Sentencia Definitiva N° 1079/1998

//tevideo, 23 de noviembre de 1998. No. 1.079 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “ZÉRPICO SOCIEDAD ANÓNIMA con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE COMBUSTIBLES, ALCOHOL Y PORTLAND. Acción de nulidad” (No. 1262/93). RESULTANDO : I) Que a fs. 7 y siguientes de autos comparece la parte actora, representada por el Sr. Jaime Stewart; promoviendo acción de nulidad contra la Resolución 224/3/94 (Acta No. 6791), dictada por el Directorio de A.N.C.A.P. el 25 de marzo de 1993, que fijó el precio base por litro de flemas de orujos y borras a 100 G.L. para la zafra 1993 en U$S 1.00 (un dólar americano). Sostiene en su manifestación de agravios: Que el precio base de U$S 1.00 (un dólar americano) por litro de flema a 100º G.L. es insuficiente; significa a su entender la eliminación de las empresas destiladoras privadas de su participación en el proceso de destilación de orujos y borras garantizado por el art. 5 de la ley 8.764 (ley orgánica de A.N.C.A.P.). Señala que su representado, accionó de nulidad contra la fijación del precio de las flemas vínicas correspondiente a la zafra 1992, por considerarlo absolutamente insuficiente, mucho más lo es el precio para la zafra 1993. Sostiene que la resolución impugnada es violatoria de diversas reglas de derecho: a) del inc. 3 del art. 5 de la ley 8.764 que indica que los precios que deben pagarse por las flemas deben guardar relación “con su valor alcoholígeno”. Considera que el criterio adecuado para la fijación del precio, no es en función del grado alcohólico, sino en el valor económico como materia prima. b) Que es violatorio de lo establecido por el art. 9 del Decreto 786/86, en cuanto ordena tomar en consideración los precios de los orujos y borras en base del precio de la uva establecido para la zafra. c) Agrega que es violatorio del art. 1321 del Código Civil en cuanto significa abuso de derecho; así como por desviación de poder, por desviación en los fines perseguidos, siendo violatorio también del principio de igualdad ante la ley, previsto por el art. 8 de la Constitución, al no tener en cuenta el valor de la materia prima originaria (uva). d) Por último considera que es violatorio del principio que obliga a motivar los actos administrativos; el acto impugnado no expresa sus motivos, ni surgen de los antecedentes administrativos del acto. II) Conferido el traslado de la demanda (fs. 27 y siguientes), lo evacua la contraparte manifestando en síntesis: Que no se ha violado el art. 5 inc. 3 de la ley 8.764, dado que se ha fijado el precio de las flemas de acuerdo a su valor alcoholígeno, y no en forma arbitraria. La ley y el Decreto del 28/5/1943, distinguen las flemas según las materias primas que las originan. El término flemas alude a alcoholes de baja graduación alcohólica, obtenidas con equipos de destilación rudimentaria y no presupone una materia prima determinada. Unifica a las flemas al momento de fijar su precio, se debe pagar a precios que guarden relación con su valor alcoholígeno y no con la materia prima que le dio origen. Sostiene la inaplicabilidad del Decreto 786/86, el que resulta manifiestamente ilegal, estableciendo lo contrario a lo que hacen las normas aplicables, de mayor jerarquía (ley 10.940 y 15.312) manteniendo total vigencia el art. 5 inc. 3 de la Ley 8.764. Concluye que así el acto dictado, correctamente motivado, no puede ser considerado arbitrario, no resultando de una voluntad ilegítima (desviación de poder), no habiendo prueba alguna de lo que afirma el impugnante, por lo que entiende que por infundada, la demanda anulatoria deberá ser desestimada. III) Que abierto el juicio a prueba (fs. 36), se certificó la que luce agregada a fs. 187. Alegaron las partes por su orden (fs. 188/218 y 221/228 respectivamente). Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen 844/97 glosados a fs. 235), aconsejó desestimar la demanda, confirmando el acto impugnado. IV) Se llamó para sentencia la que fue acordada en legal forma. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, la causa se encuentra en estado de resolver la acción anulatoria. II) En numerosa jurisprudencia el Tribunal se ha expedido sobre los extremos que constituyen la mayor parte de los agravios, por lo que repetirá algunos conceptos vertidos en los diversos fallos. En esta litis, la actora solicita la anulación de la Resolución 224/3/94 dictada por el Directorio de A.N.C.A.P., fijando el precio de las flemas de orujos y borras a 100 GL en U$S 1.00 para la zafra 1993. Los agravios son varios, según se especifican en el Resultando, los que se examinarán, algunos, recurriendo a respuestas dadas en fallos anteriores y otros, conforme a las normas y principios de derecho aplicables. A) El precio de las flemas, debe resultar, según la actora, de su valor como materia prima. Ya se ha especificado en fallos anteriores, que la ley obliga a fijar el precio conforme al valor alcoholígeno que según expresa A.N.C.A.P. a fs. 240 está dirigido al “contenido o grado alcohólico...,” que se determina “por densimetría, utilizando como alcoholímetro oficial el legal centesimal francés Gay Lussac”. O como se dijo en la sentencia 840/996, “es el potencial alcohólico, es decir, la graduación alcohólica de la materia prima (borras y orujos)”. Por tanto, A.N.C.A.P., debe regirse por los parámetros que establece la ley en esa función. No puede de ninguna manera, recurrir a la variación del precio del producto obtenido con esa materia prima. Por razones de brevedad, el Tribunal, se remite a anteriores fallos y dictámenes del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo entre ellos el agregado en autos (apdo. IV de fs. 232 y ss.). B) Violación del art. 9º del Decreto 786/86 en cuanto el mismo establece como base para fijar el precio de orujos y borras, el precio de la uva que se fija para la zafra. También este agravio ha sido reiteradamente contestado. Se ha afirmado que, la Administración debe actuar siempre conforme a derecho y tratándose de un organismo no sujeto a jerarquía del Poder Ejecutivo, como lo es la A.N.C.A.P., mayor era la libertad de que disponía para no tomar en consideración un Decreto de ese Poder del Estado que contrariaba una clara disposición legal todavía vigente. (Sayagués Laso: Tratado de Derecho Administrativo, T. I, págs. 129-130 y 442-443). Ese Decreto obligaba a tomar en consideración el precio de la uva, contrariando la ley orgánica de A.N.C.A.P. que la obliga a considerar otras paramétricas en ese punto Sentencia 548/91. Y como se expresa en la sentencia 840/996 “Dicho decreto no deroga ni puede abrogar la Ley Orgánica de A.N.C.A.P., sin perjuicio de que el mismo no proporciona rigurosamente los precios de las flemas vínicas con los precios de orujos y borras, ya que preceptuaba su consideración “en la fijación de los precios de las flemas vínicas”, según redacción del art. 9º”. “Y en caso de colisión es obvio que a A.N.C.A.P. incumbía aplicar o atenerse a las normas legales (Ley 8.764 de 1931) lo que, en su caso significaba “desaplicar” las disposiciones del referido decreto en cuanto colidieran con aquéllas. Porque en tal caso juegan los principios de JERARQUÍA NORMATIVA Y DE CONGELACIÓN DE RANGO”. Y en este sentido, la mencionada Ley, establecía que “Las flemas producidas por estos alambiques serán adquiridas por el Directorio a precios que guarden relación con su valor alcoholígeno” (art. 5º inc. 3º). Entendiendo por tal, como ya se expresó, su graduación alcohólica que debe determinarse en cada producto que llega a la planta, “partida a partida” según lo indican esas disposiciones legales. Si A.N.C.A.P. utiliza criterios expuestos en Decretos para fijar el precio de las flemas, como afirma la actora, es posible desde el momento que no violen las normas legales a que está sometida, debiendo rechazar aquellos que se oponen a las mismas. C) La resolución impugnada es violatoria del art. 1.321 del Código Civil, en cuanto significa un claro caso de abuso de derecho. A.N.C.A.P. informa contestando al Tribunal, que “Las variables consideradas para fijar el precio de la flema en U$S 1.00 para la zafra 1993, fueron el precio histórico de la flema fijado por A.N.C.A.P., el precio de la flema en el mercado internacional (CIF) más todos los gastos de internación y un 20% adicional de protección a la industria nacional” (fs. 240). El abuso de derecho, estaría dado, según la actora, por cuanto A.N.C.A.P., fijó como precio de las flemas, un tercio inferior al aconsejado por la Gerencia de división Alcoholes, según surge de fs. 2-3 A.A.