Sentencia Sentencia N° 38/2019

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 14 de febrero de 2019. No. 38 VISTOS: Esta Causa “HERMIDA DE LOS SANTOS, ANTHONY con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR” -Acción de nulidad - (Ficha 613/2016) venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia administrativa de la Nación. RESULTANDO: I) Que con fecha 19/9/2016, a fs. 12, compareció el accionante, entablando demanda anulatoria contra la resolución dictada por el Ministerio del Interior, en ejercicio de atribuciones delegadas, de fecha 26 de octubre de 2015, por la que se resolvió clausurar el sumario administrativo incoado al actor, declarándolo cesante (fs. 217 AA) conforme las modificaciones introducidas por la resolución rectificatoria de la anterior, emitida por el Ministro del Interior, en ejercicio de atribuciones delegadas, de fecha 18 de diciembre de 2015 (fs. 237 AA). En su demanda el actor se agravia porque la sanción impugnada lesiona su interés directo, personal y legítimo, es contraria a derecho, desproporcionada y fue dictada con abuso y desviación de poder; ataca y afecta su honor y lo deja sin su principal fuente laboral, agrediendo además su patrimonio, derechos que son protegidos por la Constitución Nacional (arts. 7 y 53). Negó que fueran ciertas las faltas administrativas imputadas (inasistencias reiteradas sin justificación). Relató que ingresó a trabajar en el Instituto Policial el día 29 de agosto de 1994 y su actuación e idoneidad como funcionario (auxiliar de enfermería) surge en forma clara de la nota de fecha el 2 de febrero de 2012, en la que se expresa que es un excelente técnico y posee muy buena capacidad y excelente interacción con el público y demás compañeros, lo que evidencia que la sanción impuesta resulta totalmente injusta y desproporcionada. Desde su ingreso se desempeñó en la Jefatura de Policía de Montevideo, pasando a trabajar en comisión al Departamento de Enfermería de la Dirección Nacional de Sanidad Policial desde abril de 2003 a julio de 2013. Con posterioridad a hacer uso de su licencia reglamentaria desde el 1º de marzo de 2013 al 1º de mayo del mismo año, se presentó a trabajar en el Departamento de Enfermería, y como anteriormente había solicitado el cese de comisión, se le informó, por intermedio de sus superiores, que debía esperar en su domicilio a que le notificaran qué debía hacer y dónde presentarse. Hasta el mes de julio de 2013 estuvo a la orden del Ministerio, en virtud de la orden que se le había dado, esperando que se le reasignara en la oficina correspondiente. En julio de 2013 se le notifica la resolución que disponía el cese de la comisión y que ordenaba su reintegro en la Jefatura de Policía de Montevideo (Dirección de Contabilidad), donde prestó servicios hasta que se lo declaró cesante. Adujo que surge de los antecedentes que, mientras estuvo a la orden en su domicilio (situación que había sido dispuesta por sus superiores), nunca fue notificado por el Departamento de Enfermería ni por el de Recursos Humanos que debía de presentarse a trabajar. Recalcó que no se le incluyó en la planilla de turnos, debido a que la orden era que esperara en su domicilio hasta que se expidieran sobre su petición de cese de comisión. Tal situación se vio corroborada por el hecho de que ningún funcionario del Departamento de enfermería o de Recursos Humanos se comunicó con él a efectos de tomar conocimiento de sus supuestas “ausencias” al servicio. No se siguieron los procedimientos de rigor, al no aplicarse la Orden de Servicio 08/2000, que establece expresamente los mecanismos de intimación previos al inicio de un sumario por la causal de abandono del cargo. Al no surgir intimación, notificación o cualquier otra comunicación válida en el expediente, se deberán tener por ciertas sus afirmaciones. Indicó que las inasistencias del período 2 de mayo de 2013 al 23 de julio de ese año se debieron a la orden de un superior, lo que lo exonera de cualquier tipo de responsabilidad administrativa. Es sabido que el funcionario policial debe acatar y obedecer estrictamente la orden de sus superiores (art. 7º del Decreto 644/971). Agregó que, durante dicho período, fue sancionado con el descuento de sus haberes, y luego se lo vuelve a sancionar por la misma infracción administrativa, lo que es ilegal y contrario a los principio del derecho sancionatorio, en tanto no se puede sancionar dos veces por la misma infracción. Su comportamiento no ameritó una sanción tan grave como la destitución, que no es proporcional a aquel y viola el principio de legalidad disciplinaria, que se conforma de dos elementos fundamentales: la tipicidad y la proporcionalidad de la sanción. Expresó que