Sentencia Definitiva N° 41/1999

//tevideo, 22 de febrero de 1999. No. 41 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “MEA DE LEÓN, DAVID RUBEN con ESTADO - COMISIÓN ESPECIAL - LEY No. 15.783. Acción de Nulidad” (Fa. No. 94/97). RESULTANDO : I) Que a fs. 4 comparece la parte actora entablando acción de nulidad contra la resolución No. 46/96, dictada por la Comisión Especial con fecha 30/6/96, por la cual no se hizo lugar a su solicitud de reincorporación a la administración pública. Manifiesta que ingresó a la Dirección Nacional de Aduanas en 1963 como Vigilante de Bahía en la División Resguardo. Considera al acto impugnado ilegítimo por estar fundamentado en las conclusiones del sumario administrativo que se le siguiera en la Dirección Nacional de Aduanas en 1981, en condiciones arbitrarias y condicionado a las presiones jerárquicas. Agrega que se desconoció la abundante prueba testimonial y documental presentada ante el funcionario sumariamente designado por la Comisión, la cual aclara la inexistencia de motivos verdaderos en su destitución. Sostiene que el acto recurrido desconoce la opinión favorable del Asesor Letrado designado por esa Comisión, quien entendió que correspondía hacer lugar al petitorio de reincorporación formulado por el actor, por haberse acreditado el motivo de mera arbitrariedad a que refiere el art. 1º de la ley 15.783, como así también las situaciones reguladas por los arts. 43 y 39 de la referida norma. Asimismo expresa que es evidente que hubo existencia de un nexo causal entre su primera detención en calabozo y la destitución de la Dirección Nacional de Aduanas en 1982; que ese nexo causal estuvo lleno de arbitrariedades y persecuciones por parte de los superiores, y que existieron variados mecanismos para adjudicarle faltas al servicio. II) Que conferido traslado la demandada compareció a fs. 25, contestando que ha quedado demostrado que el gestionaste ha faltado al desempeño de sus tareas por un prolongado tiempo durante los ejercicios 1979, 1980, 1981, sin haber justificado en forma fehaciente las inasistencias. III) Que se dio noticia del pleito al tercero denunciado, Dirección Nacional de Aduanas (fs. 26 vta.), el cual no compareció. IV) Que abierto el juicio a prueba se produjo la que obra certificada a fs. 62; alegaron las partes por su orden (fs. 63 a 66 y fs. 68). Se oyó al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, (Dictamen No. 265/98, de fs. 70 a 71 vta.). Se citó para sentencia, y se dispuso el pase a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Que desde el punto de vista formal, se han cumplido adecuadamente los requisitos exigidos por las normas respectivas, para que pueda entrarse al análisis del fondo del asunto. II) La Comisión Especial (Ley No. 15.783) no hace lugar a la solicitud de reintegro del reclamante Ruben MEA DE LEÓN por considerar que “no existe un nexo causal entre este arresto (se refiere a la detención y sometimiento a la Justicia Militar en enero de 1974) y su destitución lejana en el año 1982”, concluyendo que “...ha quedado demostrado que el gestionante ha faltado al desempeño de sus tareas por un prolongado tiempo durante los ejercicios 1979, 1980 y 1981 sin haberlo justificado en forma fehaciente” (fs. 00226 y v. en rojo antecedentes administrativos). A su vez, el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, sostiene que “resulta que el gestionante fue destituido como culminación del sumario por Resolución de fecha 13/4/82 dictada por el Ministerio de Economía y Finanzas en ejercicio de atribuciones delegadas, previa venia de la Comisión Permanente del Consejo de Estado”. Y agrega: “el acto de destitución fue motivado por... (inasistencias al servicio probadas en autos)... no existió mera arbitrariedad en el caso porque no se configuró un actuar caprichoso de la Administración” (fs. 70v./71 de autos). El Tribunal por la unanimidad de sus miembros, no