Sentencia Definitiva N° 70/1999

//tevideo, 24 de febrero de 1999. No. 70 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “DE LOS CAMPOS, HUGO A. con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de nulidad” (No. 1252/97). RESULTANDO : I) Que la parte actora promueve demanda de nulidad contra la Resolución No. 1077 del Ministerio del Interior, de fecha 22 de octubre de 1997, acto que pone fin a la vía administrativa de los recursos de revocación y jerárquico, interpuestos contra la sanción que le fuera impuesta por un Inspector de Tránsito el día 10 de diciembre de 1996, por haber girado a la izquierda en lugar no permitido, en la intersección de Bulevar Artigas y Rivera. Expresa que, en la especie, se han infringido las garantías del debido proceso, puesto que no se le otorgó previamente a la imposición de la sanción la posibilidad de articular su defensa, viciando con ello el procedimiento, razón por la cual, el Tribunal no deberá ingresar al fondo del asunto. En cuanto al aspecto sustancial expresa que si bien giró a la izquierda en el lugar no permitido para ello, lo fue en ocasión de estar imposibilitada, por fuerza mayor, la vía para ello. Señala que en ocasión de la realización de la quinta línea de bombeo, se inhabilitó dicho acceso, motivo por el cual dicha causa opera como fuerza mayor no previsible e irresistible. II) La Administración demandada, evacuando el traslado conferido, contesta que la Ordenanza General de Tránsito en su artículo D 723, determina que las multas se harán efectivas en el momento de ser comprobadas, salvo casos de impedimentos. Posteriormente y de acuerdo a las normas vigentes, el titular podrá recurrir la sanción si la considera errónea. Agrega que surge de las actuaciones que el supuesto vicio formal no fue la causa de la conducta del actor, ya que ninguna actuación Administrativa lo obligó a incurrir en la infracción. En lo sustancial, expresa que la situación no deja lugar a dudas, ya que el actor reconoce haber incurrido en infracción. El argumento de que no causó perjuicios no puede aceptarse. No existía causa de emergencia o fuerza mayor irresistible, ya que si bien la vía determinada para el giro estaba inhabilitada, nada le impedía buscar otra vía para girar correctamente, lo cual no configura una imposibilidad absoluta, sino una simple incomodidad. Por último, señala que no es posible admitir que el conductor pueda determinar por sí mismo si su acción produce o no una alteración en el tránsito, permitiéndose, según su única apreciación, infringir la norma. III) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 440/98), se llamó para sentencia, pasando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en legal forma. CONSIDERANDO : I) Que en cuanto al aspecto formal se han acreditado los extremos legales exigidos por la normativa vigente para el correcto accionamiento de nulidad. II) Que la Corporación, apartándose, en la emergencia, del dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el acogimiento de la pretensión anulatoria pero en base a una razón esencial de orden formal o adjetivo. El acto residenciado es, en puridad (art. 60, D.L. 15.524), conforme a lo que surge de una interpretación contextual de la demanda, la sanción aplicada el día 10/XII/96, a la hora 07.45, al ahora accionante, por el Cuerpo de Policía de Tránsito dependiente del Ministerio del Interior, en momentos en que, en la intersección de las avenidas Bv. Artigas y Rivera, realizaba un giro a la izquierda, prohibido en el lugar pero que el presunto infractor, en función de circunstancias coyunturales que expone (semáforo inhabilitado en la fecha preindicada con motivo de la realización de obras relativas a la 5a. “obra (línea) de bombeo) (fs. 2 de autos), estimó correcta en situación anormal o extraordinaria (fs. 1 v.). Dicha volición fue ratificada por el Sr. Jefe de Policía de Montevideo, de consuno con los dictámenes recabados (fs. 6/7v., 8 y 10, en rojo, A.A.) y luego de recibirse declaración al Inspector actuante (fs. 5/5v., Ibid.), al rechazar Recurso de Revocación, según Resolución de 12/II/97 (fs. 11, Ib.). Y confirmada, luego de la intervención de la Comisión Asesora de Infracciones de Tránsito (fs. 18 y 19, Ib.) y oído el Dpto. Jurídico (fs. 22/22v., Ib.), al rechazar el Sr. Ministro del Interior, en ejercicio de atribuciones delegadas, el correspondiente recurso Jerárquico subsidiariamente movilizado, según Resolución No. 1077/97, de 22/X/97 (fs. 24/24v., Ib.). El Tribunal, tal como se preanunciara, se inclinará por acoger el agravio de orden formal prioritariamente esgrimido por el accionante, por cuya virtud se impone anular el acto en causa. Sin perjuicio de reconocerse la enorme problemática instalada en el país con motivo de la alta siniestralidad en materia de tránsito y con relación a las garantías que debe brindarse a los presuntos infractores, el Tribunal ratificará lo expuesto en Sentencia No. 532, de 28/V/97, dictada por quien también elabora la presente y acordada por el voto unánime de sus integrantes. Analizando una situación “mutatis mutandi” similar a la que se instruye, expresó el Cuerpo en conceptos plenamente trasladables al caso: “En consecuencia, admitida la legitimación causal del accionante (lo que no se discute en la especie, se acota ahora), se impone la anulación de actos sancionatorios que se dictaron sin observar las mínimas garantías del debido proceso, acordando al infractor la posibilidad de ser oído antes de ser sancionado, sin perjuicio de la oportunidad coetánea de articular descargos y ofrecer probanzas, todo lo cual reconoce inequívoca fuente constitucional, legal y reglamentaria (arts. 12, 66, 72, 332 y ccs. Constitución; a. 8º Pacto San José de Costa Rica; a. 