el sumario se inició basado en determinados hechos y luego en forma ilegítima se incluyeron otros anteriores que no fueron objeto de solicitud alguna de procedimiento disciplinario o sumario. Surge del expediente que las faltas consideradas para el presente sumario son las de los días 9 y 14 de febrero de 2013, pero en la motivación de la resolución impugnada, se tuvo en cuenta otros hechos que no fueron los que determinaron el surgimiento del sumario, violando los principios de legalidad y contradicción, lo que le provocó indefensión. Añadió que el procedimiento disciplinario está absolutamente viciado de nulidad por contrariar diversos principios recogidos por el art. 2º del Decreto 500/991, tales como los de la verdad material, legalidad objetiva, imparcialidad, contradicción y debido procedimiento. Se incumplió con normas constitucionales en el procedimiento de destitución, pues el cargo presupuestado en la Administración Central le da su condición de inamovible de acuerdo con el art. 60 inc. 2º, 62 y 168 núm.10 de la Constitución, siendo necesario la venia del Senado, situación que en los hechos no se cumplió. Por último, manifestó que el acto ha sido dictado con desviación y abuso de poder. No hubo “progresividad” en la sanción y menos aún inmediatez ya que directamente se pasó a la peor de las sanciones, que es la de destitución. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad de la resolución impugnada. II) La Administración contestó en tiempo la demanda con fecha 26/10/2016 (nota de cargo a fs. 53) abogando por la confirmación del acto impugnado y rechazó los agravios esbozados afirmando la legitimidad de lo actuado. Indicó que con fecha 9 de setiembre de 2014 se dispuso por la Administración la instrucción de sumario administrativo al Cabo (PA) Anthony HERMIDA DE LOS SANTOS. Con relación a que no se habría aplicado la Orden de Servicio 08/2000 referida a que se debía determinar el abandono del cargo de los funcionarios, sostuvo que ello no inhibía iniciar un procedimiento administrativo para determinar la idoneidad del policía en el ejercicio de sus funciones. Relató que la Directora del Departamento de Enfermería de la Dirección Nacional de Sanidad Policial, informó a la Directora de Recursos Humanos que el Cabo Hermida solicitó el cese de comisión y usufructuó licencia reglamentaria entre el 2 de abril y el 1º de mayo de 2013. Desde el 2 de mayo, el citado funcionario expresó estar en su domicilio esperando órdenes o la notificación correspondiente. No obstante, la situación de aguardar órdenes en el domicilio, además de no haber sido probada, no existe en la normativa vigente, y por tanto no puede justificar las inasistencias. La solicitud del cese no lo habilitaba a dejar de prestar servicios hasta el momento en que se le notificara la concreción de la solicitud. Según el relato del actor, la orden de esperar en su domicilio habría sido verbal y habría partido de la Licenciada FARTO y de la Licenciada PÉREZ. Funcionarias éstas que al ser interrogadas expresaron no haber dado esa orden. Y del testimonio recabado en los antecedentes administrativos surge que el actor no concurría a trabajar y luego no justificaba las inasistencias. El artículo 73 de la Ley Nº 17.556, en la redacción dada en su artículo 5 de la Ley Nº 18.834, establece que sin perjuicio de otros actos u omisiones que puedan configurar causales de destitución, los funcionaros del Estado incurrirán en ineptitud u omisión cuando acumulen diez inasistencias injustificadas en un año calendario. En cuanto al quantum de la sanción, señaló que no solo los Asesores del Ministerio del Interior recomendaron la cesantía, sino que esa posición también fue tomada por la Oficina Nacional del Servicio Civil. Respecto el descuento de los haberes del funcionario, apuntó que no se debió a una sanción disciplinaria, sino a la aplicación del artículo 28 de la Ley Nª 17.930. La Administración, en cumplimiento de la normativa, descontó del salario del funcionario los días que no concurrió a trabajar por lo que no se puede tildar de excesiva la actitud de la Administración al dar cumplimiento al mandato legal. Agregó que la nulidad del procedimiento sumarial invocada por el promotor carece de fundamento. El sumariado tuvo sucesivas oportunidades de objetar el procedimiento incoado. La Administración dio fiel cumplimiento a lo dispuesto por el art. 66 de la Constitución y arts. 7 y 66 del Decreto 500/991. No existió incumplimiento de normas constitucionales. Los funcionarios del Ministerio del Interior cuentan con un estatuto especial consagrado por los artículos 59 inc. 52º y 168 núm. 14 de la Constitución. La decisión fue acorde a dichas normas, siendo la medida disciplinaria