Sentencia Definitiva N° 814/1998

//tevideo, 14 de setiembre de 1998. No. 814 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “FIORITTI ARISMENDI, OMAR ATILIO Y OTROS con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE COMBUSTIBLES, ALCOHOL Y PORTLAND. Acción de nulidad” (No. 1814/94). RESULTANDO : I) Que la parte actora promueve demanda de nulidad contra la Resolución No. 1345/12/993, dictada por el Directorio de la Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland y contra el art. 3º del Anexo del Convenio, que la demandada celebró con la Agrupación Ex-Federación A.N.C.A.P. Los accionantes se agravian porque consideran ilegal la liquidación de la Productividad Parcial de Mano de Obra (PPMO), en cuanto excluye del derecho a la percepción de productividad al personal a la orden en proporción al tiempo de inclusión en la planilla en forma genérica. Expresan que ambos actos administrativos son violatorios del art. 8º de la Constitución y arts. 17 a 20 de la Ley No. 16.127. Consideran que es discriminatorio el criterio de la exclusión de los beneficios otorgados en su oportunidad, basado exclusivamente en el hecho de estar en Planilla de Personal a la Orden, y ello es violatorio del principio de igualdad consagrado en el art. 8 de la Constitución, en virtud de que los comparecientes se encuentran en Planilla a la Orden, en razón de la declaración de excedente de todo el personal de la División Agroindustrial, cuyo desmantelamiento responde a política del Ente y, en consecuencia, es de su exclusiva responsabilidad, y cuyos efectos negativos no puede trasladarlos a los funcionarios. Agregan que la Administración puede actuar en forma discrecional para la formulación de grupos, siempre que el criterio discriminatorio se ajuste a la normativa constitucional y legal vigente, habiendo quedado vedado a partir de la Ley 16.127, tener como criterio discriminatorio la condición de excedente del funcionario para la formulación de grupos a los que se le asignan distintos derechos, deberes o garantías. II) La Administración demandada, evacuando el traslado conferido, contesta que: corresponde señalar que el Convenio que constituye parte del objeto de la presente acción, no es procesable ante la Corporación, por cuanto no es susceptible de una declaración de nulidad de este proceso en virtud de que el mismo no es un acto administrativo, sino un acuerdo de voluntades entre dos sujetos con intereses contrapuestos. En el aspecto sustancial, expresa que teniendo en cuenta el alcance del Principio de Igualdad, la cláusula que se cuestiona del Convenio es perfectamente legítima, ya que existe una razonable diferenciación entre los trabajadores que se encuentran incluidos en Planilla de Personal a la Orden y aquéllos que no lo están, unos desempeñan trabajo efectivo y los otros no lo hacen, cobrando igualmente su salario. En cuanto a la violación de los arts. 17 a 20 de la Ley 16.127, agrega que basta para desechar el argumento, la lectura del texto que se invoca, ya que no se considera la percepción de la Productividad Parcial por Mano de Obra como un derecho inherente a la vinculación con la oficina de origen. Y aun cuando así fuera, no existe interpretación que pueda forzar el claro texto del art. 20 de la referida ley, en cuanto prohíbe la vulneración de derechos, garantías y deberes en virtud de la declaratoria de excedencia y no de la inclusión en Planilla de Personal a la Orden. El personal a la orden no tiene derecho a percibir la PPMO por estar incluido en la planilla de personal a la orden y no por haber sido declarado excedente. III) Abierto el juicio a prueba, se planteó incidente sobre oposición a prueba testimonial, la que es desestimada por el Tribunal por Resolución No. 253 de fecha 20/3/96 (fs. 59); y se produjo la que obra certificada a fs. 62. IV) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 183/98), se llamó para sentencia, pasando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en legal forma. CONSIDERANDO : I- Que, desde el punto de vista formal, se han cumplido con los requisitos legales establecidos por la normativa vigente para el correcto accionamiento de nulidad. II- Que en la especie se impugna, tal como se señalara correctamente ab-initio (v. RESULTANDO I), la Resolución No. 1345/12/993, dictada por el Directorio de A.N.C.A.P., y, concretamente, el numeral 2º, en cuanto aprueba la totalidad del Convenio Laboral suscrito entre el Organismo y la Agrupación ex-Federación A.N.C.A.P., por estimar ilegal la liquidación de la Productividad Parcial de Mano de Obra (PPMO en lo sucesivo) en cuanto excluye del derecho a la percepción de productividad al personal a la orden, en proporción al tiempo de inclusión en la planilla, en forma genérica (fs. 5v., Nral. II), de autos); y, asimismo, el Art. 3º del Anexo 3 de