tiene el honor de compartir ambos dictámenes que se expresan precedentemente, fundamentalmente, porque, si bien la destitución se produce en el año 1982, los hechos que se toman como motivantes de la destitución, refieren a inasistencias del mes de abril de 1978, que luego se comprobó, no eran tales, lo que meritó, en primer lugar, mutar la causal de abandono del cargo invocada como fundamento de la destitución, y disponer la clausura y nuevo sumario. Que este último, tampoco fue debidamente instruido, lo que lleva a concluir, conforme a un examen global de la sucesión de hechos ocurridos durante el proceso de facto, en una repartición estatal, en la cual, a estar a las afirmaciones del Dr. Luis Franzini Batlle, abogado defensor, “...fue la Aduana uno de los lugares donde el desmán y la arbitrariedad se hicieron más patentes” (fs. 00091v. en rojo antecedentes administrativos), en que la destitución obedece a circunstancias anormales muy anteriores al año 1982 y ajenas a la voluntad del accionante. III) En efecto, si bien la Dirección Nacional de Aduanas informa a la Comisión Especial, “...que toda la documentación hasta el año 1982, inclusive, fue vendida como papel en desuso, en acuerdo de la Dirección Nacional y las distintas Direcciones Generales” (fs. 00113v., en rojo antecedentes administrativos), do todos modos, igualmente, de las actuaciones realizadas ante dicha Comisión, se infiere que se le instruyó al Sr. Mea De León un sumario administrativo por inasistencias, ocurridas en el mes de abril de 1978, cuya Instructora sumariante era la Dra. A. Alvarez de Corgatelli, tramitado en el Expediente 1342/A/78 (fs. 00117 y 00120 a 00123, en rojo antecedentes administrativos). Posteriormente, el 4/12/80 la Sala de Abogados del Instituto, al comprobar “errores en la contabilidad de las faltas del causante...” deja sin efecto el procedimiento incoado por la causal oportunamente invocada, y aconseja su clausura. No obstante aconseja también “disponer la instrucción del correspondiente sumario a efectos de determinar el exacto alcance de la misma...” (fs. 00129, en rojo antecedentes administrativos). En su virtud, el 12/I/981 se resuelve instruir sumario administrativo al funcionario MEA, designándose instructora a la misma Dra. Aurelia Alvarez de Corgatelli (fs. 00130, en rojo antecedentes administrativos), quien previa toma de declaración del sumariado (fs. 00133 antecedentes administrativos), concluye en que el mismo ha incurrido en “falta funcional grave” (fs. 00134/00135 antecedentes administrativos). Finalmente, el 3/11/81 la Junta Nacional de Aduanas presidida por el Sr. Director Nacional Capitán de Navío (C.C.) Don Jorge M. LABORDE, en el expediente No. 39/D/81 “...entiende que corresponde destituir al referido funcionario” (fs. 00138 antecedentes administrativos), elevándose los antecedentes al Ministerio de Economía y Finanzas, que resuelve su destitución el 13/4/82. IV) La reconstrucción del trámite procedimental de destitución del actor, se realizó en base de fotocopias y actuaciones aisladas y separadas, que por tales circunstancias, no logran traducir una fiel y exacta reproducción de la realidad existente, en aquel momento. La imposibilidad de representar o reproducir, nuevamente los hechos, se debe a que, el Ministerio de Economía y Finanzas, según informe que el Departamento de Regulador de Trámite remitió a la Comisión Especial, expresó que: “De la búsqueda efectuada en los registros de este Departamento, no ha sido posible ubicar los antecedentes que culminaron con la destitución del Sr. DAVID MEA DE LEÓN” (fs. 00112, en rojo antecedentes administrativos). De todos modos, pese a la destrucción del expediente del primigenio sumario, igualmente, esa reconstrucción parcial, permite llegar a una comprobación de lo que sucedió en aquel momento, y, en ese sentido, se coincide con el Esc. Enrique ZERBINO STAJANO, Asesor de la Comisión