Sentencia Definitiva N° 59/1999

//tevideo, 22 de febrero de 1999. No. 59 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “DE OLIVEIRA MADEIRA DE SOUZA, WILSON ARIEL con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de nulidad” (No. 1850/96). RESULTANDO : I) Que la parte actora promueve acción nulidad contra la Resolución No. 98, Acta No. 61, de 28/12/95, dictada por el Consejo Directivo Central. Según los dichos del actor, no controvertidos por la demandada, el acto que se procesa, reglamenta el art. 566 de la Ley No. 16.736, que establece una compensación del 7,5% sobre las retribuciones de los docentes titulados efectivos, interinos y suplentes, de Educación Secundaria, Técnico Profesional y Formación Docente que realicen actividades de docencia directa o indirecta y tengan el título de I.P.A. o I.N.E.T.. Expresó que desempeña tarea docente en calidad de titulado graduado en Institutos del Consejo de Educación Secundaria de Artigas, dictando clases en la asignatura Física; manifestando haber obtenido su calidad de titulado por el Consejo Nacional de Educación por RI 5/140/79 del 15/2/79. El accionante se agravia en los siguientes términos: Que con el dictado de la Resolución que se impugna, la Administración hace poseer título de I.P.A. o I.N.E.T. para tener derecho a la compensación de referencia, siendo que el art. 566 no formula ninguna discriminación que habilite a la Administración a realizar la exclusión que en definitiva consagra, configurándose así una limitante al alcance que se le debe dar a la preceptiva legal, con una discrecionalidad que viola esta norma. Entiende que las normas reglamentarias deben traducir la interpretación legal dada por el órgano Administrador, y en ese proceso realizar los fines de la ley. II) La Administración demandada evacuando el traslado conferido, contesta que: La naturaleza del art. 566 de la ley presupuestal, aprueba una partida de recursos, que habilita al Organismo a pagar una compensación a docentes titulados, pero ello no implica un derecho a todos los docentes que creen estar comprendidos en la situación de docentes titulados a reclamar dicha compensación. Agregó que es competencia del CO.DI.CEN., de acuerdo al art. 204, inc. 2, de la Constitución, dictar el estatuto de sus funcionarios, y distribuir la compensación conforme a su criterio que propenda al mejoramiento del Servicio Educativo. Entiende que si se contempla situaciones como la de autos, se estaría tergiversando la finalidad con la que el Jerarca del organismo solicitara el crédito presupuestal, que fue el de incentivar la profesionalización del servicio docente; tratándose en definitiva de una norma legal meramente programática, que fue reglamentada por la Resolución impugnada. III) Abierto el juicio a prueba (fs. 11), se certificó la que luce agregada a fs. 27. Alegaron las partes por su orden (fs. 28 y 30, respectivamente). IV) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen 168/98, glosado a fs. 34). Se citó para sentencia, pasando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en legal forma. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, se han agotado las instancias administrativas que habilitan el ejercicio de la acción anulatoria. II) La Ley No. 16.736 en su art. 566 establecía la incrementación por una cantidad determinada, de un rubro “ para el pago de una compensación del 7,5% (siete y medio por ciento) sobre las retribuciones sujetas a montepío a los docentes titulados de Educación Secundaria, Técnico Profesional y Formación Docente que posean título específico para la asignatura que dictan”. Por Resolución No. 98 del 28/12/95, Acta 61, del CO.DI.CEN. de la A.N.E.P., se reglamenta el mencionado artículo y se amplía esa disposición, en cuanto se establece como beneficiarios de ese incremento a aquellos “que tengan título de I.P.A. o I.N.E.T.”. Esta Resolución es impugnada por el actor, estableciendo la violación del art. 566 por exceder el contenido legal en ejercicio de la discrecionalidad del órgano administrativo (fs. 1 a 3 ). III) La ausencia de Institutos especializados en la formación docente, en el Interior del país, era sustituida por “pruebas de capacitación” que concluían con una Resolución que decía: “Confiérese la calidad de TITULADOS como Profesores de Educación Media, con carácter de NO GRADUADOS, a los docentes que se mencionan en el anexo adjunto, con las especialidades que en cada caso se indican” (fs. 7 A.A.). Así en febrero de 1979 el actor fue nominado en esa calidad en la asignatura Física (fs. 10 A.A.). Ese era el título habilitante de muchos profesores del Interior y así han ejercido por muchos años. La supuesta pretensión de jerarquizar el ejercicio de la docencia, fundamento de la ley, no fue traducido en ésta, exigiendo titulaciones especiales que no existían en épocas y lugares diferentes, excluyendo los únicos que se otorgaban en aquellos años y que concedían derechos de titulación durante mucho tiempo. Ha dicho el Tribunal: “Parece claro entonces que con ese agregado el CO.DI.CEN. exorbitó abiertamente sus facultades estrictamente reglamentarias incursionando en un terreno reservado al legislador, único con COMPETENCIA para derogar, cambiar o modificar un texto legal. El Reglamento puede definirse como el acto unilateral de la Administración que crea normas jurídicas generales diferenciándose con esto del acto administrativo ya que éste sólo produce efectos subjetivos individuales. Así entonces, y siendo la potestad reglamentaria una actividad legislativa de la Administración aparece como necesario fijar claramente sus límites. Su primer y más importante límite será entonces el que, el reglamento no puede contrariar la ley y será válido en tanto sus prescripciones se ajusten a ésta. No podrá entonces derogar ni modificar normas contenidas en la ley pues es axiomático que la ley sólo puede ser modificada por otra ley. Como bien lo señala el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el reglamento puede establecer formalidades o requisitos no previstos en la ley, pero siempre que estén destinados a asegurar su cumplimiento y no -como en el caso- a limitar su alcance. IV) El texto claro del literal a) del art. 556, e incluso de su “ratio legis”, puede concluirse sin lugar a dudas, que el legislador nunca pretendió limitar su amparo a los docentes que hubieran obtenido su título en el I.P.A., en el I.N.E.T. o en algún otro centro determinado. Siendo ello así, es evidente que, lo que no hizo el legislador -limitar a determinados centros docentes la expedición de los “títulos específicos”-, no puede hacerlo la Administración por vía reglamentaria, limitando, ilegalmente, el alcance claro del texto legal. El exorbitar por limitación dicho texto resulta suficiente para afirmar la ilegitimidad del acto en causa.” Por otra parte, la limitación de la partida destinada a esa incrementación de salarios, no puede ser motivo de limitación de los derechos que la misma ley acuerda, tratándose de un posible error contable que la Administración deberá corregir. Por estos fundamentos, y concordantes del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal FALLA : Acógese la demanda y, en consecuencia, anúlase el acto administrativo impugnado. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 6.000 (pesos uruguayos seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, y archívese.