dicho Convenio, de 29/XII/93, aduciendo los múltiples accionantes la misma ilegalidad preindicada (fs. 417 y 418/428 y 438/439, respectivamente, del Legajo letra “E” de A.A.). Dicha volición fue confirmada por Res. Direct. No. 946/7/994, de 28/VII/94, Acta No. 6858 (fs. 553/555, Legajo “ C” de A.A. cits., 3ª Pieza; y fs. 1/3 de autos). Los reclamantes fundan básicamente su pretensión anulatoria en la violación de la regla de derecho; y, específicamente, en la vulneración de los arts. 8º de la Constitución y 17/20 de la Ley 16.127, de 7/VIII/990. La Sala comparte la posición de la parte demandada en cuanto al mérito, discrepando solamente en lo atinente a la alegada improcesabilidad del art. o punto 3º del Anexo 3º del citado Convenio (fs. 436/439 y, especialmente, fs. 438/439, Legajo “ E” cit.). Y ello en razón de que, como bien advierte el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, si podría sostenerse que el Convenio Colectivo de marras se halla fuera de la jurisdicción del Tribunal, no sucede lo mismo con la Resolución No. 1345/12/993 del Ente demandado, porque este acto precisamente aprueba el citado convenio en su numeral 2º. Esa es la razón por la cual, precisamente, la parte actora cuestiona el mencionado numeral del Convenio. Es decir que el acto aprobatorio implica que el Ente ha incorporado dicha normativa al ámbito interno o doméstico, por cuya virtud ese acto expreso tiene todas las características que enuncian los incisos 1º y 2º del art. 309 de la Constitución y el art. 24 del D.L. 15.524. El acto de aprobación del Convenio constituye un acto interno de carácter general, que ingresa en la previsión del art. 25 del D.L. 15.524, lo que torna admisible la demanda respecto de la Res. Direct. No. 1345/12/993, que si bien no constituye un acto concreto o específico dictado en aplicación del otro general, habilita sin embargo la procesabilidad de dicha volición ceñida a la aprobación de este acto. Este acto de aprobación, si bien no puede incluirse en la previsión del art. 60, inc. 2º, DL 15.524, que supone una situación de concurrencia de dos órganos por lo menos, no puede sino reputarse acto administrativo, a partir de la acertada conceptuación del Prof. Juan P. CAJARVILLE: “...todo acto jurídico dictado por un órgano estatal en ejercicio de función administrativa; y puesto que la función administrativa sólo puede definirse residualmente, también la definición del acto administrativo resulta residual: son administrativos todos los actos jurídicos emanados de un órgano estatal que no puedan definirse ni por el criterio formal de principio en nuestro derecho positivo, ni en virtud de una norma especial, como constitución, ley, decreto departamental con fuerza de ley en su jurisdicción o sentencia, ni integren el procedimiento que conduce al dictado de cualquiera de estos actos, ni el cumplido por los órganos jurisdiccionales o sus dependencias para hacer ejecutar lo juzgado...” (“Recursos administrativos...”, páginas 39/49). Pero, además, el punto es irrelevante, porque la litis propone una única cuestión (una verdadera “quaestio iuris”): la legitimidad de la resolución enjuiciada en cuanto excluye del derecho a la percepción de compensación por productividad, al personal a la orden en proporción al tiempo de su inclusión en la planilla en forma genérica, derivándose de ello el cuestionamiento de la legitimidad de la liquidación de la PPMO. III- Que, en lo atinente al mérito, la Sala comparte el dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, por cuanto en el ocurrente habrá de ratificar su jurisprudencia sobre la problemática que subyace en el planteamiento formulado en la demanda, la que, a su vez, deriva de la eliminación de la ex-División Agroindustrial y de la subsecuente declaración de excedencia de su personal. | Es por ello que, “brevitatis causae” y por razones de economía procesal, la Corporación habrá de reproducir los fundamentos de la sentencia No. 304/97, de 7/IV/97, redactada también por quien elabora este pronunciamiento, por considerar que aquéllos mantienen plena vigencia y son de indudable aplicación en el caso. En la oportunidad expresó el Tribunal que: “II) ...los actores forman parte del personal de la División Agroindustrial y de la Planilla a la Orden, excluidos de las mejoras en las retribuciones dispuestas. Sostienen que ello resulta discriminatorio y violatorio del principio de igualdad, así como de las normas que regulan la situación del personal excedente (arts. 17 a 20 de la ley 16.127).” “El objeto exclusivo de esta acción de nulidad lo constituye el numeral 3º de la Resolución No. 870/93 que dispone que lo resuelto (sobre escalas de remuneraciones de Alta Dirección y Profesional) “...no se aplicará a los funcionarios incluidos en Planilla de Personal a la Orden ni al personal de