Sentencia Definitiva N° 395/2018

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 25 de setiembre de 2018. No. 395 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "GARMENDIA TABARES, HUGO DANIEL con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE USINAS Y TRANSMISIONES ELÉCTRICAS. Acción de nulidad" (Ficha No. 206/2015). RESULTANDO : I) En este proceso, el actor Hugo Daniel GARMENDIA TABARES dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. R 14- 1719, dictada el 4 de setiembre de 2014, por el Directorio de UTE por la cual se aprueba la Implantación de funcionarios en la nueva estructura organizacional aprobada por R 13-1711, de fecha 24 de octubre de 2013 (numeral 1º); y se aprueba la asignación de los funcionarios a los cargos de la nueva estructura organizativa (numeral 2º) (fs. 4 y 5 de los A.A. en 36 fs.) II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que el acto enjuiciado es contrario a Derecho por lo que debe ser declarada su nulidad. Relató que ingresó a UTE el 14 de enero de 1980 y que desde el 11 de junio de 2003 ocupa por concurso el cargo “Jefe de Mantenimiento de Flota”, el cual tiene un Grado 7, categoría retributiva 22. En lo medular destacó que por la resolución que se impugna, es implantado en un cargo que tiene asociado un Grado 9, lo cual supone una lesión a la carrera administrativa y a la justa remuneración, en tanto se le modifica su grado, así como la composición morfológica de su salario, sustituyéndose salario base por una partida de naturaleza precaria. Señaló que en la especie, el compareciente ha adquirido legítimamente el derecho a desempeñarse en su categoría funcional, percibir la remuneración correspondiente y tener el honor y prerrogativas propias de su cargo; y el acto resistido carece de las garantías suficientes que aseguren tales extremos a los funcionarios afectados. Entendió que la aprobación de una estructura con estas características, supone un ataque directo al principio de buena administración. Finalmente, adujo que la resolución adoptada por el Directorio de UTE, contradice las garantías y derechos que se había comprometido no avasallar. En definitiva solicitó el amparo de la demanda. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que el mismo resulta legítimo por lo que la demanda impetrada debe rechazarse. Con carácter previo esgrimió la ilesividad del acto impugnado. En tal sentido, adujo que el acto cuya nulidad se promueve no encuadra en las previsiones del artículo 309 de la Carta al no ser el generador de los perjuicios invocados, los que eventualmente provienen de la resolución que aprobó la Reestructura (R 13-1711), que devino firme respecto del actor al haber sido tácitamente consentida. En cuanto a la afectación de la carrera administrativa, expuso que tanto la reestructura aprobada como su correlativa implantación, no modifica “el cargo” del actor, sino que reestructura la propia Unidad en que el promotor se desempeña. Por tanto, no es dable comparar la valoración de su actual cargo con el que antes ocupaba en la medida en que se produce un cambio general que modifica la anterior Unidad, en su contenido y dimensionado y valoración de las funciones que en ella se desarrollan. Agregó que el actor ha quedado en el ejercicio del puesto acorde a las funciones; sin perjuicio de ello, el lugar organizacional que el puesto ocupa -así como la organización en pleno- se ve modificada respecto de la anterior, por lo cual la ubicación del puesto anterior no será idéntica a la que sustituye, pues si así ocurriera, no tendría ningún sentido hablar de reestructura. En cuanto a la alegada afectación retributiva indicó que nuevamente el actor se equivoca. La implantación y el nuevo sistema de remuneración garantizan la retribución de todos los funcionarios, no afectándose el salario de trabajador alguno. Precisó que el funcionario GARMENDIA percibía en su puesto anterior al 1º de setiembre de 2014 un total nominal de $ 79.163.41, y que a partir de dicha fecha, una vez implantado en el actual puesto, percibe un nominal de $ 81.355.08, es decir que no solo no disminuyó su salario, sino que aumentó. Continuó, que el objetivo de potenciar el salario base, eliminando las compensaciones -salvo en casos de regímenes de trabajo especiales- no vulnera ningún principio; de hecho la actora se limita a expresar que el punto constituye una precarización del salario, o una afectación a conceptos remuneratorios variables, pero no aporta los elementos en que funda tales asertos. Puntualizó que los funcionarios no tienen un derecho adquirido al mantenimiento del estatuto vigente y que la Administración tiene la potestad de modificar los regímenes estatutarios por normas de similar jerarquía, cuando las necesidades del servicio lo requieran. Descartó la violación del principio de buena administración, así como la contradicción a los actos propios. En definitiva, solicitó el rechazo de la demanda y el mantenimiento de la resolución impugnada. IV) Por Decreto No. 206/2015 (fs. 25) se dispuso la apertura a prueba, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 70, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 36 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 74-78 y fs. 81- 85, respectivamente). VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció sobre el fondo del asunto mediante dictamen No. 318/2017 y aconsejó amparar la demanda impetrada (fs. 105de infolios) en consonancia con el informe emitido por la Comisión Nacional de Servicio Civil (en adelante: CNSC), luciente a fs. 92 - 100 de infolios. VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 107 de infolios). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). Según dichos del actor -no controvertidos por la parte demandada- el acto impugnado no le fue notificado personalmente, habiendo tomado conocimiento del mismo el 12 de setiembre de 2014. Adujo que lo resistió ese mismo día mediante la interposición del recurso de revocación (fs. 6 y vto. de los A.A.). Habiendo transcurrido 150 días desde la interposición del recurso, al 10 de febrero de 2015 operó denegatoria ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 10 de abril de 2015 (nota de cargo fs. 9 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. R 14-1719, dictada el 4 de setiembre de 2014, por el Directorio de UTE por la cual se aprueba la Implantación de funcionarios en la nueva estructura organizacional aprobada por R 13-1711, de fecha 24 de octubre de 2013 (numeral 1º); y se aprueba la asignación de los funcionarios a los cargos de la nueva estructura organizativa (numeral 2º) (fs. 4 y 5 de los A.A. en 36 fs.). III) Habiendo analizado los argumentos de la parte actora y la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. IV) Sobre la alegada ilesividad del acto enjuiciado. La defensa de la Administración sostiene -en primer lugar- que el acto es ilesivo porque el acto originario de la situación jurídica objeto de agravio fue la Resolución No.13-1711 que aprobó la reestructura, y destaca que, al no haber la actora impugnado tal decisión, la misma devino firme a su respecto. A juicio del Tribunal no le asiste razón. La Resolución No. 13-1711 que aprobó la reestructura es un acto de carácter general, que pudo haber sido lesivo para el actor, pero el acto que se impugna ahora indudablemente modifica la situación jurídica funcional del impugnante, al implementar aquella reestructura por lo que resulta una concreción subjetiva del acto general, a propósito del cual está expresamente habilitada la acción anulatoria aunque se hubiera omitido la impugnación del acto de carácter general. (D.L. No. 15.524, art. 25). Asiste razón al accionante cuando en sede de alegatos señala que “es recién el presente acto aquél que lesiona en forma directa y personal al compareciente ubicándolo en una posición jerárquica inferior dentro de la organización. Hasta ese momento se había aprobado una estructura general e impersonal que en modo alguno mencionaba al compareciente el cual desconocía que si este proceso lo afectaría o no, y en su caso de qué forma, así como si la administración adoptaría medidas tendientes a que la eventual afectación fuese inocua para el mismo”. (Fs. 74/75 de infolios). En definitiva, la defensa practicada por la Administración resulta ser de franco rechazo. V) Sobre la ilegitimidad del acto impugnado. En puridad, el actor se agravia en cuanto la implantación de la nueva reestructura organizativa lo ubica en forma lesiva en dos grados inferiores. Así expone que ostentaba un grado 7 y con la reestructura se le pasó a un grado 9, lo que afecta, asimismo la composición de su salario base, que es sustituido por una partida de naturaleza precaria. En cuanto a la afectación de la carrera administrativa no resultó controvertido