Sentencia Definitiva N° 1019/1998

//tevideo, 9 de noviembre de 1998. No. 1.019 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “FILIBERTO PÉREZ, MARTHA con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE USINAS Y TRANSMISIONES ELÉCTRICAS. Acción de Nulidad” (No. 237/95), acumulados a los autos “DÍAZ FLEITAS, MARTHA EMILIA con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE USINAS Y TRANSMISIONES ELÉCTRICAS. Acción de Nulidad” (No. 304/95). RESULTANDO : I) Que en ambas demandas comparecen las actoras impugnando de nulidad las resoluciones Nos. 93-2352, 93-2354, 93-2355 (todas del 14 de setiembre de 1993) y las resoluciones 94-1435 y 94-1617 de 8 de junio de 1994, dictadas por el Directorio de U.T.E., que según sus manifestaciones, en lo sustancial resuelven promover para cargos superiores Jefe de Departamento Nivel A, categoría retributiva 25, a determinados funcionarios los que, a su entender, tienen menor antigüedad y vocación para el ascenso, lesionándolas en sus derechos a la carrera administrativa. Por otra parte, manifiestan que las resoluciones impugnadas adolecen de falta de motivación y de arbitrariedad. II) Que la Administración contestó ambas demandas señalando que las Resoluciones 93-2352, 93-2354 y 93-2355 no ocasionan postergación en la carrera administrativa ni lesión al derecho al ascenso de las comparecientes, ya que dichos cargos están fuera de la carrera administrativa, porque no fueron incluidos en el “Modelo Organizativo del Área Técnico Jurídica” y es por eso que se estableció que “cesan al vacar”. Por otra parte, la actora no puede ascender más allá de la categoría retributiva 22, ya que es lo máximo a lo que puede aspirar un funcionario administrativo dentro del Área Asesoría Técnico Jurídica. En relación a la R. 94-1435, por la cual quedó implantado el Modelo Organizativo del Área Asesoría Técnico Jurídica al cual las accionantes no accedieron, no les afecta porque las actoras no concursaron. Por último, en lo concerniente a la R.94-1617, que encomienda funciones de Jefe de Departamento B, Grado 7º, Categoría Retributiva 22, a determinados funcionarios, hasta la provisión definitiva por concurso, ésta no revela arbitrariedad o desviación de poder en tanto no significan una promoción o un ascenso a los ocupantes de dichos cargos. III) Que la prueba es la que obra certificada a fs. 62 y 55 de los respectivos expedientes. Alegó de bien probado la parte actora de fs. 69 a fs. 78, haciéndolo luego la parte demandada de fs. 80 a fs. 81vto. IV) Que fue oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por dictamen 849/97, de fs. 83 a 85, aconsejó declarar la ilesividad de las resoluciones 94-1617 y 94-1485 y la anulación de las resoluciones 93-2352, 93-2354 y 93-2355. Se citó a las partes para sentencia y giraron los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en legal forma. CONSIDERANDO : I- Que desde el punto de vista formal se han cumplido los requisitos habilitantes del accionamiento anulatorio (arts. 4º y 9º de la ley 15.869). II- Marta Filiberto y Martha Díaz iniciaron acciones anulatorias que, oportunamente y por estar referidas a iguales actos administrativos, se acumularon con conformidad de partes (fs. 41). Se impugnan las Resoluciones 93-2352, 93-2354 y 93-2355 del 14 de setiembre de 1993; Resolución 94-1435 de fecha 1/6/94 y 94-1617 de 8/6/94 dictadas por la demandada (U.T.E.). Los fundamentos y agravios expuestos por las accionantes son coincidentes, pero las motivaciones y circunstancias del hecho generador del acto administrativo, es variable, lo que exige precisiones referidas a cada acto impugnado. Filiberto era a la fecha de los recursos Jefe de Departamento III de Bienes Raíces, Categoría Retributiva 22. Díaz tenía igual cargo y categoría retributiva que la anterior. Las resoluciones impugnadas dispusieron encargaturas, supuestas designaciones, movimientos de personal dentro de los diferentes escalafones que, a criterio de las impugnantes, han lesionado sus derechos como funcionarias del Ente U.T.E. Las impugnaciones formuladas responden a una defensa de la carrera administrativa que, aparentemente, ha sido vulnerada. JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA decía que “quien ingrese a la Administración Central tiene reconocido por texto constitucional el derecho de hacer de esa actividad una carrera, de otro modo: el derecho a progresar dentro del orden de la jerarquía administrativa. En último término el establecimiento de la carrera administrativa importa, por un lado, el derecho a la estabilidad y, por otro lado, el derecho al ascenso” (Citado por Correa Freitas-Vázquez “Manual de derecho de la función pública”, pág. 17). La Administración tiene la facultad discrecional de organizarse administrativamente, y de ahí su derecho a distribuir las funciones, asignarlas con la limitación de contemplar los intereses del servicio. Estos intereses están solamente limitados por normas que regulan esas facultades organizativas, fundamentalmente en reconocimiento al derecho, entre otros, a la carrera administrativa que “es la profesión que ejerce el funcionario público desde su ingreso y hasta la extinción de la relación funcional, gozando de un régimen de estabilidad, ascensos, licencias, traslados, así como del régimen disciplinario correspondiente” según lo han definido Correa Freitas-Vázquez en la obra citada, pág.18. Por consiguiente esas facultades discrecionales de organización, tienen frente a sí, además de disposiciones constitucionales, normas, estatutos, derechos que deben considerarse y respetarse, como margen de esa discrecionalidad. RESOLUCIÓN 94-1435 DEL 1/6/94 Establece la implantación de los puestos de trabajo pertenecientes a la Gerencia Área Asesoría Técnico