División Agroindustrial”.” “El Tribunal, por la unanimidad de sus integrantes, coincide con el Sr. Procurador del Estado en que el acto impugnado es legítimo, en cuanto ha sido dictado en ejercicio de lícitas facultades administrativas del Directorio (arts. 3 y 6 de la ley No. 8.764 del 15/10/931), puesto que las mejoras en la retribución, conforme a la jurisprudencia de la Corporación, constituyen una potestad discrecional de la Administración ejercitada en función de los fines de política salarial para la prestación de un mejor servicio.” “En efecto, en oportunidad de reclamaciones de naturaleza similar efectuadaS por profesionales que percibían remuneraciones distintas, se sostuvo por la Sede la facultad de la Administración para establecer criterios diferenciales respecto de las remuneraciones, sin que ello importe un distingo arbitrario, en razón de la prestación de servicios de mayor entidad, conforme a los fines específicos y naturaleza de los Entes (Sentencias números 289/89 y 56/90).” “En el caso, también, como bien lo expresa el Sr. Procurador del Estado: “Son privativas del (Directorio) las razones de mérito que configuran la política salarial y de incentivos para determinados sectores de funcionarios” (fs. 51vto).” “No se probó que se haya afectado el derecho de los actores a su cargo, grado, remuneración, entidad y demás derechos inherentes “a su vinculación con la oficina de origen”, extremo que desvirtúa la alegada afirmación de los actores de haberse violado los arts. 17 a 20 de la ley 16.127, porque el estímulo compensatorio diferente a los distintos grupos no afecta el derecho a la igualdad, que es reconocido a los funcionarios que se encuentran en igual situación.” “Según manifiestan los accionantes: “Todo el personal de la ex- División Agroindustrial ha sido declarado “personal excedente” por Resolución No. 496/6/993” (fs. 5 vto.), y si bien sostienen, también, que “no existe discrecionalidad” en esta categoría, tal criterio no es de recibo, en tanto la declaración de excedente es consecuencia de una reestructura o supresión de servicios debidamente fundada (art. 17 Ley 16.127) que, en la especie, tampoco se justificó que haya sido cuestionada o que no estuviera firme. Por tanto, se entiende que la declaración de excedente no afectó los derechos, garantías y deberes de los funcionarios con relación a la vinculación con la oficina de origen (art. 20 Ley 16.127), en cuyo caso, pasan a formar parte de una categoría diferente en función de la situación especial en que se encuentran.” “Luego, las razones de mérito que configuran la política salarial y de incentivos para determinados sectores de sus funcionarios -como lo establece el Sr. Procurador del Estado- son privativas de la Administración, y escapan a la competencia del Tribunal, abocado sólo al examen de legalidad. Todo, sin perjuicio de reconocer que la configuración de sectores de funcionarios diferentes, conduce a una consideración distinta desde el punto de vista salarial, acorde con la situación y funciones que realizan y la política salarial y empresarial del organismo, buscando estimular el rendimiento y calidad de determinados servicios, para el logro de una mayor competitividad.” “Por último, no se probó que los funcionarios incorporados a la condición en que se encuentran, fueran discriminados en los aumentos legales otorgados a todos los funcionarios públicos, por lo que, y en razón de la explicitación de los fundamentos que llevaron a dictar el acto administrativo impugnado, se entiende que no se ha vulnerado la facultad discrecional de la Administración.” “Así como se reconoce jurisprudencialmente -en forma reiterada y uniformemente- la potestad discrecional para la supresión de cargos en razón de necesidades, exigencias o razones de mejor prestación del servicio, debidamente ponderadas por la Administración (ANUARIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO, T. IV, casos números 480 a 483); también le asiste la misma facultad para fijar las retribuciones diferenciales conforme a los mismos principios y fines y de acuerdo a sus necesidades y la naturaleza de los servicios a su cargo, sin que ello importe un distingo arbitrario (Cf. Sentencia No. 56/990).” “En estas condiciones, no es posible objetar dicha discrecionalidad del Ente demandado, porque ésta, como enseña GARCÍA DE ENTERRÍA, comporta la inclusión, en el ejercicio de las potestades discrecionales de la administración, de un elemento sustancialmente diferente al que tipifica el acto reglado: una estimación subjetiva de la propia Administración en el proceso aplicativo de la Ley, con las que se completa el cuadro legal que condiciona el ejercicio de la potestad o su contenido particular. Pero esa estimación subjetiva no es una facultad extra-legal, que surja de un supuesto poder originario