76, 171 y ccs. del Decreto 500/91; a. 46 Cód. Tributario, etc.)” (SIC. CONSIDERANDO II). III) Que en excelente aporte doctrinario sobre los “Principios del Procedimiento Administrativo, asaz reciente, el Prof. Dr. Ruben CORREA FREITAS, en publicación de la Oficina Nacional del Servicio Civil, cuya dirección ejerce, a propósito del principio “del debido proceso”, cuya fuente en general se encuentra en los arts. 12 y 18 de la Carta y que en materia administrativa resulta específicamente del art. 66 de la misma, señala en conceptos plenamente compartibles por su claridad y precisión: “El debido proceso es el derecho que tiene toda persona de tener su día ante el Tribunal o ante el Juez. En materia administrativa, es el derecho de todo administrado de que se dé vista de las actuaciones administrativas, de ser defendido por un Abogado, de que puede formular sus descargos, de presentar y solicitar que se realicen pruebas. En definitiva, que la Administración no pueda ni deba adoptar una resolución definitiva, sin que antes el particular o el funcionario inculpado puedan tener cabal conocimiento de las actuaciones administrativas, sin que puedan realizarse pesquisas secretas. De este principio, pues, se derivan los principios de publicidad y contradicción, lo que asegura una mayor participación del administrado en el procedimiento administrativo y en la formación de la voluntad administrativa, como expresamente lo consagra el art. 23 de la Constitución Española de 1978” (SIC. salvo el subrayado) (“Los Principios de Procedimiento Administrativo en el Decreto No. 500/91”, en “Procedimiento Administrativo Común y Disciplinario”, ONSC, ed. 1998, pág. 138). Es que, en cualquier caso, es de esencia a todo procedimiento su carácter contradictorio, es decir, la posibilidad de que se hagan valer los distintos intereses en juego y de que esos intereses sean adecuadamente confrontados en presencia de sus respectivos titulares antes de adoptar una decisión definitiva (GARCÍA DE ENTERRIA, Eduardo: “Curso de Derecho Administrativo”, t. II. Edit. Civitas S.A., Madrid, 1981, pág. 398). Es cierto, como expresa el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que según el art. D. 723 de la Ordenanza General de Tránsito, “...las multas se harán efectivas en el momento de ser comprobadas, salvo impedimentos...” (fs. 13 v.). Pero que la sanción deba imponerse cuando esté comprobada no significa que se deba aplicar con la sola comprobación efectuada por el Inspector interviniente, sino cuando se constate o justifique aquélla en legal o debida forma, vale decir, luego de observadas las garantías del caso, de mayor relieve cuando se cursa la materia sancionatoria. Pese a la complejidad del tema, la parte demandada admite lealmente que el conductor debe ser notificado de la infracción en el acto de constatación de la misma (fs. 9 v. supra); y más adelante, expresa que “...si bien la sanción se aplicó sin dar vista, el carácter expeditivo del cometido estatal de aplicar multas a las infracciones de tránsito, hace necesario dicho procedimiento, teniendo el infractor la vía recursiva, para su debida defensa” (fs. 10v., Nral. VI). Se comprende que el procedimiento en materia de infracciones de tránsito, a la luz de los graves problemas actuales de lamentable notoriedad, exige una agilidad contra la cual podría conspirar la observancia estricta de las garantías del debido proceso administrativo, garantías que no se agotan en la posibilidad de recurrir los actos administrativos (punitivos en el caso), pues el elenco de aquéllas, parte de la audiencia previa del interesado a efectos de que pueda articular sus descargos y de ofrecer las pruebas que estime pertinentes. No puede exigirse que un órgano jurisdiccional de contralor de la regularidad jurídica de los actos administrativos procesables, abdique en un Estado de Derecho de la reafirmación de los principios y de las garantías que integran secularmente el concepto de “debido proceso”. En el caso, el hecho de que el accionante reconozca en su demanda el giro a la izquierda meritante de la sanción resistida, no excluye el consiguiente debido proceso administrativo en razón de que, en la especie, se invoca una circunstancia justificante o excusante de la presunta infracción. Por ende, lo que se deberá dilucidar en vía administrativa, a través del tracto procedimental adecuado, es la existencia y factibilidad de aceptar tal circunstancia o impedimento como eximente de responsabilidad, o su rechazo liso y llano como emerge de los A.A.. Será en todo caso el legislador quien deberá establecer un procedimiento expeditivo que armonice adecuadamente las urgencias que connotan las múltiples y graves infracciones de tránsito -que asolan al país-, con las garantías inexcusables de todo sujeto sancionado. Debe recordarse que en materia de delitos y también de faltas, la flagrancia no bloquea la necesidad del debido proceso para la aplicación de la sanción penal correspondiente (“nulla poena sine judicium”). En conclusión: Debe advertirse, como lo hizo el Tribunal en la citada Sent. No. 532/97, que la anulación se dispondrá exclusivamente por razones formales, adjetivas o “de rito”, lo que excluye todo pronunciamiento sobre la cuestión de fondo, ya que el Tribunal no juzga ni prejuzga sobre la efectiva ocurrencia o no de la infracción imputada al reclamante. Por los fundamentos expuestos y no obstante lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal FALLA : Acogiendo la demanda y, en su consecuencia,, anulando el acto administrativo impugnado, por razones ajenas al mérito. Sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 6.000 (pesos uruguayos seis mil). Y, oportunamente, previa devolución del acordonado, archívese.