que el actor pasó de un grado 7 a un grado 9. En este sentido la demandada abundó en precisiones de carácter genérico, indicando que el error del actor finca en comparar funciones propias de un cargo inmerso en una unidad distinta a la que se crea, con el que ahora pasa a desempeñar en ésta, que se diseña con un perfil diverso al anterior. Sin embargo, más allá del grado que en la nueva escala ostenta -que nadie discute es inferior al de la anterior estructura- el perfil tampoco resulta equivalente. Según surge de la respuesta a la intimación realizada, en nota de 15 de setiembre de 2015, suscrita por la Cra. Sandra GALLEGO y Lic. Cr. Andrés GAMBOGGI, el actor ocupaba un puesto Grado 7, de jefatura, en forma previa a la implantación de la reestructura; y con la implantación, pasó a ocupar un Grado 9 que no tiene tal naturaleza (vide fs. 1, carpeta de Documentación en 144 fs.). El Área de Organización y Gestión del Trabajo de la Oficina Nacional del Servicio Civil, que dictaminó a solicitud del Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, señaló que “Las organizaciones cuando proceden a realizar modificaciones en sus estructuras, con el objetivo de ajustarlas al cumplimiento de nuevos cometidos, siempre deben respetar los derechos adquiridos, por los funcionarios que se desempeñan en las mismas (…)” (fs. 93 infolios); agregó que "es fundamental destacar lo importante y necesario de realizar un análisis comparativo entre todos los perfiles, competencias y tareas desempeñadas por cada uno de los funcionarios ocupantes de los cargos, de forma de lograr que cada uno de ellos siempre sea designado directamente en un cargo de la nueva estructura, sin ocasionar lesiones de derechos funcionales..." (fs. 93 vto.). En efecto, como puntualizó la mentada oficina técnica, surge de la carpeta de documentación referida que el Sr. GARMENDIA ganó por concurso el cargo de Jefe de Mantenimiento de Flota, Grado 7, Grupo Personal H, en la Sub. Gerencia de Transporte. También consta a fs. 1 y 2 de la documentación mencionada que dicho funcionario con fecha posterior al 1º de setiembre de 2014 se registra en origen y se desempeña en un puesto de Flota liviana, Grado 9, en la unidad Flota Liviana, perteneciente a la Sub. Gerencia Logística del Transporte. En tal sentido, sostuvo la CNSC: “Del análisis realizado corresponde expresar que la denominación del cargo que ocupaba el Sr. Garmendia, antes del 1º de setiembre de 2014, representaba una responsabilidad asociada a la supervisión del trabajo desarrollado por personal a su cargo, esta responsabilidad no se refleja en la denominación del cargo que pasa a desempeñar con posterioridad a esa fecha. Es importante señalar que si bien las denominaciones no siempre representan la responsabilidad de las tareas que debe desempeñar el ocupante del cargo, sí es necesario que se identifiquen y se definan a fin de determinar exactamente las responsabilidades que conllevan los cargos, facilitando así la valoración de los mismos. En este sentido, el referido funcionario continuará desempeñando las mismas tareas y con las mismas competencias en un nuevo cargo denominado diferente y con una valoración de dos grados menos al que ocupaba antes, como consecuencia de que se valoraron sus tareas de menor complejidad y de menor responsabilidad. Es importante tener en cuenta que el funcionario había ganado por concurso el cargo de Jefe de Mantenimiento de Flota, grado 7, para el cual se le exigió determinadas competencias y requisitos, los cuales en esta instancia también deben ser diferentes”. (fs. 95 y vto. de infolios). Concluyó, pues, que la metodología explicitada por la accionada en las "Pautas de Correlación e Implantación" permite advertir que "... se analiza sólo el cargo vacante identificando las tareas y requisitos del mismo sin considerar el componente subjetivo o sea el ocupante del cargo" (fs. 95 de infolios). Y destaca "... cada uno de los funcionaros que ocupe un cargo debe ser designado en un cargo equivalente de la nueva estructura, respecto a las competencias, las responsabilidades, la complejidades y la jerarquía del cargo que ocupa sin lesionar los derechos funcionales. Es importante comprender que el ocupante de un cargo tiene derechos adquiridos vinculados a su situación funcional..." (fs. 95 vto. cit.); por lo que concluye que “el actor no ha sido ubicado en la nueva estructura en un cargo equivalente al que ocupaba en la anterior. (…)" (fs. 99 vto. cit.). Asimismo, emerge de la intimación realizada a la demandada que en todas las resoluciones agregadas se exige un Grado mínimo para concursar (vide fs. 13-107, carpeta de documentación referida), por lo que le asiste razón al actor respecto a la peor posición en que se lo coloca para los futuros concursos de ascenso. VI) En cuanto a la violación del derecho a la justa remuneración, también le asiste razón al pretensor. Según afirmó el actor y surge corroborado de los recaudos que agregara la demandada en oportunidad de ser intimada (fs. 7-8, carpeta de documentación), el compareciente sufrió una disminución en el monto de su salario base, el cual pasó de $ 48.714 a $ 42.029,55. La demandada no niega sino que ratifica el compromiso -que surge de la Resolución No. 14-1358 de fecha 24.7.14 (fs. 21 de los A.A.)- de que ningún trabajador tenga ninguna pérdida salarial por la implantación de la nueva estructura. No obstante, a partir de la metodología explicada en las pautas de correlación e implantación, a que refiere el acto impugnado (fs. 33 vto. de los A.A.), resulta que la partida especial adjudicada cuando el sueldo base anterior fuera mayor al nuevo salario establecido en el marco del proyecto Bambú, se verá reducida o gradualmente absorbida cuando el funcionario acceda a un salario de escala superior. Al decir de la promotora, esa previsión evidencia la precariedad de la compensación. Sostuvo el Tribunal en caso similar en Sentencia No. 783/17 que: “Es cierto que no dijo -como aduce la accionada- que la nueva retribución a percibir resulta levemente superior, pero -como viene de señalarse- no es ese el punto, sino el hecho de que el salario básico sería menor y eso tiene consecuencia sobre el cálculo de otras partidas e incluso sobre el futuro haber jubilatorio. A juicio del Tribunal, también asiste razón a la accionante en este aspecto. El abatimiento del sueldo básico -que es el agravio- surge acreditado por los recibos de sueldo, previo y posterior a la implantación (carpeta rosada fs. 3/4) y tiene consecuencias perjudiciales para la funcionaria. La demandada no niega sino que ratifica el compromiso -que surge de la Resolución Nº 14-1358 de fecha 24.7.14 (fs. 31 de los A.A.)- de que ningún trabajador tenga ninguna pérdida salarial por la implantación de la nueva estructura. Pero, a partir de la metodología explicada en las pautas de correlación e implantación, a que refiere el acto impugnado (A.A. fs. 43 y vto.), resulta que la partida especial adjudicada cuando el sueldo base anterior fuera mayor al nuevo salario establecido en el marco del proyecto Bambú, se verá reducida o gradualmente absorbida cuando el funcionario acceda a un salario de escala superior. Esa previsión evidencia la precariedad de la compensación a la que alude la actora y justifica el agravio. Tampoco se ha discutido que sea el sueldo base o sueldo escala, la base de cálculo para la retribución, por ejemplo, de horas extras, con lo que no cabe duda que la modificación del básico es determinante de un efecto lesivo desde ya, aunque luego sujeto a la eventualidad de que la actora haga o no horas extras.” VII) Sobre la alegada contradicción con los actos propios. Finalmente, el actor esgrimió en su demanda que la resolución adoptada por el Directorio de UTE, contradice las garantías y derechos que se había comprometido no avasallar. En el caso de este agravio, no se logra advertir exactamente cuál sería la contradicción con los actos de UTE que pretendería hacer valer el actor. Ello podría estar ligado con la Resolución 14-1358 del 24/7/14 y el compromiso de que ningún trabajador tenga pérdida salarial por la implantación de la nueva estructura. Sin embargo, la escasa fundamentación que aporta la accionante la hace incurrir en omisión a lo previsto por el artículo 59 numerales 5 y 6 del Decreto - Ley No. 15.524, lo que impide que su agravio en sí mismo pueda ser atendido. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, FALLA: Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora y demandada, en la suma de $ 30.000 (pesos uruguayos treinta mil) cada parte. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Vázquez Cruz, Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Echeveste, Dr. Corujo (r.), Dra. Pera. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).