acorde a la falta cometida. Quedó plenamente probado que el accionante no concurrió a su lugar de trabajo 57 días en el año 2012, 17 en el período enero-febrero de 2013, y desde el 2 de mayo al 23 de julio de 2013. De tales inasistencias, el actor sólo pretende justificar las últimas con una supuesta orden verbal que no ha sido probada y respecto de las demás, no realiza ningún comentario. El actor incurrió en una conducta sancionable administrativamente prevista en los art. 82 y 83 lit. f) de la Ley Orgánica Policial y en el art. 26 lit. demostrando ineptitud para el ejercicio del cargo, por lo cual la sanción impuesta resultó ajustada a derecho. III) Abierto el juicio a prueba, las partes no produjeron prueba alguna, según surge del certificado obrante a fs. 61. IV) Alegaron las partes por su orden. La actora lo hizo a fs. 64 y ss. Y la demandada a fs. 71 y ss. V) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien produjo el Dictamen Nº 461/17, a fs. 75, por el cual aconsejó desestimar la demanda. VI) Se llamó para sentencia, girando los autos al estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO: I) Se demanda la nulidad de la resolución dictada por el Ministro del Interior, en ejercicio de atribuciones delegadas, de fecha 26 de octubre de 2015, por la que se resolvió clausurar el sumario administrativo instruido al actor, declarándolo cesante (fs. 217 AA), con las modificaciones introducidas por la resolución rectificatoria de la anterior, emitida por el Ministerio de Interior, en ejercicio de atribuciones delegadas, de fecha 18 de diciembre de 2015 (fs. 237 AA). II) Contra el acto impugnado, notificado personalmente al actor con fecha 15 de febrero de 2016 (fs. 254 AA), se interpusieron, el día 24 de febrero, los recursos de revocación y jerárquico (fs. 2-3 infolios). En puridad correspondía únicamente la interposición del recurso de revocación. Se produjo la denegatoria ficta con fecha 31 de julio de 2016, al vencer el plazo de 150 días sin resolución expresa del recurso de revocación. Finalmente, la demanda de nulidad fue introducida en tiempo útil, el día 19 de setiembre de 2016 (según nota de cargo a fs. 30 de autos). Por Dictamen Nº 461/2017, a fs. 75, el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo aconsejó que se desestime la demanda. III) Se han acreditado los extremos legales habituales requeridos por las normas vigentes (arts. 4 y 9 de la ley 15869) por lo que es correcta la instauración de la acción de nulidad. En efecto, el artículo 309 inciso final de nuestra Constitución establece que: “ La acción de nulidad sólo podrá ejecutarse por el titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo...”. No es únicamente, el titular de un derecho subjetivo lo que el constituyente ha querido proteger, sino que se ha admitido que también pueda accionar el titular de un interés directo personal y legítimo, que haya sido violado o lesionado por el acto administrativo. “La diferencia entre tener derecho a algo y tener interés legítimo en algo radica en la diferente situación de la persona cuya conducta me interesa. Cuando tengo derecho subjetivo, puedo exigir una conducta ajena, la del obligado. Si la persona cuya conducta me interesa no está obligada a satisfacer mi interés pero puede satisfacerlo sin violar ninguna norma jurídica, yo no tengo derecho a la conducta ajena que me conviene, pero tengo interés legítimo en esa conducta.”(Casinelli Muñoz, Horacio “Derecho Público” FCU, 2009 página 7). En el caso, se ha acreditado por el actor tener un interés directo, personal y legítimo para contender contra el acto procesado en tanto espera de la Administración un comportamiento acorde a Derecho. Extremo que es totalmente independiente de la legitimidad o ilegitimidad del acto que se resiste con el accionamiento. “La legitimación reclamada para accionar es previa o preexistente a que se determine el arreglo o desarreglo a Derecho del acto administrativo objeto de la acción de nulidad. Dicho en otros términos: no nace como consecuencia de la inobservancia del Derecho por el acto encausado” (sentencia número 289/2014 de esta Corporación). Ello en tanto “la relación entre la legitimación y el interés, distinguidos como entes separables...no se explicita por la doctrina ...” así razonaba el Profesor Barrios De Angelis en tanto “ la legitimación depende del interés; y éste a su vez, sólo habilita a la primera en el caso de existir perjuicio (efectivo o potencial); es decir, que también el peligro es habilitante” ya que refiere tanto a agravio como lesión (El Proceso Civil. CGP Ed. Idea Mvdeo. Páginas 68-73). IV) Analizada la legitimación del actor, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria contra la