Especial que en su dictamen sobre los hechos, expresa: “...de estas actuaciones surge no sólo que los hechos que ameritaron la destitución del Sr. Mea no fueron debidamente acreditados, sino que la misma habría estado motivada en hechos extra funcionales” (fs. 00215 antecedentes administrativos). Conclusión a la que arriba, también el Dr. Ricardo DO CARMO, Asesor III de la Oficina Nacional del Servicio Civil, al sostener que, “...se entiende que se ha acreditado el motivo de mera arbitrariedad a que refiere el art. 1º de la Ley No. 15.783, como así también las situaciones reguladas por los arts. 43 y 39 de la referida norma” (fs. 00225 antecedentes administrativos). Ello, en razón de que a su juicio, se demostró en el sumario practicado ante la Comisión Especial, que el actor “...fue objeto de diversas medidas represivas por parte de las autoridades de la época”. Afirma además, que “...las mismas no se debieron a motivos políticos o gremiales”, sino “...al capricho de alguno de los superiores del sumariado, existiendo por lo tanto mera arbitrariedad” (fs. 00224v. y 00225, en rojo antecedentes administrativos cit.). Por su parte, la prueba testimonial producida en la acción anulatoria jurisdiccional, corrobora las conclusiones precedentes. En efecto, Rodríguez Soto, declara que el actor “...fue objeto de persecuciones... se lo perseguía también aplicándole faltas al servicio...” había un Director Sr. Juan Carlos CASAS FERNÁNDEZ, que lo perseguía a él” (fs. 37/37v.). Flores Puñales expresa: “...si él faltaba un día a trabajar, le aplicaban una sanción de diez (10) días, a mi también... el Coronel GONCALVEZ... me iba a suspender 10 días, así lo hizo porque yo no le contesté el motivo, y en mi foja de servicio eso aparece, como así una suspensión por 40 días...”. Y agrega respecto de MEA: “...si faltaba un día, le aplicaban diez días sin goce de sueldo...” (fs. 39/39 v.). González, declara que MEA había conseguido una novia “...que era novia de un Teniente... y a raíz de este hecho el Teniente ordenó una estricta persecución contra este funcionario dando órdenes expresas que si él no faltaba le fabricaran las faltas” (fs. 41/41 v.). Rodríguez Silva: “Por ser un hombre público por el deporte fue más perseguido que nosotros, le inventaban faltas, llegadas tardes, si él llegaba en lugar de las 14 hs. 14,5, para ellos era falta, lo hacían ir para la casa, cuando teníamos 15 minutos de tolerancia, correrlo de un punto a otro sin motivo”. “Acumulación de faltas pre fabricadas” (fs. 43). Gómez Sánchez: “Estando yo de encargado, paso a hacer mi recorrida por los distintos lugares... el primero en esa recorrida era precisamente el actor, el cual estaba en su lugar de trabajo. Yo luego de eso, camino una media cuadra, y me llama el Teniente CASTRO, y me dice, a David MEA póngale falta sin aviso, a lo cual yo le contesto, que el actor estaba en su lugar de trabajo, éste me hace hacer callar la boca y me ordena realizar lo que me había dicho. Termina dicho testigo afirmando: “...esa falta o llegada tarde se la fabricaban” (fs. 45/45 v.). Por otra parte, prácticamente todos los testigos coinciden además, en que las persecuciones, detenciones, con “encapuchadas” y “calabozos”, deterioraron su salud síquica. No es necesario indagar demasiado, para comprender y justificar el temor o miedo sobre la situación personal del accionante, cuando otro de los funcionarios, compañero de trabajo, un tal “Villamarin apareció ahorcado en su propia celda” (fs. 00093 antecedentes administrativos) “...un día llevaron a un compañero, Fiscal de Aduana (Villamarin) quien al no soportar lo que estaba viviendo se ahorcó. Su hermano al ir a reconocerlo también falleció, no se si de impresión o que” (fs. 00090 antecedentes administrativos). Es comprensible, entonces, el cambio de personalidad, que lo llevó a estar sometido a tratamientos médicos e internaciones para su recuperación. También