de la Administración, anterior o marginal al Derecho; es, por el contrario, una estimación cuya relevancia viene de haber sido llamada expresamente por la Ley que ha configurado la potestad y que se la ha atribuido a la Administración justamente con ese carácter. Por eso la discrecionalidad no es un supuesto de libertad de la Administración frente a la norma, como pretendía la antigua doctrina; mas bien, por el contrario, la discrecionalidad es un caso típico de remisión legal: la norma remite parcialmente para completar el cuadro regulativo de la potestad y de sus condiciones de ejercicio a una estimación administrativa, sólo que no realizada por vía normativa general, sino analíticamente, caso por caso, mediante una apreciación de circunstancias singulares, realizable a la vez que precede al proceso aplicativo (“Curso de Derecho Administrativo”, t. I, 5ª ed. Civitas S.A., Madrid, 1989, págs. 452- 453).” “Ello explica que en la coyuntura manejada por A.N.C.A.P., el Ente haya optado por privilegiar ciertas áreas y actividades y disponer cambios y transformaciones en los niveles retributivos correspondientes; pero sin poder afectar, como ya se expresó, a los funcionarios y áreas excluidas de tales prioridades. Ello es así porque no hay discrecionalidad al margen de la ley, sino justamente sólo en virtud de la Ley y en la medida en que la Ley haya dispuesto (GARCÍA DE ENTERRÍA: Ob. y t. I cits., pág. 453).” “Esa no afectación de funcionarios y áreas excluidas impide la configuración de agravio (perjuicio); y todo lo relativo a las áreas priorizadas, nuevos y especiales niveles retributivos, objetivos perseguidos por el Ente con todo ello, etc., conforme un aspecto o problema de OPORTUNIDAD o CONVENIENCIA (MÉRITO) que, como es obvio, resulta naturalmente ajeno al ámbito específico de la jurisdicción anulatoria, éste confinado al examen de la juridicidad o legitimidad de las decisiones de la Administración, y que, a la vez, ingresa en el terreno de la indudable discrecionalidad, irrevisable en el caso por confinarse ella dentro de los límites de legitimidad y procedencia que la separan del fenómeno de la arbitrariedad (ilegitimidad).” “De modo que, en el subjudice, se reitera la Jurisprudencia del Cuerpo frente a la problemática analizada en casos “mutatis mutandi” similares.” IV- Que la Sala, finalmente, ratifica que no se vulneran en el subjudice los arts. 17 a 20 de la Ley 16.127. Los arts. 17 y 18 no tienen aplicación u objeto; el art. 19 refiere, justamente, a la situación de los funcionarios que revistan en planilla, que deben “...permanecer a la orden...hasta que comience a prestar funciones en su nuevo destino”; y el art. 20, en cuanto preceptúa que la declaración de excedente no afectará los derechos, garantías y deberes del funcionario inherentes a la vinculación con la oficina de origen, hasta el momento de su incorporación definitiva, no hace otra cosa que preservar la situación del funcionario hasta el momento en que se verifique su incorporación definitiva a otro Organismo, conectándose con el art. 15, fundamental en cuanto establece que la redistribución no podrá significar, en ningún caso, lesión de derechos funcionales. Por lo que se está, en el caso de los arts. 15 y 20, frente a dos principios vitales en materia de redistribución (CORREA FREITAS, R.: “La nueva Ley de Funcionarios Públicos. Ley No. 16.127”, ed. F.C.U., 1990, Texto y Contexto, No. 25, pág. 49). Empero, nada de ello tiene incidencia en la situación del personal que revista en planilla, excluido de la liquidación de la PPMO justamente por hallarse circunstancialmente a la orden, sin tareas, conforme a lo dispuesto en el literal f) del art. 1º del Reglamento de la Planilla de Personal a la Orden (fs. 395/397, en rojo, Legajo “ E” de A.A. cits., en 484 fojas). Por ende, como acertadamente expresa el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo en reflexión que define la línea argumental desarrollada en su dictamen, al dejar de prestar servicios para el Ente demandado y estar incluidos en la Planilla de Personal a la Orden, esos funcionarios no realizan la tarea o actividad productiva que genera o fundamenta el pago por concepto de “Productividad Parcial de Mano de Obra”. Tarea o actividad que sí realizan los que perciben la PPMO, sin que, empero ello, signifique lesionar el principio de Igualdad, como se afirma en la demanda, toda vez que se regulan de modo diferente situaciones también diversas. Por los expresados fundamentos y lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal FALLA : Rechazando la demanda y, en su mérito, confirmando los actos administrativos impugnados. Sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 4.000 (pesos uruguayos cuatro mil). Y, oportunamente, previa devolución de todos los acordonados, archívese por su estado.