Sentencia Definitiva N° 501/2018

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 30 de octubre de 2018. No. 501 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “CONSORCIO RUTA 1 S.A. con ESTADO - MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. Acción de nulidad”. (Ficha No. 105/2016). RESULTANDO: I) En este proceso, la actora CONSORCIO RUTA 1 S.A., dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 333/2014 dictada el 28 de enero de 2014 por la Dirección General Impositiva, mediante la cual se dispuso “Revocar las Resoluciones Número 394/2005 dictada por esta dirección General con fecha 22 de junio de 2005 y la Número 613/2009 dictada por esta Dirección General con fecha 4 de mayo de 2009. (…)”. (fs. 3959 de los A.A. en 4097 fojas, Pieza 18). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que el acto impugnado le causa agravio por haber omitido incluir la revocación de las Resoluciones No. 944/006 de 29 de diciembre de 2006 y de la No. 2/2041/2009 de fecha 24 de noviembre de 2009, lo cual fuera peticionado por su parte al fundamentar los recursos interpuestos contra la resolución impugnada. Afirmó que el objeto del acto impugnado fue revocar la Resolución No. 394/05 y las decisiones conexas (Resolución No. 613/009), al no resultar coherente mantenerlas respecto de sujetos que no accionaron, siendo que tales resoluciones fueron anuladas por razones de legitimidad. Indicó que, de tal forma, la revocación se realizó con la finalidad de volver a “fojas cero” todo lo relacionado con la declaración de unidad económica-administrativa y sus consecuencias. Destacó que luego de dicha decisión, se procedió a levantar todos los embargos trabados en ejecución de las resoluciones involucradas, y pasando a informe de la Asesoría Tributaria, se concluyó que debía mantenerse la inicial declaración de unidad económico-administrativa entre las empresas VICTORIO AMÉRICO GUALTIERI S.A., CONSORCIO RUTA 1 S.A., COMPAÑÍA BIMPER S.A. y OBRASCON HUARTE LAIN S.A. - SUCURSAL URUGUAY, lo cual fue declarado por la Resolución de la Dirección General Impositiva de fecha 27 de noviembre de 2014. Concluyó entonces que, como consecuencia de esa definitiva decisión, debieron caer todas las que hubieran determinado impuestos a cada una de las sociedades que integran la referida unidad, individualmente consideradas. Expresó que en un expediente que no formaba físicamente parte del referido cúmulo, producto de las mismas actuaciones inspectivas que motivaron los de aquél agrupamiento, la División Fiscalización determinó impuestos a CONSORCIO RUTA 1 S.A. individualmente considerada (Resolución No. 944/06). Afirmó que por ese solo motivo, ese acto es contrario a la decisión de la Dirección General que ha declarado que esta sociedad integró la referida unidad económica en el período comprendido en esa determinación, por lo cual, también debió ser revocado. Lo mismo advierte en relación con la Resolución No. 2/2041/2009, dictada en aplicación de la Resolución No. 944/06. En definitiva, se agravió de la volición impugnada por cuanto omite incluir esos actos de determinación que la comprenden (la Resolución No. 944/06 y la 2/2041/09). En consecuencia, solicitó que se anule el acto impugnado -de modo que la Administración recomponga su actuación, dictando un nuevo acto revocatorio comprensivo de todas sus decisiones contrarias a la referida declaración de unidad económico-administrativa- con las máximas condenas procesales contra la Administración. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. En primer lugar, adujo que la resolución resistida mal puede causar agravio a la parte actora, por cuanto el único punto sobre el cual se pronuncia la impugnante no constituye un agravio contra el acto impugnado, sino una petición en relación a otro procedimiento que no se tramita en el mismo expediente. En consecuencia, arriba a la conclusión de que la impugnante debió presentarse en dichos obrados y peticionar lo que pretendía. En segundo lugar, indicó que el acto impugnado fue dictado en virtud de la sentencia dictada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo que resolvió anular la Resolución No. 394/2005. En consecuencia, por razones de legalidad la Administración resolvió proceder a la recomposición integral de las actuaciones, revocando las Resoluciones No. 394/2005 y la 613/2009. Por otra parte, destacó que la actora ya ha impugnado de nulidad las Resoluciones No. 944/06 y la No. 2/2041/2009. Respecto de la primera de las resoluciones, el Tribunal dictó la Sentencia No. 395/2013 mediante la cual se declaró la caducidad de la instancia por haberse presentado la demanda una vez vencido el plazo previsto para ello, lo que hace que a su respecto la mentada decisión haya adquirido la calidad de cosa juzgada. Por otra parte, en lo que refiere a la Resolución No. 2/2041/2009, el Tribunal decretó la perención de la instancia por haber transcurrido más de seis meses sin que se haya realizado ningún acto del procedimiento (art. 96 D.L. No. 15.524), habiendo adquirido dicho decreto la calidad de firme, no correspondiendo su revisión por vía oblicua como se pretende con esta acción. En forma subsidiaria, y para el caso que el Tribunal analice las cuestiones sustanciales planteadas, afirmó que tampoco en ese sentido asiste razón a la accionante. En tal sentido, adujo que para fundamentar su acción, la actora refirió al expediente administrativo No. 2002/05.005.00.03.1950 que no constituye los antecedentes administrativos del acto administrativo impugnado. En efecto, el expediente No. 2002/05.005.00.03.1950 constituye un cúmulo de actuaciones administrativas diferentes -no conexas al expediente No. 2004.05.005.00.03.4221 como pretende la accionante- por lo que las conclusiones a las que allí se arribó no pueden trasladarse en forma automática a otros expedientes. Afirmó que en todo caso, la nulidad del acto impugnado no conllevaría a la revocación de las resoluciones No. 944/06 y 2/2041/2009, dictadas en otro expediente y sobre las cuales ya se pronunció el Tribunal. Por último, señaló que su actuar fue siempre conforme a la buena fe, incluso en beneficio de los administrados afectados, por lo que la solicitud de la actora de que se condene a la Administración con las máximas condenas procesales debe ser rechazada. Por el contrario, afirmó que la promotora con su actuar, es quien debe ser condenada a pagar las costas y costos del presente proceso. En definitiva, solicitó que se rechace la demanda y se condene a la actora con las máximas condenas procesales. IV) Por Resolución No. 4779/2016 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 43, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos. V) Las partes alegaron por su orden (fs. 50 - 63 vto. y fs. 69 - 76 vto., respectivamente) VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 609/2017, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 79 - 81). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 82). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). Según dichos de la parte actora, no controvertidos por la demandada, el acto impugnado no le fue notificado, por lo que los recursos de revocación y jerárquico fueron presentados en plazo el 11 de junio de 2015 (fs. 4029 en foliatura roja de los A.A. en 4097 fojas, Pieza 18). Por Resolución No. 3325/2015 la Dirección General Impositiva no hizo lugar al recurso de revocación (fs. 4063 de los A.A. ibídem). Por su parte, el Ministerio de Economía y Finanzas, por resolución de fecha 20 de noviembre de 2015 desestimó el recurso jerárquico, siendo notificada la actora el 10 de diciembre de 2015 (fs. 4070 de los A.A. ibídem). La demanda anulatoria fue deducida el 17 de marzo de 2016 (nota de cargo fs. 8 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 333/2014 dictada el 28 de enero de 2014 por la Dirección General Impositiva, mediante la cual se dispuso: “Revocar las Resoluciones Número 395/2005 dictada por esta Dirección General con fecha 22 de junio de 2005 y la Número 613/2009 dictada por esta Dirección General con fecha 4 de mayo de 2009. (…)”. (fs. 3959 de los A.A. en 4097 fojas, Pieza 18). III) Reseña de los antecedentes. Conforme surge de los antecedentes administrativos allegados a la causa, el 30 de junio de 2005 la Dirección General Impositiva dictó la Resolución No. 394/05 mediante la cual dispuso que a la “ contribuyente Victorio Américo Gualtieri S.A. le correspondió pagar por IVA, IRIC e IPAT las sumas que se determinaron y se declaró que incurrió en mora por no haber abonado en plazo las obligaciones referidas”. Asimismo, por la mentada resolución se declaró “la existencia de unidad económico- administrativa entre la citada contribuyente y CONSORCIO RUTA 1 S.A., COMPAÑÍA BIMPER S.A. y OBRASCON HUARTE LAIN S.A. suc. Uruguay, siendo esta unidad responsable de las obligaciones tributarias determinadas a cada una de ellas en forma independiente”. (fs. 2090-2098 en números sellados, Pieza 9 de los A.A. en 4097 fs.). Por otra parte, con fecha 4 de marzo de 2009 la DGI dictó la Resolución No. 613/09 por la que en su numeral 2) dispuso: “Declarar que en virtud de la unidad económica declarada, las empresas Compañía Bimper S.A. y Consorcio Ruta 1 S.A. responden solidariamente de la multa por defraudación impuesta en el numeral que precede”. Los mencionados actos administrativos fueron impugnados de nulidad por la parte actora en los presentes obrados, obteniendo en cada caso una sentencia anulatoria. Así, mediante el dictado de la Sentencia No. 869/11 de fecha 27 de octubre de 2011 el Tribunal de lo Contencioso Administrativo entendió que la Administración no fue consistente en su proceder, ya que habiendo declarado la existencia de la unidad económico- administrativa, debió actuar en consecuencia y realizar una única liquidación en lugar de responsabilizar solidariamente a todas las integrantes de la liquidación realizada en cabeza de una sola de dichas entidades. A su vez, el 12 de agosto de 2014, el Tribunal dictó la Sentencia No. 286/14 mediante la cual resolvió acoger la demanda y anular la Resolución No. 613/09. En el caso, sostuvo que al haberse anulado la resolución por la cual se declaraba la existencia de la unidad económico-administrativa, había quedado sin sustento la premisa en la que se fundaba la declaración de responsabilidad solidaria de la actora por la multa por defraudación. Señaló también que resultaba de aplicación en la especie el fenómeno de la "nulidad en cascada", según el cual el vicio originario inficiona de nulidad todo acto ulterior conexo o que de aquél depende, en atención al fenómeno de “propagación de la nulidad”. Desde otra óptica, señaló también que el acto impugnado resultaba nulo por estar viciado el motivo o presupuesto en el cual se fundó. “…al sustentarse el acto encausado en un motivo nulo o inexistente, la responsabilidad solidaria por la defraudación declarada en el mismo deviene ilegítima”. En cumplimiento de tales fallos jurisprudenciales, el 28 de enero de 2014 la DGI dictó la Resolución No. 333/2014 - acto impugnado en autos-, mediante el cual resolvió revocar las Resoluciones No. 394/05 y 613/09. IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo la solución confirmatoria del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) Dando inicio al análisis del planteo realizado por la parte actora, se advierte en primer lugar que de lo que la accionante se agravia, es por lo que el acto no contiene, es decir la inclusión en la nómina de resoluciones revocadas, de dos actos de determinación que también la comprendían. Es decir, la no mención -dentro de las resoluciones revocadas- de las resoluciones No. 944/06 y la 2/2041/09. Sin embargo, a juicio de la Sala, resulta claro que el pronunciamiento jurisdiccional que pretende, no le brindaría satisfacción a la accionante, en tanto ningún agravio le produce la revocación de las Resoluciones Nos. 394/05 y 613/09, que de hecho la incluía y respecto de las cuales había oportunamente accionado de nulidad, recayendo las Sentencias 869/11 y 286/14 respectivamente, como se señaló en el Considerando anterior. En cuanto a la omisión que aduce, no se entiende que la pretensión de la actora esté incluida en el ámbito subjetivo al que el acto refiere. O, al decir de CAJARVILLE, en la dimensión subjetiva del supuesto normativo, lo que determina la falta de legitimación. (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO: Juan Pablo: “Conceptos constitucionales definitorios de la legitimación del