los restantes testigos de autos, Urban Sosa (fs. 47), Irazoqui Massaferro (fs. 49), Karadjian Salatian (fs. 51/51v.), Sanchez Ariceta (fs. 43), Hampartzounian Artinian (fs. 55), Avcharian Kouyoundjian (fs. 57) y Amarelle Cassanello (fs. 59), son coincidentes en sostener que en la distribución de combustible, el actor “tenía empleado fijo”. La secuencia de hechos relatados precedentemente, no queda limitada a sólo esa prueba testimonial, corroborante de la versión del actor sobre los hechos que le tocaron vivir, sino que además, encuentra aval probatorio, en otros elementos de juicio objetivos, que aventan toda presunción posible fundada en la subjetividad o interés personal de los declarantes, que pudiera pensarse, hubieran tenido para favorecer al actor. Esos otros aspectos se basan en las propias actuaciones concomitantes de la Administración, con aquella misma época, y que conducen a sostener, en forma autorizada que efectivamente las inasistencias en razón de las cuales se le instruyó el sumario, NO pudieron ser COMPROBADAS REALMENTE EN LOS HECHOS. En ese sentido, según Acta de fecha 29/9/80 labrada en la Oficina de Sumarios D.I.A.C. de la Dirección Nacional de Aduanas, interrogado el Director de Departamento sobre las diferencias existentes entre el libro de asistencias y los informes sobre faltas radicadas a nivel de la Dirección General de Vigilancia y Operaciones, contesta: “Que no tiene otra explicación para dar que aquella que se relaciona con la muy escasa capacidad administrativa de los funcionarios que actúan como Encargados de los distintos Destacamentos. A ello se suma las carencias notorias en materia de elementos de contralor, dado que es difícil obtener disponibilidad de vehículos para poder recorrer los distintos puntos donde se encuentra radicado personal de dependencia” (fs. 00126/00126v., en rojo antecedentes administrativos). A su vez, el Dr. Alfonso LABAT, Asesor Letrado, Director de División, ante la solicitud de informe al respecto de la Sala de Abogados, responde, entre otras cosas: “II- Del examen que antecede resulta que la información que luce a fs. 9 vuelto no es ajustada a lo realmente sucedido”. Y continúa afirmando: “De esta diligencia resulta que existen carencias en los sistemas de control que hacen IMPOSIBLE (subrayado nuestro) determinar con exactitud lo que realmente ha sucedido”. Para culminar: “En cuanto al régimen de asueto, al quedar éste condicionado a la realización de servicios extraordinarios TAMPOCO puede definirse si ha existido o no INCUMPLIMIENTO por parte del funcionario MEA, pues como expresara el jerarca interrogado no se conservan otros elementos que PODRÍAN demostrar en qué feriados estuvo obligado a trabajar” (fs. 00127/00128, en rojo antecedentes administrativos). Todos esos errores, incertidumbre y falta de comprobación de las inasistencias en función de las cuales se le instruía sumario por abandono del cargo, fue lo que determinó que la Sala de Abogados, ante “...errores en la contabilización de las faltas del causante que hacen improcedente, en el caso, la aplicación del art. 24 de la Ley No. 14.416, de 28 de agosto de 1975”, aconsejó la clausura del referido sumario y la instrucción de uno nuevo, para determina la inconducta del funcionario (Acta de 4/12/80, fs. 00129, en rojo antecedentes administrativos). En razón de toda la explicitación precedente, se infiere entonces, que se comprueba, sin mayor esfuerzo, que es IMPOSIBLE justificar las inasistencias para fundar la destitución operada. Y lo más grave aun, que los errores mencionados, se constataron en el expediente, CON POSTERIORIDAD “...a su remisión al Instituto por el Ministerio de Economía y Finanzas” (Acta del 4/12/80 referida supra). Sin embargo, el Ministerio procedió a la destitución por “reiteradas inasistencias” por esos mismos hechos, procedida por la simple calificación de “falta funcional grave” realizada por la