Sentencia Definitiva N° 42/1999

//tevideo, 22 de febrero de 1999. No. 42 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “CASTELLINI, MARÍA ELENA con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de nulidad” (No. 1862/96). RESULTANDO : I) Que la parte actora promueve acción de nulidad contra la Resolución 98, Acta No. 61, del 28/12/95, dictada por el Consejo Directivo Central. Según los dichos del actor no controvertidos por la demandada, el acto que se procesa, reglamenta el art. 566 de la Ley 16.736 que establece una compensación del 7.5% sobre las retribuciones de los docentes titulados efectivos, interinos y suplentes, de Educación Secundaria, Técnico Profesional y Formación Docente que realicen actividades de docencia directa o indirecta y tengan título de IPA o INET. Expresó que desempeña tarea docente en calidad de titulada graduada en Institutos del Consejo de Educación Secundaria de Artigas, dictando clases en la asignatura Química; manifestando haber obtenido su calidad de titulado por el Consejo Nacional de Educación por RI 21/165/9863 del 3/5/83. La accionante se agravia en los siguientes términos: Que con el dictado de la Resolución que se impugna, la Administración hace poseer título de IPA o INET para tener derecho a la compensación de referencia, siendo que el art. 566 no formula ninguna discriminación que habilite a la Administración a realizar la exclusión que en definitiva consagra, configurándose así una limitante al alcance que se le debe dar a la preceptiva legal, con una discrecionalidad que viola esta norma. Entiende que las normas reglamentarias deben traducir la interpretación legal dada por el órgano administrador, y en ese proceso realizar los fines de la ley. II) La Administración demandada evacuando el traslado conferido, contesta que: La naturaleza del art. 566 de la ley presupuestal, aprueba una partida de recursos, que habilita al Organismo a pagar una compensación a docentes titulados, pero ello no implica un derecho a todos los docentes que creen estar comprendidos en la situación de docentes titulados a reclamar dicha compensación. Agregó que es competencia del CODICEN de acuerdo al art. 204, inc. 2, de la Constitución, dictar el estatuto de sus funcionarios, y distribuir la compensación conforme a su criterio que propenda al mejoramiento del Servicio Educativo. Entiende que si se contemplan situaciones como la de autos, se estaría tergiversando la finalidad con la que el Jerarca del Organismo solicitara el crédito presupuestal, que fue el de incentivar la profesionalización del servicio docente; tratándose en definitiva de una norma legal meramente programática, que fue reglamentada por la Resolución impugnada. III) Abierto el juicio a prueba (fs. 8), se certificó la que luce agregada a fs. 12. Alegaron las partes por su orden (fs. 15 y 17, respectivamente). IV) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen 166/98, glosado a fs. 21). Se citó para sentencia, pasando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en legal forma. CONSIDERANDO : I- Se han cumplido los requisitos formales que habilitan el ejercicio de la acción anulatoria. II- La actora se agravia contra la Res. 98, Acta 61, de fecha 28 de diciembre de 1995, dictada por el Consejo Directivo Central, cuyo texto no fue agregado por la demandada. La ley 16.736 en su art. 566, apdo. a), incrementa un rubro de $ 21:075.000 “para el pago de una compensación de un 7,5% (siete y medio por ciento) sobre las retribuciones sujetas a montepío a los docentes titulados de Educación Secundaria, Técnico Profesional y Formación Docente que posean título específico para la asignatura que dictan”. La Resolución impugnada establece, afirma la actora sin contradecirlo y aceptándolo la demandada, que esa compensación será percibida por aquellos “que realicen actividades de docencia directa o indirecta y tengan título de IPA o INET. Esa Resolución pretende ser interpretativa de la ley mencionada, estableciendo, dice la actora “una limitante al alcance que se le debe dar a la preceptiva legal, con una discrecionalidad que viola esta norma” (fs. 1v./2). Sin embargo, dice la demandada, esa partida presupuestal tiene su origen en una solicitud de ANEP “con la intención de profesionalizar la tarea docente”, y por ello la partida tuvo en cuenta el número de funcionarios y egresados de los Institutos de Formación Docente (fs. 6 y v.). III- GARCÍA MAYNEZ, en su clasificación de las normas jurídicas, refiriéndose al mismo o diverso rango de ellas, dice que “En la primera hipótesis hay entre ellos una relación de coordinación; en la segunda, un nexo de supra o subordinación. La existencia de relaciones de este último tipo permite la ordenación escalonada de aquellos preceptos y revela, al propio tiempo, el fundamento de su validez”. “Introducción al estudio del derecho” (pág. 83). En esta litis se plantea la aparente o real contradicción, entre un artículo de una ley y una Resolución de un Ente. Dice la Asesoría Jurídica de éste, que en el proyecto de presupuesto de ANEP se procuró, ante la “desprofesionalización del cuerpo docente”, establecer estímulos para la formación y especialización de los mismos (fs. 7). Sin embargo, existe ausencia de elementos en la norma legal que traduzcan esa intención, aunque debe decirse, que no puede ignorarse la “profesionalización” de aquellos docentes que, desde hace muchos años, ejercen sus funciones sin deméritos que pudieran ser evaluados en las inspecciones y que han ejercido sus cargos en base a títulos expedidos por las propias autoridades de la enseñanza. En efecto: la ausencia de Institutos de Formación Docente, en el Interior del país, fue sustituido por las “Pruebas de Capacitación...a efectos de obtener el Título de Profesor de Educación Media en diversas especialidades...” (fs. 10 A.A.). Aun cuando podamos reconocer la diferencia en la intensidad de la formación de docentes, no puede negarse la existencia de “título específico para la asignatura que dictan”, que posee la actora, junto a numerosos otros profesores (fs. 10 y ss A.A. y fs. 24 v.). El Tribunal, con la conformidad del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, acogerá la demanda anulatoria, porque teniendo presente lo dispuesto por la ley 16.736, el reglamento que se impugna, exorbita el alcance legal, estableciendo requisitos especiales no exigidos por aquélla, para acceder al beneficio del incentivo. Como lo afirma la propia Sala de Abogados de la demandada, “no debe acudirse a los antecedentes legislativos ...a efectos de desentrañar el sentido, y donde el legislador no distingue, no le corresponde al intérprete hacer distinción alguna” (fs. 8v. A.A.). Y como ya se ha sostenido en anteriores fallos, el límite presupuestal por imprevisión u error, no es suficiente argumento para interpretar la ley en un sentido divergente al texto de la misma. Por estos fundamentos, y concordantes del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal FALLA : Acógese la demanda y, en consecuencia, anúlase el acto administrativo impugnado. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 6.000 (pesos uruguayos seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, y archívese.