resolución dictada por el Ministerio del Interior, en ejercicio de atribuciones delegadas, relativa a la cesantía del actor por ineptitud para la función debido a sus reiteradas y faltas en el servicio. V) Antecedentes. Conforme surge de las actuaciones agregadas en autos, el día 26 de diciembre de 2012 el Licenciado Enf. Tomás Badalán, supervisor del funcionario accionante, solicitó por informe a la Directora del Departamento de Enfermería del Hospital Policial “(…) dejar a disposición para resolución de su departamento al funcionario Anthony Hermida, el cual posee como es de su conocimiento reiteradas faltas al Servicio. Por lo que acarrea aparejada perjuicios en el normal funcionamiento del mismo” (fs. 5 AA). A fs. 45 de los antecedentes administrativos surge el dictamen del Departamento Jurídico de la Dirección Nacional de Sanidad Policial (DNSP) Nº 205/13 de fecha 9 de abril de 2013, relativo a la situación funcional del actor y de otro funcionario. En dicho informe se consigna que según surge del registro de asistencia, el actor “ no se presentó al servicio entre el 9 de febrero y el 14 de marzo”, sugiriendo la posibilidad de proceder a la desvinculación de Antonhy Hermida que, por tratarse de un funcionario administrativo presupuestado, correspondía, previamente, la realización de un sumario administrativo. Por resolución de 9 de setiembre de 2014 se resolvió la instrucción del sumario administrativo a los efectos de determinar la existencia o no de la responsabilidad administrativa por sus reiteradas faltas (fs. 91). En el curso del sumario se diligenció prueba y se tomó declaración a diferentes testigos. A fs. 63-79 de los AA surge la planilla de “marcas de horario” del actor que arroja: durante el período de 1 de enero de 2012 a 11 de agosto de 2013 se constata que el actor concurría en contadas oportunidades. Las testigos, María Cecilia Pérez - Directora de Áreas Críticas del Departamento de Enfermería del Hospital Policial (fs. 86 AA) declaró que Hermida “cumplía 4 días de servicio y dos de descanso” ; Marisa Raquel Machado (fs. 83 AA) Directora del Departamento de Recursos Humanos del Hospital Policial indicó que el actor “tenía ausentismos reiterados cuando nosotros tomamos posesión del cargo en enero de 2013 no concurrió en casi todo el mes ya que solamente vino en dos oportunidades a trabajar, todos los meses tenía más o menos 5 o 6 faltas, revisado el legajo del Departamento de enfermería hay varias notas, dos o tres, de Badalán pidiendo que se le cesara la comisión, las faltas eran con aviso y sin aviso y algunas certificaciones médicas”. (fs. 83 vto. AA) Por su parte Evely Farto- Directora del Departamento de Enfermería (fs.88-90 AA) declaró que Hermida no concurrió a sus labores entre el 9 de febrero de 2013 y el 28 de febrero de 2013 sin explicitar los motivos de la falta y al citarlo para que explicara los mismos le manifestó que “no los iba a dar”. Tomás Baladán - Encargado de enfermería del DNSP declaró, por su parte, que el actor “ faltaba entre 30 y 40 horas mensuales lo cual es como un 30% o 40% de las guardias que tenía asignadas. Generalmente eran por causas médicas aunque casi nunca realizaba el trámite para regularizar las mismas, certificándolas como debía, pese a que se le dijo que debía certificarlas pero él hacía caso omiso” (fs. 118-119 AA). La orden de servicio de 9 de julio de 2004 número 13/04 establece criterios acerca de las medidas disciplinarias a aplicar ante el ausentismo laboral imponiéndose el correspondiente descuento de haberes (fs. 178- 179). Si se trata de faltas con aviso no podrán superar los dos días en el mes, ni pueden ser días consecutivos no pueden ser concretadas los días lunes ni viernes, etc. Si son faltas sin aviso, si es por primera vez en el mes, se aplicará la sanción de un día de multa pecuniaria si son por tercera vez en el mes, la sanción será de tres días de multa pecuniaria. Como consecuencia, el instructor sumariante Dr. Luis Krogor produjo su informe circunstanciado con fecha 18 de diciembre de 2014, en el que concluyó que Hermida “ ha incurrido en falta administrativa disciplinaria dado que incumplió el principal de sus deberes funcionales que es el de asistencia y desempeño regular de sus tareas” al haberse constatado que durante el año 2012, incurrió en 57 inasistencias injustificadas, otras 17 entre los meses de enero y febrero de 2013, además de no haber concurrido a cumplir sus funciones al Servicio en el período comprendido entre el 2 de mayo y el 23 de julio de 2013 (fs.189 AA) indicando , además, que según lo establecido en el art. 5 de la ley 18834 los funcionarios del Estado incurrirán en ineptitud u omisión cuando acumulen diez inasistencias injustificadas en