instructora, sin que se mencionara en la imputación, ninguna disposición reglamentaria o legal que tipificara la falta. Queda como reflexión final, a modo de conclusión, que si la comprobación, hecha ‘por la propia Dirección Nacional de Aduanas, de que las inasistencias no se pudieron acreditar para justificar el abandono del cargo, menos aun podrán ser tenidas en cuenta, para fundar una destitución funcional. Como se detallara supra, existe abundante prueba testimonial y documental, que acredita, fehacientemente, que las inasistencias o faltas al trabajo, se las “fabricaron” a MEA. Entonces, la invalidez de las mismas no sólo se deben invocar para justificar la clausura del sumario por la causal de abandono del cargo, como lo hizo en su oportunidad la Aduana, sino también, que se debe extender, para justificar la improcedencia de la destitución “por reiteradas faltas”. V) No se comparte el criterio de opinión que sostiene que no existe nexo causal entre las detenciones, arrestos, persecuciones y desequilibrio mental del actor, con la destitución, por la lejanía entre los hechos y el cese. Si bien es cierto, que hay un lapso prolongado entre ambos extremos, no se puede negar, a pesar de ello, la relación sustancial entre ambos aspectos, porque las “inasistencias reiteradas”, son las consecuencias directas de aquella persecución personal y deliberada realizada con la finalidad de “fabricar” la causal o motivo de la destitución. Es por eso, que la actuación de la Administración deviene arbitraria, porque funda la destitución en una causa motivante que no condice con la realidad. Una realidad “ficticia” constituida al sólo efecto de conseguir un fin espurio no reglado. Lo importante y trascendente, en la causa, es que se comprobó, que la causal motivante de la destitución (reiteración de faltas), no se probó que HUBIERA EXISTIDO REALMENTE, sino que FUE FALSA, porque le “FABRICARON” dichas inasistencias. Entonces, nos encontramos en presencia de la “mera arbitrariedad” porque el motivo de la destitución, obedece a un actuar caprichoso de la Administración. VI) Por último, corresponde señalar que las declaraciones del actor en los interrogatorios a que fuera sometido en la repartición aduanera, en plena época de facto, carecen de valor enervante, La presunción de una nueva versión de los hechos, por el actor, ante la Comisión Especial, con la finalidad de favorecer su causa, se desvanece, ante la restante prueba testimonial y documental, que corrobora sus dichos, La dicotomía de las declaraciones obedece, sin duda, al temor o coacción a la que era sometido el actor. Nadie puede ignorar, la falta de garantías en los años 1976 hasta la implantación nuevamente de la institucionalidad. Por tanto, dichas declaraciones efectuadas en ese momento y en condiciones de total anormalidad administrativa, carecen de autenticidad y validez. Las mismas se hicieron en un ámbito de inseguridad personal y funcional. No se advierte, entonces, alejada de la realidad, las afirmaciones del Dr. Luis Franzini Batlle, defensor letrado del accionante, cuando expresa: “...la persecución se fue haciendo en forma más sofisticada, y así es que la impoluta ficha funcional comienza a convertirse en un muestrario de incumplimientos, reales unos, inducidos otros, y totalmente falsos los restantes” (fs. 00094v./00095, en rojo antecedentes administrativos). En consecuencia, se concluyó que en la presente causa, se prueba la existencia de la mera arbitrariedad a que refiere el art. 1º de la ley No. 15.783, como así también las situaciones reguladas por los arts. 43 y 39 de la referida norma. Por los fundamentos expuestos, el Tribunal FALLA : Acogiendo la demanda y, en su mérito, anulando el acto administrativo impugnado, sin especial condenación. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la suma de $ 4.000 (pesos uruguayos cuatro mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese.