o repulsa del Directorio, apreciada en el entorno del caso: irregularidades en general formales, problemas sustanciales sí, derivados a su vez de criterios de interpretación en ausencia de previsiones reglamentarias, cumplimiento de los cometidos o tareas generadoras de los viáticos, buena conducta anterior y trascendente conclusión de UTE de que verificó satisfactoriamente funciones inherentes a cargos delicados que implicaban manejo de fondos, como ya se dijo. De los resultandos del acto atacado no se desprende la justificación de la falta grave, aunque el no acatamiento por la actora de los “criterios” seguidos normalmente para liquidar los mismos (tiempo a tener en cuenta, forma de escrituración, etc.), constituyen evidentemente una falta sancionable. Pero la intensidad de la sanción debe ser proporcionada a la gravedad de la transgresión. La desproporción afecta la legalidad, al margen de que traduzca o no una desviación o abuso de poder. Y es por ello que la Sala se inclinará por anular el acto, por estimar que existió desproporción o exceso entre la falta y la sanción. Por estos fundamentos, y los del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo que se comparten, el Tribunal FALLA : Acogiendo la demanda y, por ende, anulando el acto administrativo impugnado. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la suma de $ 4.000 (pesos uruguayos cuatro mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese.