Sentencia Definitiva N° 1016/1998

//tevideo, 9 de noviembre de 1998. No. 1.016 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ALIANCA DA BAHIA COMPAÑÍA DE SEGUROS Y OTRAS con ESTADO. PODER EJECUTIVO. Acción de nulidad” (No. 179/96). RESULTANDO : I) Que a fs. 15 comparece la parte actora impugnando de nulidad el Decreto 299/95, por el cual se aprobara como Acuerdo de Alcance Parcial, en el marco de ALADI, el Convenio para la Facilitación del Transporte Multimodal de Mercancías suscrito previamente como parte de los Tratados de Ouro Preto de 15 de diciembre de 1994. Se agravia expresando en primer lugar que es improcedente la ratificación de convenios y tratados internacionales por la vía del decreto, ya que se trata de una materia de estricta reserva legal (art. 85, num. 7º, de la Constitución). Además, el citado decreto modifica las normas legales sobre responsabilidad solidaria de los transportistas efectivos, más precisamente los arts. 163 a 180 del C. de Comercio para los transportes terrestres, los arts. 1.030 a 1.326 del C. de Comercio sobre transportes marítimos y los arts. 137 a 150 del Código Aeronáutico para los transportes aéreos. Como si esto fuera poco, también modifica la responsabilidad conjunta y solidaria de todos los que intervienen en un transporte multimodal. Por otra parte, entiende que modifica las normas legales sobre limitación de responsabilidad y atenta contra el derecho a la reparación integral del daño, constituyendo una franca violación al principio constitucional de igualdad y al principio de igualdad ante las cargas públicas. Por último, expresa que el citado decreto altera las normas sobre jurisdicción. II) Que a fs. 46 se contesta la demanda por parte de los Ministerios de Relaciones Exteriores, de Economía y Finanzas y de Transporte y Obras Públicas. Entienden que el decreto impugnado ha sido dictado en forma ajustada a derecho, ya que no hace más que cumplir la disposición constitucional del art. 6, inc. 2º, de la Constitución. Por otra parte, el transporte multimodal en el ámbito del MERCOSUR entró en vigor en la República como Acuerdo de Alcance Parcial, mediante la protocolización en ALADI (de 30/12/94), en base a los arts. 2, 8 y 14 del Tratado de Montevideo de 1980, constituyéndose, entonces, en un Acuerdo Operativo o Instrumental del Tratado Marco. El decreto 299/95 sólo dio publicidad a ese acuerdo, pero entró en vigor por la protocolización. Por su parte, el decreto 663/85 reconoce que los Acuerdos de Alcance Parcial tienen en nuestro país aplicación plena a partir de la fecha que se haya establecido en los respectivos protocolos. Concluyen diciendo que el acto complejo por el cual se incorpora un instrumento internacional al ámbito interno de validez, requiere de acto legislativo según el derecho público patrio. Ese acto complejo existe, habiendo sido sancionado el 16/10/980 por Decreto-Ley 15.071 y convalidado por la Ley 15.738. El Poder Ejecutivo, al reglamentar aprobando lo actuado en los acuerdos de Ouro Preto, actuó dentro del marco de la legislación vigente. III) Que la prueba es la que obra certificada a fs. 75. Alegó de bien probado la parte actora a fs. 76 a fs. 94vto, haciéndolo luego la parte demandada a fs. 96 a fs. 97vto.. IV) Que fue oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien, por dictamen 58/98, de fs. 99 a fs. 102vto., aconsejó la anulación del decreto encausado. V) Que se citó a las partes para sentencia y giraron los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en legal forma. CONSIDERANDO : I- Que desde el punto de vista formal se han cumplido los requisitos habilitantes del accionamiento anulatorio (arts. 4 y 9 de la Ley 15.869). II- Que la Corporación, con la plena conformidad de todos sus integrantes, se pronunciará por el acogimiento de la pretensión anulatoria movilizada, coincidiendo totalmente con el excelente dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, Dr. Eduardo PIAGGIO SOTO. Se impugna en la especie (v. RESULTANDO I) el Decreto No. 299/995, de 8/VIII/95, del Poder Ejecutivo, en cuanto aprueba el “...Acuerdo de Alcance Parcial para la Facilitación del Transporte Multimodal de Mercancías suscrito entre los Gobiernos de la República Argentina, de la República Federativa del Brasil, de la República del Paraguay y de la República Oriental del Uruguay con fecha 30 de diciembre de 1994, en el marco jurídico del Tratado de Montevideo de 1980, el cual forma parte del presente Decreto como Anexo” (SIC) (publicado en el Diario Oficial el 29/VIII/95). El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, con su habitual precisión, sintetiza los agravios de las accionantes (cinco empresas aseguradoras) y la refutación intentada por el Estado. Porque, en efecto, interpuesto por aquéllas el correspondiente recurso de Revocación (fs. 00018/00037v., en rojo, Legajo “A” de A.A.; y fs. 18/35 de la pieza de 62 fojas, tapa color verde), se oyó a la Dirección General para Asuntos Jurídicos y Consultoría Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores (fs. 00044/00048, en rojo, Legajo “A” cit.; y fs. 42/46, pieza cit.) y a la Asesoría Jurídica del Ministerio de Economía y Finanzas (fs. 00055/00060, Legajo “A” cit.; y fs. 53/58, pieza cit.), y los dos dictámenes recaídos estiman que los “Acuerdos de Alcance Parcial” se incorporan directamente al ordenamiento jurídico nacional sin colidir con la Constitución, salvo que se tratare o que versaren sobre materias no comprendidas en los arts. 8 y 14 (conf. art. 7º) del D.L. 15.071, de 14/X/980, cuyo único artículo útil - el 1º, ya que el 2do. es de orden- aprueba el Tratado de Montevideo de 1980 constitutivo de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), suscrito en Montevideo el 12 de agosto de 1980. Posición reiterada al contestar. Ésta es la cuestión sobre la cual gira y se agota el debate litigioso, porque de no ser exacta la tesis esgrimida por el Estado, la nulidad del acto residenciado (Decreto 299/95) deviene inexcusable, ya que dicha normativa ingresaría a regular indebidamente MATERIA DE RESERVA LEGISLATIVA. Se trata de una problemática atinente al Derecho Público (Constitucional e Internacional), que puede incidir de alguna forma en la inserción del país en los procesos de integración, de ahí la gravedad que reviste y la complejidad que presenta la dilucidación del subjudice. Empero, cabe puntualizar que el Tribunal, en decisión cautelosa y razonable, amparado en la normativa vigente y sin prejuzgar sobre la ilegalidad manifiesta del acto impugnado (arts. 2/3, Ley 15.869, de 22/VI/987), dispuso la suspensión transitoria y total de la ejecución de dicho acto, según Sentencia No. 237/97 (fs. 57/58v., Ficha 210/96 acordonada), de consuno con el dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 53/54, Ibid.). III- Que según el art. 2º del Tratado de Montevideo, las normas y mecanismos del Tratado y las que dentro de su marco establezcan los países miembros, tendrán por objeto el desarrollo de las siguientes funciones básicas de la Asociación: la promoción y regulación del comercio recíproco, la complementación económica y el desarrollo de las acciones de cooperación económica que coadyuven a la ampliación de los mercados. Para el cumplimiento de estas FUNCIONES BÁSICAS de la Asociación, los países miembros establecen un área de preferencias económicas, compuesta de una preferencia arancelaria regional, por Acuerdos de Alcance Regional y por ACUERDOS DE ALCANCE PARCIAL (art. 4º.). La “Preferencia arancelaria regional” está prevista en el art. 5º; los “Acuerdos de alcance regional” en el art. 6º; y, los “ACUERDOS DE ALCANCE PARCIAL”, en los arts. 7/14. Estos últimos “...son aquéllos en cuya celebración no participa la totalidad de los países miembros, y propenderán a crear las condiciones necesarias para profundizar el proceso de integración regional mediante su progresiva multilateralización” (Inc. 1º). Se agrega que: “Los derechos y obligaciones que se establezcan en los acuerdos de alcance parcial regirán exclusivamente para los países miembros que los suscriban o que a ellos adhieran” (Inc. 2º). Y estos acuerdos “...podrán ser comerciales, de complementación económica, agropecuarios, de promoción del comercio o adoptar otras modalidades de conformidad con el art. 14 del presente Tratado” (Art. 8º). Precisamente, según el art. 14: “Los países miembros podrán establecer, mediante las reglamentaciones correspondientes, normas específicas para la concertación de otras modalidades de acuerdos de alcance parcial. A ese efecto, se tomarán en consideración, entre otras materias, LA COOPERACIÓN CIENTÍFICA Y TECNOLÓGICA, LA PROMOCIÓN DEL TURISMO Y LA PRESERVACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE” (SIC, salvo las mayúsculas). Y bien. El Estado sostiene (Ministerios de Relaciones Exteriores y de Economía y Finanzas, dictámenes precitados) que, en virtud de la aprobación del Tratado por obra del D.L. 15.071 -normativa convalidada por la Ley 15.737/1985-, los “Acuerdos de Alcance Parcial” se incorporan correctamente al orden jurídico interno, nacional o doméstico SIN NECESIDAD DE APROBACIÓN LEGISLATIVA, sin que ello signifique colidir con la Constitución SIEMPRE que tales “Acuerdos” refieran a alguna de las MATERIAS citadas en los arts. 8 y 14, lo que sucede “in casu”, desde que el Decreto 299/95 aprueba un Acuerdo de Alcance Parcial sobre “TRANSPORTE MULTIMODAL DE MERCADERÍAS”, es decir, concerniente a la “materia comercial”. Sin embargo, el Tribunal estima que el DL 15.071, como bien señala el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, no constituye una “ norma en blanco ” susceptible de ser llenada con cualquier contenido sin