-A. Cuando se dicta la Resolución, ahora impugnada, se refiere a ese informe diciendo “Tomar conocimiento....” y fija el nuevo precio. En su informe de fs. 40 y ss. de A.A.-A, A.N.C.A.P. contesta todos los agravios que se repiten en esta demanda y también lo referente al abuso de poder, recurriendo a las potestades discrecionales del Ente. El poder administrativo de un Estado, es descripto por diversos autores como un poder funcional, en cuanto se otorga para satisfacer intereses colectivos que se está obligado a contemplar. Entre esos elementos, deben barajarse, necesariamente, todos aquellos que confluyendo en una finalidad, obligan a determinar modelos, procesos de elaboración y aún precios como en este caso. La integración comercial de los países determinan la real competencia y la necesidad de introducirse en el comercio latinoamericano y aún mundial. Como se expresa en el informe mencionado “Si bien en la cadena del proceso de obtención de flemas, la materia prima son orujos y borras, en el precio de la primera intervienen factores distintos, pero básicamente puede afirmarse que el valor de la materia prima, que es material residual, está fijado por el valor de las flemas producto principal de la elaboración de orujos y borras” (fs. 42 A.A.-A). Son valores entrelazados de motivo y consecuencia, en cuanto el valor de la flema -y en este extremo es totalmente racional que se tengan presente el precio internacional- determinará en parte, el valor del producto que la utiliza -grapa- y a su vez éste determinará el valor de sus ingredientes (materia prima), por cuanto todo estará incluido en los parámetros comerciales internacionales. Y ha quedado probado que el precio fijado es notoriamente más alto que el precio internacional, por lo que se borran notas de arbitrariedad, incluyendo elementos de comercialización exitosa que contemplan justamente, los intereses colectivos a los que se hacía referencia anteriormente. Fijar un precio exorbitante a la materia prima de un producto que depende de una amplia comercialización, sería contemplar intereses de unos, olvidando el interés de otros aún cuando éstos sean organismos industriales y comerciales del Estado, que gozan de monopolios en ciertos aspectos, pero cuya finalidad es buscar la comercialización racional del producto que constituye su actividad. La decisión confesada por A.N.C.A.P. de comprar toda la flema producida por los particulares agrega un elemento más distorsionante del posible fin espurio que se invoca. No queda desvirtuada tampoco, la finalidad legal de la Resolución impugnada por la decisión de comprar toda la flema, desde que protege a todos los productores, mientras que un sobreprecio, mayor aún al tercio superior actual, del precio internacional, favorecería a unos, desprotegiendo a otros y aumentando el precio del producto final hasta volverlo imposible en el comercio. Y como afirma el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, en el dictamen agregado “No se incluyen en la prueba ofrecida, estudios de costos, de mercado, etc. que avalen sus vagas afirmaciones de que el precio fijado por A.N.C.A.P., es absurdo” (fs. 234). Por el contrario, el precio internacional, inferior en grado importante al que abona A.N.C.A.P., hace racional y hasta socialmente considerado, al mismo. Las comparaciones con el precio de la uva, o con el valor dólar, no responden a lo parámetros que determinan cada año, en el comercio nacional e internacional el precio cierto de un producto. Es un engranaje de elementos integrantes de un proceso de elaboración de productos diferentes, que determinan el precio de cada uno de éstos. Por estos fundamentos, y concordantes del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal FALLA : Confirmase el acto administrativo impugnado, desechándose la demanda. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 4.000 (pesos uruguayos cuatro mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, y archívese.