un año calendario”. Se otorgó vista al funcionario sumariado (fs. 191 AA), la cual no fue evacuada. A fs. 196 por dictamen de la Asesoría Jurídica Nº 284 de fecha 3 de marzo de 2015, se concluyó que surgieron probadas múltiples faltas en 2012: “un total de 71 veces al servicio, discriminadas de la siguiente manera: 17 fueron partes médicos (de los cuales sólo justificó 6), 42 faltas sin aviso y 12 con aviso “(fs. 63-79, 176-181 y sobre de fs. 7). B) En los meses de enero y febrero del año 2013 el sumariado contabilizó 22 inasistencias al servicio distribuidas de la siguiente manera: 6 certificaciones médicas (de las cuales sólo regularizó 3), 2 faltas con aviso y 14 sin aviso (fs. 154 y 155 AA). C)…durante el período de 2 de mayo de 2013 y 23 de julio de ese año (donde tramitó su cese de comisión en la Dirección Nacional de Sanidad Policial y, en consecuencia, que vuelva a su dependencia de origen - Jefatura de Policía de Montevideo- no se presentó a cumplir con su tarea. Cuando le fue descontado dicho período adujo que se le había dado la orden de esperar en su casa órdenes, lo cual fue desmentido por las autoridades (fs. 7 a 28)”. Y se concluye, de conformidad con lo expresado por el Sr. Instructor sumariante (fs. 180 a 189 vta.): surge probado en autos que el sumariado ha faltado al servicio en forma injustificada vulnerando con ello la principal obligación que es concurrir al servicio”. La ONSC se pronunció aconsejando la cesantía del actor (fs. 206 AA). Finalmente, se dictó la resolución impugnada en obrados, por la cual se resolvió clausurar el sumario administrativo incoado al actor, declarándolo cesante (fs. 217), volición que luego fue modificada- en aspectos no sustanciales- mediante resolución dictada por el Ministro del Interior, en ejercicio de atribuciones delegadas, de fecha 18 de diciembre de 2015 (fs. 237 AA). VI) Acerca del alegado incumplimiento de normas constitucionales. Su agravio se funda en que tiene un cargo presupuestado de la Administración Central y por ende tiene la calidad de inamovible conforme a la Constitución de la República, siendo necesario para su destitución el requerimiento de la venia del Senado, cuestión que no se cumplió. El argumento no puede ser de recibo en función de lo dispuesto por el artículo 168 numeral 14 de la Carta: corresponde al Poder Ejecutivo “destituir por sí los empleados militares y policiales y los demás que la ley declare amovibles ” por lo que, literal y expresamente no requieren venia del Senado de la Nación. VII) Ilegitimidad del acto impugnado. En cuanto al fondo del asunto, este Alto Colegiado estima que no se ha violado la legalidad ni el principio de jerarquía de las normas ni su vigencia temporal. Como venimos de referir, al actor se le contabilizaron 57 faltas injustificadas en el año 2012 (sin tener en cuenta el mes de octubre), 17 faltas injustificadas entre enero y febrero de 2013, además de haber incumplido con su deber de asistencia al servicio durante lapso comprendido entre el 2 de mayo y el 23 de julio de 2013. Sus ausencias surgen de las planillas de asistencia y de la prueba testimonial producida en esta causa. Y ello por sí sólo, constituye una falta grave, en especial porque únicamente intentó justificar las inasistencias del último periodo por el cual se lo sancionó, sin controvertir en absoluto las atribuidas en los periodos anteriores El actor invoca haber recibido una orden verbal de permanecer a la orden luego de hacer presente el cese de su comisión y hacer uso de su licencia. Sin embargo no pudo probar que así ocurriera, desde que aquel a quien se atribuyó la emisión de la orden lo negó. Adviértase que afirma haber recibido un mandato muy especial, en tanto se le indicaba aguardar en su domicilio esperando destino, lo que no se aprecia usual ni frecuente en el servicio que cumple cualquier funcionario del Ministerio del Interior. Ante la existencia de un contexto tan poco habitual, el demandante debió de haberse cerciorado de su situación funcional y solicitar, por ejemplo, un pronunciamiento por escrito, o la confirmación por alguno de sus superiores que todo estaba en regla. Pero lo que no puede en esta acción es ampararse en dichos carentes de respaldo (dichos que alega fueron emitidos de forma verbal si norma alguna que los avale), para justificar sus objetivas inasistencias. De este modo, el accionante incurrió en la situación prevista en el art. 5 de la ley 18.834, al haber acumulado más de diez inasistencias injustificadas en un año calendario, configurándose la causal de destitución por omisión. El citado Art. 5 establece la Causales de destitución: “ Sin perjuicio de otros actos u omisiones que puedan configurar causales de destitución los