Jurídica a partir del 1º de mayo de 1994. Por esa circunstancia, las categorías retributivas y registros presupuestales correspondientes a los nuevos puestos sólo se harán efectivos una vez que los funcionarios tomen posesión de los nuevos puestos (fs. 6 AA-A y 11 de autos). Las accionantes se agravian en cuanto, por lo dispuesto en esta resolución, han quedado fuera del “Modelo”, lo que significa para ellas permanecer en igual nivel pero con menor retribución que si pertenecieran a aquél. La Resolución impugnada, es programática, genérica y establece el modo de organización. Llegar al cargo “Modelo” dependerá de ciertas exigencias como por ejemplo, el concurso al cargo y por tanto, hasta el momento que no se dicte un acto concreto que viole el régimen general establecido, la Resolución 1435 resultará ilesiva a las accionantes, su vigencia no lesiona ningún derecho de éstas. Falta, por consiguiente “legitimatio ad-causam” y por tanto, deberá ser confirmada. RESOLUCION 94-1617 Establece como fundamento la necesidad de contemplar la estructura administrativa de la Gerencia de la Asesoría Técnico Jurídica”, suficientemente explicitada por el testigo Alem Deaces (fs. 54), y por ello, se encomiendan funciones a las funcionarias Carneiro y López, “sin perjuicio de mantener sus actuales adscripciones” (fs. 10). Carneiro se encuentra en comisión en el Despacho del Director Mario Soto, y Susana López se encuentra en comisión en el Despacho del Vicepresidente Renán Peraza. Sin perjuicio de reconocer que el fundamento de “necesidad” no condice con el mantenimiento de las adscripciones como Secretarias de Directores, esa asignación no lesiona los derechos de las impugnantes. La asignación de tareas entra dentro de las facultades discrecionales de la Administración y como ya lo ha expresado en reiteradas oportunidades el Tribunal, para que esa discrecionalidad se utilice correctamente, es necesario que el ejercicio de la potestad esté en consonancia con los intereses del servicio, usando una incuestionable razonabilidad en la apreciación de la oportunidad y conveniencia de la decisión que debe obedecer a motivos justos y legítimos (Sent. 1289/93). La disonancia entre las motivaciones y el resultado, sin embargo, no lesionan los derechos de las actoras y no existiendo en nuestro derecho la acción popular, no puede decretarse la nulidad de esta resolución. Se les encomendó a las prenombradas Carneiro y López las funciones de Jefe de Departamento, G° 7, Categoría Retributiva 22, correspondiente a la misma área y categoría donde revistaban las actoras. Esta circunstancia, y la calificación de “asignación o encomendación de funciones”, que tiene en sí la nota de “transitoriedad” o “interinato” sin alterar las normas que rigen la carrera administrativa, salvo la remuneración -igual a la de las actoras en esa categoría- significa que no lesiona el derecho al ascenso de éstas, que pueden aspirar al cargo dentro del “modelo” con su presentación al concurso para pugnar por la obtención definitiva del cargo. Esa ILESIVIDAD se traduce en la ausencia de “legitimatio ad causam” de las accionantes (arts. 39, Constitución; 38 y 49 D.L. 15.524). RESOLUCIONES 93-2352, 93-2354, 93-2355 Por estas resoluciones y por igual fundamentación “necesidad de dotar a la Gerencia...de personal apto para cumplir tareas en el ámbito administrativo” dispone que los funcionarios Gloria Pistón (fs. 5), Palmira Zuluaga (fs. 6) y Carlos Quaglia (fs. 7) pasen a desempeñar funciones en esa Gerencia, con Cargo de Jefe de Departamento A, Categoría Retributiva 25, “estableciéndose que dicho cargo cesa al vacar la (el ) titular”. Las actoras, de la misma área, tenían Categoría Retributiva 22. La demandada se excusa en que dichos cargos no fueron incluidos en el Modelo Organizativo de esa Área, y por tanto, afirma “no forma parte de la carrera administrativa”. Hace notar asimismo, que esa Categoría 22 era la máxima a que se podían aspirar, no estando contemplada la Categoría 25. Sus argumentos, ensombrecen aún más las Resoluciones. Eran cargos que no existían en el nuevo “Modelo”, y dentro del área designa con categoría superior, sin explicar la norma y violando los fundamentos, desde que los designa hasta establecerse el modelo, eludiendo el concurso imprescindible según el Estatuto, en cuanto a las vacantes “serán provistas por ascenso” (art. 53), que se harán por “concurso de méritos y antecedentes o concurso de oposición y méritos, según lo estableciere la respectiva reglamentación o estatuto (art. 11 Ley 16.127). Y reafirmando esa ilegalidad, se mantiene la adscripción en las Secretarías de los Directores de los tres funcionarios ascendidos (fs.17- 17vto A.A.-B). Las actoras y los tres funcionarios designados “provisoriamente” hasta vacar, tenían la misma jerarquía funcional por lo que era legal y necesario, el concurso. El mantenimiento de las adscripciones, indica una motivación espuria, de beneficiar a esos funcionarios en detrimento de aquellos que, teniendo igual Categoría Retributiva, podían aspirar y obtener el cargo mediante el concurso. Como lo expresa el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, “No existe norma legal alguna que excluya cualquiera de estos cargos de la carrera administrativa amparada por el art. 60 de la Constitución” (fs. 84 vto.). Por estos fundamentos, y concordantes del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal FALLA : Acógense parcialmente las demandas, decretándose la nulidad de las Resoluciones 93-2352, 93-2354 y 93-2355 impugnadas, no haciéndose lugar a las demás anulaciones reclamadas. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 7.000 (pesos uruguayos siete mil). Oportunamente, háganse las devoluciones que correspondan; y, archívese.