ninguna injerencia del Parlamento, porque ello implica violentar la “Lex Fundamentalis” (arts. 85, núm. 7; y 168, núm. 20). No se trata, en principio -y a los fines de este proceso- de cuestionar la CONSTITUCIONALIDAD DE LA “LEY 15.071”, sino de interpretar su alcance. Porque no se discute que los acuerdos negociados en el marco de la A.LA.D.I. (“Acuerdos de Alcance Parcial”) se incorporan “ipso iure” o automáticamente al Derecho Interno sin necesidad de acto jurídico alguno (especialmente acto de “aprobación” legislativa), porque así resulta del propio Tratado -que aprobara el DL 15.071- y del Decreto No. 663/985, de 27/XI/985, sobre vigencia plena de los multicitados “Acuerdos de Alcance Parcial”. Sin embargo, en la especie, si bien el Acuerdo se inscribe en lo dispuesto por el premencionado art. 14 del Tratado ( CONSIDERANDO II del Decreto enjuiciado), el Poder Ejecutivo dispuso que “...corresponde incorporar al derecho interno y publicitar el texto del Acuerdo mencionado para su vigencia” (SIC, CONSIDERANDO IV ). No sólo así lo hizo sino que, en virtud del art. 2º del Decreto impugnado, se comete al MtyOP reglamentar “...la operatoria de aplicación del Acuerdo y determinar los controles necesarios” (SIC). No se alude, entonces, a ningún acto NECESARIO de aprobación ni se dubita la entrada en vigencia del Acuerdo por la aprobación que le presta el Decreto 299/95 en examen, pero al publicitarlo el Poder Ejecutivo habilita a los titulares de un derecho subjetivo o de un interés directo, personal y legítimo violado o lesionado por dicho acto (arts. 309 de la Constitución y 38 y 49 D.L. 15.524) a cuestionar lo que no es más que “...un acto de aplicación del Acuerdo”, permitiendo juzgar la validez de éste (el Acuerdo) y, eventualmente, detectar vicios que puedan inficionar de nulidad a dicho Acuerdo (vicios constatados en el acto de aplicación o ejecución del Acuerdo, que es el Decreto 299/95). De modo que los vicios que se comprobaren en este acto de aplicación (Decreto 299/95) podrían afectar de nulidad al referido Acuerdo de Alcance Parcial, que es el ACTO JURÍDICO BÁSICO Y VINCULANTE. IV- Que del propio Tratado no surge que el Estado pueda celebrar cualquier acuerdo sin el correspondiente contralor legislativo. Porque el art. 46 establece que: “...en materia de impuestos, tasas y otros gravámenes internos, los productos originarios del territorio de un país miembro gozarán en el territorio de los demás países miembros de un tratamiento no menos favorable al que se aplique a productos similares nacionales”. Agregando que: “Los países miembros adoptarán las providencias que DE CONFORMIDAD CON SUS RESPECTIVAS CONSTITUCIONES NACIONALES, sean necesarias para dar cumplimiento a la disposición precedente” (SIC, salvo las mayúsculas). Pero, además, como acertadamente advierte el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el art. 59 del Tratado establece que: “Las disposiciones del presente Tratado no afectarán los derechos y obligaciones resultantes de convenios suscritos por cualquiera de los países signatarios con anterioridad a su entrada en vigor”. Es decir que los Acuerdos de referencia no pueden sustraerse a las exigencias impuestas por las Constituciones de los países miembros. En tanto que las disposiciones del Tratado, como es obvio, no afecta o cancela los derechos y obligaciones derivados de convenios suscritos anteriormente por los países signatarios. Ello no obstante, el resultado opuesto se releva en el caso ocurrente, ya que, por el contenido de este Acuerdo de Alcance Parcial, se afectan, no solamente normas de Derecho Interno o Nacional (arts. 163 y sigtes. del Código de Comercio en materia de Transporte Terrestre, arts. 1.030 y sigtes. del mismo código en materia de Transporte Marítimo; y arts. 137/150 del Código Aeronáutico en materia de Transporte Aéreo, DL 14.304), sino también, y ello parece evidente, disposiciones de Tratados Internacionales celebrados y ratificados por la República: arts. 14/16 del Tratado de Derecho Comercial Terrestre Internacional de Montevideo, de 1940, sobre “TRANSPORTE TERRESTRE Y MIXTO”, Título IV (v. “Tratados de Montevideo, 1889, 1939 y 1940”, 2da. Edición Universidad de la República y Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, 1966, págs. 137/138); la Convención de Varsovia, aprobada por DL 14.289, etc.. Todo ello en el plano general-sustancial, porque desde una perspectiva específica o concreta se constata la eliminación de la RESPONSABILIDAD SOLIDARIA E INDIVISIBLE (Y PLENA) de los transportadores efectivos en cada sector en el Transporte Multimodal de Mercaderías; la limitación de los “topes” en materia de responsabilidad, contrariando el principio general de la REPARACIÓN INTEGRAL DEL PERJUICIO (que el Prof. Alberto R. REAL considera implícitamente consagrado por el art. 72 de la Carta Constitucional, según la estimativa jusnaturalista que inspira tal disposición, en su obra “Los Principios Generales de Derecho en la Constitución Uruguaya”, en Rev. de Derecho Público y Privado, t. XL, No. 238, Montevideo, 1958) o bien la fijación de límites irrisorios que, en puridad, implican prácticamente eliminar tal responsabilidad, etc.. Todo ello produce graves consecuencias, como se aduce exactamente en la demanda, en cuanto causa perjuicios a los importadores y exportadores nacionales y a las compañías aseguradoras que operan en el país (en este caso, por la dificultad o verdadera imposibilidad de concretar el “recupero”), en beneficio de empresas extranjeras (las operadoras efectivas en el transporte multimodal) y en perjuicio de aquéllas, las nacionales, lo que se traduce en una ilegítima transferencia de recursos de un sector a otro, alterando las reglas del comercio nacional e internacional, etc.. Si se acepta la hipótesis que maneja el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, de que estos Acuerdos de Alcance Parcial son verdaderos “reglamentos de ejecución” o de aplicación del Tratado de Montevideo de 1980 (fs. 101v. de autos), el problema podría conducir a una cuestión de eventual INCONSTITUCIONALIDAD DEL DL 15.071 que aprobó dicho Tratado. Tal género de reglamentos son aquellos que tienen por objeto complementar las leyes, estableciendo las normas necesarias para hacer posible y asegurar su ejecución; pudiendo los mismos (vía reglamentaria) establecer formalidades o requisitos no previstos en la ley pero necesarios para asegurar su cumplimiento, y siendo indudablemente actos procesables ante esta jurisdicción (SAYAGUÉS LASO, E.: “Tratado de Derecho Administrativo”, t. I, ed. 1963, págs. 127 y 130, Nos. 70 y 72; GIORGI: “El Contencioso Administrativo de Anulación”, Montevideo, 1958, págs. 143/145; Sentencias 32 y 270/987; 221/989; 611/90; 132/92; 602, 833, 834, 887/93, etc.). Si se acepta que estos Acuerdos de Alcance Parcial son verdaderos reglamentos de ejecución o de aplicación del Tratado de Montevideo de 1980, se reitera, es de toda evidencia que ellos carecen de toda aptitud o habilitación para innovar en temas propios de los tratados, porque entonces exorbitarían holgadamente el marco normativo en el que operan. Ya que, como enseña la doctrina, “ ejecutar” la ley no es “dictar” la ley , por cuya virtud no es posible alterar el espíritu de la ley con excepciones reglamentarias, porque si así fuere, el Poder Ejecutivo se convertiría en legislador, expresa textualmente MARIENHOFF (“Tratado de Derecho Administrativo”, t. I, ed. Abeledo-Perrot, Bs. Aires, 1995, págs. 259/260, No. 67). El Tribunal estima que debe juzgar la juridicidad de los actos sometidos a proceso en función de su ajuste a la normativa de rango superior (ley o Constitución); esto es, que aunque el acto se ajuste a una norma meramente reglamentaria, si vulnera una ley o norma constitucional, es antijurídico, y, por el contrario, si está desajustado a una norma reglamentaria pero ajustado, en cambio, por ser ilegal esa norma, a la ley o a la Constitución, el acto no puede ser anulado porque no contraría la norma de derecho de superior jerarquía (Sent. 348, de 19/X/987). Pero no es esta última situación la instalada en el subjudice, porque el Acuerdo en examen ha invadido zonas reservadas a la ley y, de esa forma, afecta tratados con ratificación parlamentaria y disposiciones internacionales y legales en vigor, entrando en severa colisión con la preceptiva constitucional, todo lo cual lo convierte en violatorio de la “regla de derecho”, ya que ésta es una expresión de alcance amplio que comprende cualquier norma jurídica, incluso los principios generales de derecho (SAYAGUÉS LASO: “Tratado...”, ob. cit., t. II, ed. 1959, págs. 568/569, No. 1048; REAL: “Los principios generales de Derecho en la Constitución Uruguaya”, Ob. cit., pág. 245; JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, J.: “La Constitución de 1952”, Montevideo, 1953, t. IV, pág. 80; GIORGI: Ob. cit., págs. 196, 197, 207 y 209, etc.). Todo ello implica que, como acertadamente puntualiza el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se ha vulnerado la importante previsión del art. 85, núm. 7, de la Constitución, que hace preceptiva la ratificación parlamentaria de un Acuerdo de Alcance Parcial que, como el involucrado en esta causa, incursiona decididamente en esfera reservada a la LEY, lo que no escapa a la jurisdicción del Tribunal, inhibido constitucionalmente de ingresar al examen de una cuestión que integra la competencia originaria y exclusiva de la Suprema Corte de Justicia (arts. 256 y sigtes., Constitución), pero habilitado para detectar si un determinado acto administrativo es violatorio de la “regla de derecho”, noción omnicomprensiva, como se adelantó, que incluye también -naturalmente- cualquier norma constitucional o cualquier principio general de derecho de raigambre constitucional (art. 72). La referida conclusión importa al poner en juego el sagrado principio de separación de poderes que traduce una característica del Estado de Derecho (JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, J..: “Teoría de Gobierno”, t. I, pág. 69; RISSO FERRAND, Martín: “Derecho Constitucional”, t. III, ed. INGRANUSI LTDA., 1998, pág. 20). Y si el quebrantamiento de tal principio se verifica, a efectos de mantener en todos sus términos la primacía constitucional dentro del ordenamiento jurídico, existen no sólo posibilidades de lograr la desaplicación de los actos inferiores inconstitucionales (RISSO FERRAND, M.: “Derecho Constitucional”, Ob. cit., t. I, INGRANUSI LTDA., Montevideo, 1996, pág. 79), sino también, obviamente, posibilidades de obtener la declaración de nulidad del acto antijurídico (a. 309, Constitución). Es que no resulta de los arts. 7, 8 y 14 del Tratado (DL 15.071) que el Estado, en tanto que país miembro de la A.LA.D.I., pueda celebrar CUALQUIER ACUERDO DE ALCANCE PARCIAL sobre cualquiera de las “materias” aludidas en los arts. 8 y 14, SIN OBSERVAR LAS EXIGENCIAS CONSTITUCIONALES EN MATERIA DE APROBACIÓN DE TRATADOS “...de paz, alianza, comercio y las convenciones o contratos de cualquier naturaleza que celebre el Poder Ejecutivo con potencias extranjeras” (arts. 85, núm. 7; y 168, núm. 20, Constitución, ya citados). Como sostiene Eve RIMOLDI de LADMANN, Profesora de Derecho Constitucional de la Universidad de Buenos Aires, en el marco de ALADI se aprueban convenios sin intervención del Congreso; y se han incluido también Tratados aprobados por los respectivos Congresos (“Los Tratados, la integración y el nuevo orden constitucional argentino” (Una aproximación al tema), en Rev. de Derecho Público, No. 8/1995, págs. 33 y sigtes., especialmente págs. 34-35). Pero como también se ha señalado en la doctrina, en el período de transición del MERCOSUR, hasta el Protocolo de Ouro Preto de 17/XII/994, muchas medidas se internalizaron por medio de actos administrativos, siempre que no estuvieran en contradicción con norma legal o constitucional, en cuyo caso prevalecían estas últimas (DE FREITAS LIMA, Ventura Deisy: “A Ordem Juridica do Mercosul”, Ed. Do. Advogado, 1996, Porto Alegre, pág. 109). Esto último es lo que se advierte en el ocurrente, ya que, al variar el RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD EN MATERIA DE TRANSPORTE MULTIMODAL (TRANSPORTES SUCESIVOS O ACUMULATIVOS) Y EL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD EN DICHA MATERIA POR RAZÓN DE CUANTÍA (TOPES O LÍMITES), se ha invadido un ámbito competencial exclusivo del Poder Legislativo, lo que conforma la violación de la regla de derecho causante de la ilegitimidad del acto residenciado, desde que el poder ejercitado no se desplegó sobre la materia asignada (ROTONDO TORNARÍA, Felipe: Manual de Derecho Administrativo”, t. I, ed. Edit. Universidad Ltda., 1993, pág. 70; y t. II, 1983, pág. 102). Convicción que expresa el Prof. CASSINELLI MUÑOZ al sostener la correlación entre “Poder de Gobierno” y funciones asignadas a cada uno de ellos (“Derecho Público”, Vol. I, ed. F.C.U., 1995, págs. 50 y 106; y Vol. II, ed. F.C.U., 1991, pág. 126, No. 332). Pero además, se afectan los criterios establecidos por el país en materia de JURISDICCIÓN, atributo o expresión de la soberanía nacional (arts. 2399/2401, Apéndice del Código Civil; arts. 14/16, Tratado de Derecho Comercial Terrestre Internacional de 1940, ya citado), lo que implica, dada la “irritante desigualdad” que se suscitaría respecto de quienes no impugnaron el Decreto 299/95 que se procesa, la necesidad de acordar a este pronunciamiento efectos generales y absolutos, “erga omnes”, como se analizará de inmediato. La ilegitimidad del Acuerdo de Alcance Parcial en cuestión, como del Decreto 299/995 que lo aprueba, resulta de las dos excelentes piezas jurídicas que conforman la demanda y alegato de la parte actora, a la sazón coincidentes con las notas elevadas por la “Cámara de Industrias del Uruguay”, de 9/XI/93 (fs. 1/3, en rojo, Legajo “B” de A.A.); por la “Cámara Nacional de Comercio”, de la misma fecha (fs. 4/5, Ibid.); y por la “Comisión Local de Aseguradores”, de 8/XI/93 (fs. 6/22, Ib.). Todo ello indica, finalmente, la prudencia que inspiró el dictamen de la Asesoría Jurídica del Ministerio de Economía y Finanzas, en cuanto aconsejó acceder a la suspensión provisional de la ejecución del acto residenciado (cf. art. 150, Decreto 500/91) (fs. 54, A.A. cits.). Es que, la eliminación del régimen de responsabilidad solidaria e indivisible en materia de transporte multimodal de mercaderías, al margen de la ilegalidad de la volición que la determina, crea problemas de todo tipo a las empresas accionantes, como se relata en el acto introductorio de instancia en forma por demás precisa (fs. 22v./25v. de autos).