funcionarios del Estado incurrirán en ineptitud u omisión cuando acumulen diez inasistencias injustificadas en un año calendario o cuando - a través de los mecanismos de control de asistencia- efectúen registros correspondientes a otra persona o resulten beneficiados por el registro realizado por otra persona, siempre que lo hubiere solicitado”. Por su parte, el artículo 59 de la Constitución dispone que los preceptos del Estatuto del funcionario se aplicarán a los funcionarios dependientes del Poder Ejecutivo con excepción de los militares, policías y diplomáticos que se regirán por leyes especiales. Las leyes especiales en este caso, son la Ley Orgánica Policial (LOP) y Decreto 644/971 Reglamento General de Disciplina hoy Decreto 1/016). El artículo 39 de la LOP indica: “ El Estado Policial se pierde entre otras causas: a) por cesantía decretada por la autoridad competente.. .” de manera que está previsto a texto explícito. Por su parte, el Decreto 644/971 establecía: “ constituye una falta disciplinaria toda infracción a los deberes policiales establecidos expresamente o contenidos implícitamente en leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones, sin perjuicio de las sanciones penales que pudieran corresponder por el mismo hecho, conforme a las leyes”. En tanto el art. 81 de la Ley Orgánica Policial, expresa (De las sanciones disciplinarias): “La sanción es la medida administrativa impuesta por el mando en ejercicio de su potestad disciplinaria como consecuencia de la falta cometida, en razón de lo cual debe ser proporcional a la entidad de aquélla. Son sanciones aplicables, según el caso, las siguientes: ..e) Destitución”. En síntesis ya este Colegiado ha replicado los conceptos de Julio COMADIRA: “ El incumplimiento de los deberes del funcionario público genera responsabilidad en la esfera disciplinaria pues toda organización posee, como poder inherente la facultad de sanciones mediante la técnica jurídica represiva las conductas de los integrantes que afecten su adecuado funcionamiento. Resulta ser un poder inherente porque de acuerdo con el criterio de categorización de éstos constituye un componente propio de la naturaleza o esencia de la organización en cuanto tal, indispensable para su subsistencia y ejercitable, por tanto, en principio en interés propio. De allí que pueda entenderse la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios públicos, como el sistema de consecuencias jurídicas de índole sancionatorio o represivo que, aplicable por la propia Administración Pública en ejercicio de poderes inherentes, el ordenamiento imputa en el plano de la relación de función o empleo público a las conductas de agentes estatales violatorias de deberes o prohibiciones exigibles, o impuestos, respectivamente, por las normas reguladoras de aquélla relación con el fin de asegurar con inmediatez el adecuado funcionamiento de la Administración Pública. Y, en la medida que el poder disciplinario integra la naturaleza o esencia misma de la organización administrativa, las normas que lo regulan deben incluirse en el derecho administrativo y como un capítulo singular de éste en su vertiente sancionadora sin perjuicio de la índole represiva de sus sanciones requiera recurrir, eventualmente, a la aplicación analógica de los principios del derecho público punitivo del Estado (“Derecho Administrativo” páginas 561 y siguientes; sentencias de esta Corporación páginas 611/2008 y 24/2013). De manera que el Ministerio del Interior no hizo otra cosa que ejercitar adecuadamente su potestad disciplinaria ya que los hechos imputados resultaron comprobados, configurándose la responsabilidad disciplinaria que se le imputó. VIII) En cuanto a la ampliación del objeto del sumario. “La promoción del procedimiento administrativo, cualquiera sea su forma, no produce el efecto delimitador del contenido de las actuaciones subsiguientes y de la decisión final propio de la demanda y su contestación en el procedimiento civil, de manera que la Administración podrá resolver cualquier punto que aparezca durante la sustanciación aunque no haya sido planteada inicialmente y el interesado podrá modificar la pretensión que ha deducido en el procedimiento, en sus fundamentos o en su contenido, cuantitativo o cualitativo. Es así por los principios de legalidad, impulsión de oficio y verdad material, así como de informalismo en favor del administrado que imperan en el procedimiento administrativo” (Cajarville Peluffo, Juan Pablo. “Procedimiento Administrativo en el Decreto 500/91” Mvdeo. Ed. Idea, página 82, 1997). Durante el curso del sumario, se constataron otras inasistencias irregulares, que no habían sido consideraras al iniciar el sumario. Este hecho no supone ilegitimidad alguna siempre que se dé al sumariado la posibilidad de defenderse de tales imputaciones. Y esas inasistencias injustificadas e irregulares fueron señaladas en el informe del instructor sumariante (fs. 180 y siguientes AA) de las cuales se le otorgó vista al actor, que no evacuó. Respecto a la ampliación de hechos a investigar en el sumario se trata de un poder-deber de la Administración sancionar aquéllas conductas de las cuales tomó conocimiento en ocasión de la instrucción (sentencias números 1021/99 y 24/2013). Entonces, se constataron las inasistencias continuas en el período señalado y ello constituye falta grave imputable. IX) En cuanto a la violación de los principios de verdad material, legalidad objetiva, imparcialidad, contradicción y debido procedimiento. No resultan de recibo los agravios relativos a la trasgresión de los principios establecidos en el Decreto 500/991 en su artículo 2 (verdad material, legalidad objetiva, imparcialidad, contradicción, debido procedimiento, ya que no explicó las razones de tal razonamiento. La primera manifestación de la legalidad fue el mandato de tipificación en una norma previa. Con la ley previa se pretendía lograr una seguridad jurídica que se consideraba imprescindible tanto para el ciudadano como para las instituciones públicas: saber a qué atenerse evitando la arbitrariedad y concediendo la seguridad jurídica; a esa ley previa debe añadirse una ley cierta previa y escrita que rige como garantía antes de imponerse cualquier tipo de sanción. Pues bien, este extremo que yace en la médula del debido proceso, ha sido debidamente satisfecho en el caso que se analiza. X) La alegada violación al principio “no dos veces por el mismo hecho”. Se agravia porque fue sancionado con el descuento de haberes por sus faltas laborales. Semejante planteo no puede ser de recibo ya que el descuento no es sanción sino su naturaleza atañe correlativamente a las faltas al trabajo, en tanto la naturaleza de la destitución es represiva, ocasionada por la falta en el servicio y su distorsión. No se han producido dos procedimientos por los mismos hechos - médula del principio que, expresa, se ha transgredido- por lo que no existe tal vulneración. Este principio refiere a la locución latina que significa “non bis in ídem” y se trata de un principio que no requiere norma expresa alguna que lo consagre, ya que es un derecho inherente a la personalidad humana o que deriva de la forma republicana de gobierno (art. 72 de la Constitución); si bien se ha polemizado acerca de su naturaleza sustancial “ constituye una garantía procesal por la cual nadie puede ser perseguido y menos aún castigado dos veces por un mismo hecho ” (Cfme. Tommasino, Armando; Derechos, Deberes y Garantías. Udelar 1984 página 31). Se trata de un principio implícito en el principio de legalidad y tipicidad en el de exigencia de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. En efecto, su finalidad es evitar una persecución abusiva por parte del Estado en contra de los sujetos que hubiesen cometido faltas sea que por un mismo hecho se pretendan imponer dos sanciones. Se trata de un principio general de Derecho que es relevante para la legitimidad del sistema jurídico y del Estado de Derecho, constituyendo una poderosa garantía contra los abusos del poder estatal sobre los particulares. Ese principio debe ser analizado desde dos perspectivas: una de carácter material o sustantiva conforme a la cual se impide imponer a una persona un doble castigo por los mismos hechos y fundamentos; si bien su naturaleza genera polémica (cosa juzgada, litispendencia, seguridad jurídica, proporcionalidad) se concluye que es un derecho inherente a la personalidad humana, que hace a las garantías individuales (Art. 72 de la Constitución) Así se encuentra prevista en el Pacto de San José de Costa Rica (art. 8 nal. 4), en el Pacto de Derechos Civiles y Políticos de 1966 (art. 14 nal 7) que gozan de reconocimiento expreso en nuestro ordenamiento jurídico y que ingresan a nuestra Constitución. Es un principio que obedece a “una interpretación lógica pues, como la ley ha de ser estricta (principio de certeza y taxatividad) necesariamente no se puede usar el mismo presupuesto para imponer más de una pena” (Juan Bustos -Obras Completas. Derecho Penal Parte General I 2ª ed. Ediciones Jurídicas de Santiago 2007 página 383). Y esos principios son de aplicación al derecho administrativo sancionador en tanto busca limitar el ius puniendi del Estado y el ordenamiento jurídico debe dar a cada uno lo que proporcionalmente le corresponde. Las limitaciones en la concurrencia de dos procedimientos administrativos sancionadores es que impide tramitarlos sólo si