actor. Relaciones entre derecho subjetivo, Interés legítimo e interés general”, Revista de Derecho Público, No. 43, pág. 153). Como es sabido, el artículo 309 de la Constitución, establece que estará legitimado para accionar de nulidad el titular de un derecho subjetivo o de un “interés directo, personal y legítimo...” Vale entonces traer a colación las palabras del autor citado, quien en el mismo artículo mencionado, señala: “¿Cuándo puede calificarse como directo un interés? En la concepción más admitida, intereses directos son aquéllos que resultan inmediatamente afectados por la aplicación de la norma de que se trate, sea la norma general o particular, abstracta o concreta. La lesión al interés debe reconocerse jurídicamente como inmediata cuando el caso de que se trate esté comprendido en el supuesto de esa norma cuestionada. Si la norma es general, el interés será directo si el actor está comprendido en la categoría que define la dimensión subjetiva del supuesto normativo; dicho más simplemente, si está comprendido en los sujetos alcanzados por la norma. (…) Si la norma, por el contrario, no es general sino particular, solo estará legitimado, solo tendrá un interés que además de personal sea directo, el sujeto o los sujetos individualizados en la dimensión subjetiva del supuesto normativo ”. (Revista de Derecho Público No. 43, Agosto de 2013, pág. 139 - 156, especialmente, pág. 153. El subrayado no se encuentra en el texto original). Pues bien; como se dijo anteriormente, resulta claro que en el caso que nos ocupa la pretensión de la actora no se encuentra comprendida en la dimensión subjetiva del supuesto normativo, lo cual sella su suerte. El Tribunal no desconoce lo sostenido por el autor citado en el trabajo titulado: “El carácter directo del interés como requisito de la legitimación del actor” que publicara en la Revista de Derecho Público No. 50, donde analiza la situación planteada en la Sentencia No. 176 dictada el 14 de abril de 2016 por la Sede. En dicha oportunidad, el autor a modo de cierre concluyó que: “si el acto contiene una decisión que afecta directamente un interés personal y legítimo de alguien porque está en una situación jurídica objetiva que le habilita a aspirar a algo que el acto tácitamente le niega, aunque no esté nombrado en el acto, debe admitirse que está legitimado a accionar”. (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. “El carácter directo del interés como requisito de la legitimación del actor”. Revista de Derecho Público No. 50, págs. 125 - 132, especialmente, pág. 132). Sin embargo, en el caso que nos ocupa, la falta de legitimación de la parte actora no se pretende justificar por el hecho de que no se encuentre mencionada en el acto impugnado, sino porque las otras resoluciones que pretende sean revocadas por la Administración -junto con las que sí menciona- ni siquiera surgen de las actuaciones que ameritaron el dictado de la impugnada, y ello sucede porque, ciertamente, no forman parte de su objeto. En efecto, la motivación de la resolución resistida estuvo en dar igual trato a todos los involucrados en las Resoluciones No. 394/05 y No. 613/09, independientemente de que las hubieran impugnado. Precisamente, el interés de la actora respecto de la revocación de tales actos que le eran lesivos, se vio satisfecho (sea por las sentencias anulatorias o por la resolución impugnada en autos, que en reconocimiento de lo fallado, cumple con las sentencias y extiende sus efectos a todos los involucrados). La finalidad estuvo en ceñirse a la unidad económico-administrativa de las empresas, relevada en las sentencias citadas, la que incluso luego de dictado el acto aquí impugnado, fue declarada por la DGI con fecha 27 de noviembre de 2014 (fs. 4002 pieza 18 de los A.A. en 4097 fojas.). No obstante como se decía, el sentido de la Resolución No. 333/14 no está en negar -por omisión- la revocación de las Resoluciones 944/06 y 2/2041/09, precisamente porque no se encuentran en su objeto. De allí que se comparta con la accionada, que la vía pertinente para dirimir la pretendida revocación de estas resoluciones sea la movilización de una petición en las actuaciones que las