- Y la afectación del principio de REPARACIÓN INTEGRAL DEL PERJUICIO, como derivación del establecimiento de topes indemnizatorios irrisorios que, en sustancia, pueden implicar la implantación de un régimen de irresponsabilidad (prácticamente) del transportador, contraría lo sostenido por calificados doctrinos en el PRIMER SIMPOSIO INTERNACIONAL SOBRE RESPONSABILIDAD CIVIL EN EL TRANSPORTE TERRESTRE, realizado en nuestro país entre el 9 y 11 de diciembre de 1987, incluyendo la posición del redactor de esta sentencia en su condición de representante de la Asociación de Magistrados Judiciales del Uruguay (GAMARRA, Jorge: “Responsabilidad del Transportista de Personas”, ed. MtyOP/1987, págs. 92/103; ALTERINI, Atilio: “Responsabilidad del Transportista”, págs. 67/74; FERRO ASTRAY, José A.: “La limitación convencional de la responsabilidad del transportador terrestre”, págs. 75/91; BERMÚDEZ, Víctor H.: “Seguro. Otras formas de garantía y limitantes en los montos indemnizatorios (daño emergente, lucro cesante, daño moral). Responsabilidad en el transporte aéreo. Su extensión al transporte terrestre”, págs. 249/262; ALONSO DE MARCO, Raúl: “Responsabilidad del Transportista”, págs. 111/115, etc.). V) Que atento a la naturaleza del acto impugnado y a su alcance y consecuencias, en consonancia con el temperamento sugerido por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se habrá de conferir efectos generales y absolutos, “erga omnes”, a la nulidad postulada que finalmente se habrá de declarar, en interés de la regla de derecho y, aun, de la buena administración. Porque, como exactamente expresa dicho Magistrado, resultaría incoherente y contrario a la seguridad jurídica (uno de los valores axiológicos del Derecho a cuya cristalización propende) la vigencia de normativas diversas sobre jurisdicción y responsabilidad en materia de transporte internacional multimodal de mercaderías; a ello se adita la trascendencia económica de esa disparidad de regímenes jurídicos respecto de los usuarios de dicho transporte y, especialmente, con relación a las compañías aseguradoras, con irritante desigualdad en cuanto a las que no han accionado, así como los “difusivos importantes efectos de esta normativa sobre el comercio regional y la producción nacional” (SIC, fs. 102v. de autos). Como ya expresara el redactor en otro pronunciamiento de la Corporación en que se utilizara la potestad excepcional que le acuerda el art. 311, inc. 2º, de la Constitución (Sentencia No. 996, de 23/XII/96): “Sin perjuicio de reconocer la Corporación que en estos supuestos no es ése el interés exclusivo ni el fundamental que se satisface, porque ello ocurre respecto del interés personal de quien, afectado por el mismo acto impugnado, dedujo la pretensión tendiente a su anulación, como sostiene en el campo doctrinario quien fuera destacado integrante del Cuerpo (v. TORELLO: Ob. cit., pág. 20), opinión dirigida a reafirmar el principio de INEXISTENCIA de un derecho subjetivo a la legalidad e, incluso, de un mero interés legítimo a la legalidad, de todas formas se comparte el examen que del art. 311, inc. 2º, de la Constitución, formula el Dr. Héctor GIORGI, especialmente cuando puntualiza que: “Si bien es frecuente que en los litigios en los que se plantea la violación de un derecho subjetivo perfecto, la decisión administrativa impugnada afecte únicamente una situación jurídica particular -la del accionante-, puede darse el caso de que dicha decisión lesione derechos subjetivos de más de una persona. Ello ocurre, por ejemplo, en el contencioso de la función pública suscitado por la impugnación de normas reglamentarias dictadas por la Administración y violatorias de los derechos de los funcionarios. La anulación de estas normas producirá efectos en el caso concreto, según el texto constitucional. Sin embargo, mediarían también aquí, aplicando el criterio del constituyente, razones de buena administración, de protección del orden jurídico y de igualdad de tratamiento a los administrados, para justificar una sentencia anulatoria con efectos erga omnes” (“El Contencioso Administrativo de Anulación”, Ob. cit., pág. 289, No. 60).” “Tales consideraciones, y el propio ejemplo propuesto por el Dr. GIORGI, que parece pensado para un caso “mutatis mutandi” similar al de autos, son totalmente compartidas por el Tribunal.” “Esta Corporación, en Sent. 851 de 16/X/1991, que declaró la nulidad de determinados artículos de un decreto del Poder Ejecutivo, con efectos generales, en función del art. 311, inc. 2º, Constitución, ha señalado que calificada doctrina sostiene que, el tratamiento paralelo que hace la Constitución del derecho subjetivo e interés legítimo, se repite en los arts. 308, 310 y 311 de