existe la triple identidad de sujeto, hechos y fundamentos. En el presente caso, como dijimos, el objeto del sumario fue determinar las múltiples ausencias laborales injustificadas y con aviso: el descuento obedece a la no correspondencia de prestar su trabajo; la reiteración en tanto atañe a la naturaleza de la falta de servicio que, merece un reproche sancionatorio (El principio non bis in ídem y la subordinación de la potestad sancionadora administrativa al orden jurisdiccional penal de José Antonio Martínez Rodríguez http//: noticias jurídicas.com / conocimiento/ artículos doctrinales/ - El principio non bis in ídem y la subordinación de la potestad sancionadora administrativa al orden jurisdiccional penal; Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso XLIX 2 semestre de 2017 páginas 101 a 135). XI) La desproporcionalidad entre la falta y la sanción. El principio de proporcionalidad, tal y como sintéticamente explica García de Enterría, supone una correspondencia entre la infracción y la sanción, con interdicción de medidas innecesarias o excesivas. Ha de basarse en los siguientes criterios: a) La medida que se adopte ha de ser apta para alcanzar los fines que la justifican; b) ha de adoptarse de tal modo que se produzca la menor injerencia posible; c) y además, ha de adoptarse mediante previo juicio de ponderación entre la carga coactiva de la pena y el fin perseguido desde la perspectiva del derecho fundamental y el bien jurídico que ha limitado su ejercicio. Este principio ha sido expresamente formulado por la jurisprudencia europea, tanto por el Tribunal de Justicia como por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en materia sancionadora. Además, el Tribunal Supremo Español en Sentencia de 10 de junio de 1981 ha calificado al mismo de principio propio y característico del Estado de Derecho, como uno de los principios constitucionales de garantía a los Derechos humanos. En concreto, en el ámbito administrativo, este principio se manifiesta, por un lado como regla de moderación y funcionalidad, ya que las sanciones habrán de ser en cada caso las necesarias para que la privación cumpla su finalidad represiva y preventiva. Y por otro lado como regla de discrecionalidad limitada, en el sentido de que será la jurisdicción contencioso-administrativa la que controle, en su caso, la adecuada aplicación de las medidas sancionadoras por la autoridad sancionadora competente, por lo que ésta no ejerce sus funciones de manera totalmente libre, sino sujeta a unos parámetros previamente delimitados y posteriormente revisados, en caso de que ello fuere necesario. Para posibilitar el juicio de proporcionalidad, en la resolución deben figurar los datos necesarios para que el afectado y posteriormente los órganos jurisdiccionales puedan llevar a cabo el referido juicio de idoneidad, necesidad y proporcionalidad, aunque no resulta exigible que en el mismo se explicite ese triple juicio por parte de la Administración. Esto implica que el requisito de la proporcionalidad esté estrechamente relacionado con el de la motivación (http://guiasjuridicas.wolterskluwer.es/ Content/Documento.). Entonces, al igual que con la discrecionalidad y la arbitrariedad, el Colegiado debe ser prudente a la hora de enmendar a la Administración en una sanción y para ello la sanción debe atravesar el cernidor que no sea arbitrario o no esconda una finalidad espuria (desviación de poder). Nada de ello se encuentra en esta causa, mérito por lo cual debe desestimarse que haya sido una sanción desproporcionada: se ha respetado el principio de legalidad, de tipicidad, de prescripción por ende ha sido una sanción comprendida dentro del espectro de la discrecionalidad puesto que la arbitrariedad tiene el signo de lo ilegítimo; se ha correspondido con la motivación de la impugnada así como ese amplio concepto que goza de prestigioso consenso: la racionalidad. Es proporcional porque es consecuente con las razones expuestas en la decisión y es adecuada la sanción a la magnitud del injusto que golpeó el buen servicio, habiendo actuado la Administración con buena fe mérito por el cual corresponde ratificar la decisión atacada. XII) Por los fundamentos expuestos y de conformidad con lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República el Tribunal de lo Contencioso Administrativo FALLA: Desestímase la pretensión anulatoria y, en su lugar, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $33.000 (pesos uruguayos treinta y tres mil). Y, oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos. Dr. Corujo (r.), Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Echeveste, Dr. Vázquez Cruz, Dra. Fernández. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).