comprendan. Aún con una actual modificación conceptual en referencia a la lesividad del acto, debiéndose entender que la legitimación causal no se define por la lesión, igualmente es trasladable lo expresado por la Sede en varias sentencias (591/08, 385/04, 242/09, 166/11, 266/11, 509/12 entre otras): “El Tribunal en numerosas oportunidades ha expresado que: “.... la presunta ilegalidad del acto no radica en aquello que el mismo contiene, sino en lo que a su entender le falta”, por lo que, se concluye que el acto, es en verdad ilesivo. La parte actora debió haber ocurrido directamente a la vía de petición, reclamando su promoción al cargo que consideraba que legalmente le correspondía, provocando así un acto de la Administración.” (ANUARIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO, Tomo V, caso No. 193, pág. 174).” (Sentencia No. 591/2008, Cfme. Sentencia No. 184/14). “Pero lo que resulta definitorio en el caso es que el actor se agravia no por el contenido del acto que ataca (aspecto positivo o directo), sino por lo que dicho acto no dice o no contiene (aspecto negativo o indirecto). En tales circunstancias la jurisprudencia de la Sala ha sido constante en sostener la “ilesividad” de un acto que es cuestionado, no por lo que “dice” sino por aquello que “no dice” a criterio del demandante. Tales actos no son susceptibles de ser anulados en tanto no causan una lesión actual al derecho o interés del que se estima asistido según lo dispone el art. 309 de la Constitución y el art. 49 del D.L. 15.524 (Conforme Sentencias: 988/92 y 1038/94 entre otras). Si el agraviado entendía su situación injusta, debió promover su derecho de petición para provocar y forzar una decisión sobre el aspecto o cuestión que entendía omitida (arts. 30 y 318 de la Constitución y art. 8 de la Ley No. 15.869), y no impugnar como lo hizo.” (Sentencia No. 613/00) VI) Sin perjuicio de lo que acaba de decirse y en respuesta de la ulterior defensa de la Administración, no se comparte lo manifestado por la parte demandada respecto a que existe cosa juzgada de la Resolución No. 944/06, lo que impide se considere su revocación. En efecto: por Sentencia No. 395/13 se anuló parcialmente la Resolución No. 944/06, respecto de uno de los impugnantes en el cúmulo (VICTORIO AMÉRICO GUALTIERI S.A.), y respecto de la actora CONSORCIO RUTA 1 S.A. se declaró la caducidad de la acción. Hasta allí llega la firmeza del acto administrativo No. 944/06, pero no su estabilidad. Explica CAJARVILLE citando a CASSINELLI MUÑOZ: “No se trata de la “firmeza” del acto, sino de su “estabilidad”. La firmeza solo tiene relación con la impugnabilidad del acto, y no con su revocabilidad o mutabilidad. La estabilidad, en cambio, refiere a la inmutabilidad de la situación creada por el acto, y depende de las reglas de fondo que rigen esa situación. La falta de firmeza -impugnabilidad- del acto no autoriza a la Administración a revocarlo o modificarlo, si las normas de fondo no se lo permiten; y a la inversa, la firmeza -inimpugnabilidad- del acto, no impide a la Administración modificar la situación, si ésta carece de estabilidad.”(CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo, T. II. FCU, Segunda Edición Ampliada, p. 122 y 123. Cita a CASSINELLI MUÑOZ, Horacio. “Recurso erróneo contra un acto administrativo firme”, en “Rev. DJA”, Montevideo, T. 55, p. 36 y 37). VII) En suma, la actora carece de legitimación para impugnar la resolución resistida. Por ello no corresponde expedirse sobre el fondo del asunto, sin perjuicio de que tampoco le asiste razón a la demandada en sus conclusiones en miras a la eventual revocación de los actos que la parte actora señala. VIII) Respecto de las condenas procesales, no se advierten inconductas procesales que habiliten la imposición de las mismas a ninguna de las partes. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA: Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $30.000 (pesos uruguayos treinta mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Vázquez Cruz, Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Echeveste, Dr. Corujo (r.), Dra. Merialdo. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).