la Carta Fundamental, citando las opiniones de los Dres. FRUGONE SCHIAVONE (“Notas para un estudio acerca de los efectos de la declaración de nulidad del acto administrativo por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo”, en Rev. Der. Const. y Político, No. 27, pág. 277), y Alberto R. REAL (“Efectos de la sentencia anulatoria”, en Rev. Fac. Der., T. XXI, 1970, págs. 379 y ss.).” “Con absoluta claridad se pronuncia el Prof. H. CASSINELLI MUÑOZ, interpretando la norma constitucional de referencia en el sentido de que, cuando se anula por lesión de derecho subjetivo, la anulación sólo tiene efecto en el caso concreto (“inter partes”); en cambio, cuando se anula por lesión de un interés legítimo, el efecto es general (“erga omnes”) (“Derecho público”, vol. II, ed. F.C.U., 1991, págs. 132-133). Opinión concordante con la del Prof. FRUGONE para quien “...nada tiene que ver con los efectos de la sentencia anulatoria, la naturaleza del acto impugnado” porque sea éste “...general o particular, los efectos de la anulación están regulados por la Constitución únicamente en función de la situación jurídica lesionada o vulnerada”. Por ende, su conclusión no puede ser otra que la enunciada: “Si un reglamento viola un derecho subjetivo, anulación inter partes y relativa; si lesiona un interés legítimo, la anulación producirá efectos generales y absolutos” (ob. cit., pág. 295).” “SAYAGUÉS LASO, reputando defectuosa la norma constitucional, considera que el art. 311 debe interpretarse en el sentido de que “se refiere a las acciones de nulidad por lesión de interés, cuando el Tribunal estima conveniente, por razones jurídicas, o de buena administración, que la sentencia anulatoria tenga efectos absolutos, que alcance a todos”. Y, ejemplificando, agrega que tal sería el caso de la acción de nulidad deducida por una persona lesionada en su interés POR UN ACTO REGLAMENTARIO, si la sentencia anulase éste y el Tribunal diera efectos absolutos al fallo, por considerar conveniente para la buena administración o en interés del derecho objetivo, que la reglamentación se extinguiese para todos y no sólo para el reclamante (“Tratado...”, Ob. cit., t. II cit., pág. 595, No. 1068, y Nota No. 5 al pie; SAYAGUÉS LASO: “El Tribunal...”, Ob. cit., pág. 96, No. 64).” “El Prof. Carlos DELPIAZZO se orienta en la misma línea interpretativa recién mencionada, al admitir el efecto inter partes de la sentencia que anula por violación de un derecho subjetivo; y, en cambio, el efecto “erga omnes” con relación a la que anula por lesión de un interés legítimo. Precisa que puede sostenerse que no coincide el interés de la regla de derecho o de la buena administración con el interés legítimo, y que implicaría una jurisdicción de mérito para el Tribunal; empero, se inclina por la primera interpretación, estimando que el interés, para ser legítimo, debe ser conforme al ordenamiento jurídico; y, además, porque considera que la referencia al interés de la buena administración es paralela a la mención de la desviación de poder que acompaña la contrariedad de la regla de derecho en el art. 309 (“Efectos de la sentencia anulatoria sobre el reglamento”, en “Actividad Reglamentaria de la Administración”, ed. F.C.U., 1989, págs. 143-144).” “Para el Prof. Aníbal CAGNONI, el art. 311 permite al Tribunal asumir una competencia de índole objetiva, porque en caso de amparar la demanda puede, sin incurrir en ultra petita, expandir los efectos de la sentencia, dándole efectos generales y absolutos, permitiendo la eliminación del acto del ordenamiento jurídico, lo que no ocurre en nuestro derecho con las leyes inconstitucionales (“Impugnación del Reglamento”, en “Actividad Reglamentaria de la Administración”, ed. F.C.U., 1989, cit. pág. 130).” “Justino JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA sostiene que la demanda de nulidad debe siempre fundarse en la violación de un derecho subjetivo o interés legítimo; y entiende que el Tribunal, en caso de anular, en cualquiera de ambos supuestos tiene la opción de asignarle a la sentencia efectos generales y absolutos, si conviene a la regla de derecho o por razones de buena administración (“La Constitución de 1952”, t. IV, pág. 95).” “El art. 311, inc. 2º, dice Zola DÍAZ PELUFFO, plantea la situación del interés legítimo cuando coincide con el público (doctrina italiana), constituyendo, el primero, el medio que moviliza el control en interés de la buena administración. Y el interés de la buena administración, acota, estará en juego siempre que no se dé la hipótesis del inc. 1º, es decir, de violación del derecho subjetivo. Porque, a su juicio, el constituyente acoge la tesis doctrinaria (francesa) de “...dar efectos generales al recurso que se considera objetivo por tener en su base un interés legítimo, y efectos particulares al recurso basado en un derecho