Sentencia Definitiva N° 1030/1998

//tevideo, 11 de noviembre de 1998. No. 1.030 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “BELTRAME BIANCULI, CARLOS JORGE con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de nulidad” (No. 1857/96). RESULTANDO : I) Que a fs. 1 comparece la parte actora impugnando de nulidad la Resolución No. 98 Acta No. 61 de 28/12/1995 del Consejo Directivo Central. Afirma desempeñar tareas docentes en calidad de titulado, graduado en Institutos del Consejo de Educación Secundaria en la ciudad de Artigas. Afirma que su calidad de titulado fue conferida por el Consejo de Educación. El acto impugnado, reglamentario del art. 566 de la Ley No. 16.736, establece criterios a los que se ajustarán las remuneraciones del organismo en el año calendario 1996. En su numeral 4º, la Resolución 98 establece una compensación por titulación del 7,5% para profesores efectivos, interinos y suplentes de Enseñanza Secundaria, Enseñanza Técnico Profesional y Formación Docente, que realicen actividades de docencia directa o indirecta y tengan título de I.P.A. o I.N.E.T. En opinión del accionante, esta Resolución establece límites que la norma legal no menciona, ya que ésta habla sólo de “docentes titulados”, por lo que el acto encausado no pudo efectuar dicha exclusión sin estar habilitado legalmente. II) Que a fs. 9 se contesta la demanda expresando, en síntesis, que la ratio legis de la disposición legal fue la profesionalización del cuerpo docente. Agrega, además, que el cálculo de la partida presupuestal tuvo en cuenta el número de funcionarios docentes egresados de los Institutos de Formación Docente, pero no otros docentes titulados a través de cursillos o exámenes, que no implican una capacitación curricular y que garantice la formación de los educadores. El art. 566 de la Ley No. 16.736 aprobó una partida de recursos y entiende que el CODICEN, conforme lo dispone el art. 204 inc. 2 de la Constitución, tiene competencia para dictar el Estatuto de sus funcionarios y distribuir su compensación conforme al criterio que propenda al mejoramiento del servicio educativo. En suma, manifiesta que el art. 566 de la Ley No. 16.736 es una norma meramente programática que fue reglamentada por la Resolución impugnada en forma ajustada a derecho. III) Que la prueba es la que obra certificada a fs. 15. Alegó de bien probado la parte actora de fs. 20 a fs. 20 vta., haciéndolo luego la parte demandada de fs. 22 a fs. 22 vta.. IV) Que fue oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por dictamen 165/98, de fs. 24 a fs. 26, aconsejó la anulación del acto impugnado. Se citó a las partes para sentencia y giraron los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en legal forma. CONSIDERANDO : I) Que desde el punto de vista formal se han cumplido los requisitos habilitantes del accionamiento anulatorio (arts. 4º y 9º de la Ley No. 15.869). II) El art. 566 de la ley No. 16.736 estableció una partida global para el pago de una compensación del 7,5% para “los docentes titulados de Educación Secundaria, Técnico Profesional y Formación Docente que posean título específico para la asignatura que dicten” Ha dicho el Tribunal: “II) En autos se impugna la resolución No. 98/95 (Acta 61) del CO.DI.CEN. de la A.N.E.P. del 28/12/95, que reglamentando el art. 566 de la Ley No. 16.737, del 5/1/96, dispuso una compensación por titulación del 7,5% para profesores efectivos, interinos y suplentes de Enseñanza Secundaria, Enseñanza Técnica Profesional y Formación Docente, que realicen actividades de docencia directa o indirecta y tengan título del I.P.A. o de I.N.E.T.. Que la Sala con el voto conforme de sus integrantes procederá a anular la resolución impugnada. En efecto, de la lectura del texto legal surge que el literal A) del art. 566 de la Ley No. 16.736 incrementa el rubro “0”, en la cantidad de $ 21.075.000, para el pago de una compensación de un 7,5% sobre las retribuciones sujetas a montepío a los docentes titulados de Educación Secundaria, Técnico Profesional y Formación Docente, que posean título específico para la asignatura que dictan. La resolución que se impugna reglamentó el literal “a” del art. 566 mencionado, agregando que el Título específico debía ser otorgado por el I.P.A. o el I.N.E.T.. Parece claro entonces que con ese agregado el CO.DI.CEN., exorbitó abiertamente sus facultades estrictamente reglamentarias incursionando en un terreno reservado al legislador, único con COMPETENCIA para derogar, cambiar o modificar un texto legal. El Reglamento puede definirse como el acto unilateral de la Administración que crea normas jurídicas generales, diferenciándose con esto del acto administrativo ya que éste sólo produce efectos subjetivos individuales. Así entonces, y siendo la potestad reglamentaria una actividad legislativa de la Administración aparece como necesario fijar claramente sus límites. Su primer y más importante límite será entonces el que, el reglamento no pueda contrariar la ley y será válido en tanto sus prescripciones se ajustan a ésta. No podrá entonces derogar ni modificar normas contenidas en la ley pues es axiomático que la ley sólo puede ser modificada por otra ley. Como bien lo señala el Sr. Procurador del Estado el reglamento puede establecer formalidades o requisitos no previstos en la ley, pero siempre que estén destinados a asegurar su cumplimiento y no -como en el caso- a limitar su alcance. III) El texto claro del literal a) del art. 556 e incluso de su “ratio legis”, puede concluirse sin lugar a dudas, que el legislador nunca pretendió limitar su amparo a los docentes que hubieran obtenido su título en el I.P.A., en el I.N.E.T. o en algún otro centro determinado.” (Sent. No. 519/98). Existían títulos que expedían las autoridades de la enseñanza, en especial en el Interior del país, ante ausencia de Centros de Formación Docente, habilitando cursos, pruebas de capacitación, que daban efectividad en los cargos a esos profesores. La Sala de Abogados en la oportunidad ha dicho que “Por lo tanto, y atento a que la citada norma legal refiere a docentes titulados que tengan título específico en la asignatura que dictan, debe otorgarse la compensación a todos ellos sin distinción entre los egresados de los Institutos de Formación Docente, y otros que lo obtuvieron por otras vías...” (fs. 1 vta. A.A.). Y el actor ha obtenido la “calidad de TITULADOS como Profesores de Educación Media, en carácter de NO GRADUADOS...” (fs. 4). El fundamento expuesto al contestar la demanda sobre el escaso monto de la partida otorgada que no alcanzará a cubrir estas situaciones, sino que se ha tenido en cuenta la cantidad de egresados de esos institutos, no es razón legal para perjudicar a quienes tienen un legítimo derecho a ese aumento salarial. El error de desconocer la existencia de esos profesores TITULADOS, o pretender rebajarlos de categoría frente a los egresados de esos institutos, o simplemente no instruir correctamente los antecedentes sobre el alcance de la norma legal a sancionar, no puede llevar a una conclusión opuesta a la norma, pues como expresa el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo “dicha interpretación siempre debe entenderse válida en cuanto esté conforme con la voluntad legislativa” (fs. 24 vta.). Por estos fundamentos, y concordantes del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal FALLA : Haciendo lugar a la demanda y, en su mérito, anulando el acto impugnado. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 6.000 (pesos uruguayos seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, y archívese.