subjetivo del recurrente” (“El Recurso Contencioso Administrativo”, ed. A. Fernández, 1960, págs. 336- 337). Y concluye expresando que no se trata, en rigor, de una sentencia “sui generis”, diferente a las demás sentencias, porque el efecto de este acto obedece a la naturaleza del acto impugnado: efectos generales si es un acto regla y efectos particulares si es un acto subjetivo (cf. BOSCH, J.: “Tribunales judiciales o tribunales administrativos para juzgar a la Administración Pública”, págs. 133 y ss.; FIORINI, B.: “Teoría de la Justicia Administrativa”, págs. 192 y ss.) (DÍAZ PELUFFO, Z.: Ob. cit., pág. 324).” “Y bien. Sea cual fuere la interpretación que se acepte, no cabe dudar en el caso de la factibilidad de aplicar el previsión especial del art. 311, inc. 2º, Constitución. Porque el principio general de que la sentencia y su atributo, condición o estado superior (la cosa juzgada), afecta solamente a los sujetos que fueron partes en determinado proceso y respecto de la o las cuestiones debatidas, que constituyeron la materia objeto de cognición, lo que no significa otra cosa que ratificar los LÍMITES SUBJETIVOS Y OBJETIVOS DE LA COSA JUZGADA (efecto inter partes y excepcionalmente proyección respecto de terceros: arts. 479 C.P.C.; 218 C.G.P.; y 281 C. Proc. Penal), cede en aquellos casos en que, con base normativa indiscutible, la sentencia puede asumir un alcance o irradiación superior. Así como dice GARCÍA DE ENTERRÍA, “cuando el objeto del recurso es una disposición general, su anulación en vía contencioso- administrativa produce también efectos generales, erga omnes, puesto que la anulación lleva consigo la desaparición de la norma del mundo jurídico”; aunque reconoce que las posibilidades que brinda la normativa de su país (art. 86-2 LJ) “...están en buena medida inéditas, por una parte, a causa de su carácter excepcional con respecto a la norma general de los efectos interpartes de las resoluciones judiciales; por otra, por la dificultad de precisar a priori qué se entiende a estos efectos, por “personas afectadas por los mismos”, y, en fin, por la resistencia habitual de la Administración a hacer efectiva la extensión” (“Curso de Derecho Administrativo”, Ob. cit., t. II cit., págs. 562-563).” “En la especie, debe atenderse a la naturaleza del acto impugnado y a su ámbito de aplicación; pero también a la entidad de los vicios invalidantes de dicho acto, por invasión de esfera y materia privativas de la ley que implican exorbitar el alcance de la potestad reglamentaria (incompetencia para aminorar el ámbito subjetivo definido por la ley expresamente), lesión de derechos constitucionalmente tutelados; y/o consagración de excepciones o exclusiones no autorizadas por la ley básica y vinculante. Todo lo cual indica, aunque no se comparta la posición de que la expresión “buena administración” debe equipararse al “mérito de la actuación administrativa” (desde que toda sentencia anulatoria se asienta en razones de ilegitimidad exclusivamente, con exclusión de todo criterio de mérito, oportunidad o conveniencia), que en la base del concepto constitucional de “buena administración” se halla también el acatamiento de la regla de derecho, lo que justamente no se observa en el acto que se procesa.” “El interés de la regla de derecho y/o de la buena administración se halla en juego en el ocurrente, lo que permite “...la eliminación de estas seudo-normas que son los Reglamentos ilegales, que enturbian la composición del ordenamiento y que obstaculizan o impiden la aplicación de las normas propiamente tales y de valor superior que son las Leyes formales infringidas por aquéllos”. Por lo que, en estas situaciones, la sentencia anulatoria con efectos generales y absolutos cumple “...una finalidad purgativa del ordenamiento de la que puede decirse que es primariamente relevante en interés de la Ley antes que el interés particular de los recurrentes”, objetivo que prima sobre evidentes razones de economía procesal al evitar el planteamiento de multitud de litigios, al tiempo que facilita la unidad de calificación de la ilegalidad declarada (GARCÍA DE ENTERRÍA: Ob. cit., t. I cit., págs. 244-245).” “La unanimidad que se registra en el seno del Cuerpo y su concordancia con el dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, revelan la claridad de la situación que se dirime.” Por los fundamentos expuestos y lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, Dr. Eduardo PIAGGIO SOTO, el Tribunal FALLA : Acogiendo la demanda y, en su mérito, declarando la nulidad del acto impugnado con efectos generales y absolutos, en interés de la regla de derecho y/o de la buena administración. Sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 10.000 (pesos uruguayos diez mil). Y, oportunamente, previa devolución de los acordonados, archívese con sujeción a su estado.