Sentencia Definitiva N° 390/2018

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 25 de setiembre de 2018. No. 390 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "ASOCIACIÓN NACIONAL DE AFILIADOS (ANDA) con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de nulidad" (Ficha No. 168/2015). RESULTANDO : I) Que el 7 de abril de 2015, a fs. 3-13, comparecieron Washington ALMADA y Cecilia CASANOVA, en representación de la ASOCIACIÓN NACIONAL DE AFILIADOS (ANDA) a interponer demanda anulatoria contra la Resolución N° 64.642 de 11 de junio de 2014, dictada por el Ministerio de Defensa Nacional, por la cual se dispuso: “1ro.- Hacer lugar a la petición formulada por la Cooperativa de las Fuerzas Armadas (COFAS); 2do.- Determinar el siguiente orden de prioridad para la realización de los descuentos a los funcionarios del Inciso 03 “Ministerio de Defensa Nacional”: 1) Cooperativa de las Fuerzas Armadas (COFAS), 2) Cantinas Militares y 3) ANDA”. Expresó la actora que es una asociación civil sin fines de lucro creada por la Ley Nº 9.299 de 3 de marzo de 1934 y reglamentada por el Decreto de 2 de mayo de 1934. Los artículos 1º y 2º de la referida Ley autorizan al Banco de Previsión Social y a empresas que tengan trabajadores afiliados a ANDA, a retener de sus pasividades o salarios hasta el 20% por concepto de solicitud de créditos y hasta el 40% por concepto de alquileres. De acuerdo a lo antedicho, desde 1934 ANDA cuenta con un derecho de fuente legal a efectos de solicitar a los empleadores y prestadores de pasividades la retención en los haberes por concepto de créditos y alquileres de sus afiliados. Como primer agravio expresó que se violentó la normativa vigente, puesto que el Ministerio de Defensa Nacional estableció un orden de prioridad diferente al previsto en la Ley Nº 17.829 y su Decreto Reglamentario Nº 429/004. En efecto, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 2º de la Ley mencionada, el criterio legal para establecer la prelación en las retenciones (fuera del orden de prioridad previsto en el artículo 1º de la misma norma), está dado por la fecha en que la institución habilitada al descuento haya comenzado a operar con la empresa o institución pública o privada que debe efectuar la retención; por lo que resulta irrelevante la fecha de creación de la institución con derecho a retención. Apuntó que se desprende claramente de todas las actuaciones administrativas, que solo ANDA ha probado la fecha en que hizo valer su derecho legal de retención frente al MDN, lo que fue acreditado mediante la sentencia del Tribunal de Apelaciones Civil de 2º Turno, Nº 205/2008, la que estableció que ANDA operó por primera vez con el MDN, en el año 1936. En cuanto al erróneo criterio de aplicación de prioridades por parte del Ministerio de Defensa Nacional, recalcó que mientras ANDA hizo valer su derecho de fuente legal frente al MDN en 1936, la Cooperativa de las Fuerzas Armadas (COFAS) lo hizo en 1913 y Cantinas Militares en 1934. En el informe de 10 de enero de 2014, firmado por el Dr. Carlos TORRES se explicitó claramente el criterio empleado por el MND, para establecer la antigüedad de COFAS y de Cantinas: la fecha de creación de la persona jurídica. Este criterio se aparta notoriamente de lo establecido en la ley de retenciones y su decreto reglamentario, que disponen que el criterio para establecer la antigüedad de una institución será el de la fecha en que comenzó a operar con el agente de retención y así se ha aplicado históricamente por todas las empresas e instituciones públicas y privadas con las que la accionante ha operado. Además, este criterio adoptado se aparta del Dictamen H/1886/2012, de 22 de junio de 2012, realizado por el Departamento Jurídico Notarial en el que se estableció que el orden de prioridad estaba dado por la antigüedad en que institucionalmente hicieron valer los derechos ante la Unidad Ejecutora. Resulta inaceptable que se tome la fecha de creación de COFAS y de Cantinas Militares como equivalente a la fecha en la que estas hicieron valer sus supuestos derechos, en abierta desatención al criterio legalmente establecido. En efecto, solo ANDA acreditó la fecha en que hizo valer su derecho ante el MDN (1936), la que resulta de la sentencia referida. Más aún, si se considerase imposible acreditar el momento en que tanto COFAS como Cantinas comenzaron a operar en el MDN, por carecerse de otro indicio que permita resolver la antigüedad de las instituciones en contienda, en aplicación del principio de igualdad, debió emplearse el mismo criterio de la fecha de creación, para todos, incluso para ANDA, pues de lo contrario estas instituciones estarían obteniendo un provecho injusto a raíz de su propia omisión. En este sentido, subrayó que la ANDA se creó el 18 de noviembre de 1933 y la autorización legal para efectuar retenciones le fue reconocida por la Ley Nº 9.299 del 3 de marzo de 1934. La fecha de creación de Cantinas Militares, de acuerdo a la Administración, fue el 26 de marzo de 1934, fecha en que fue promulgada la Ley Nº 9.333 (aunque, esto también es incorrecto, porque no pudo sin reglamentación, comenzar a operar). Y, además, carece de norma que la autorice a efectuar retenciones, conforme lo impone el artículo 4º de la Ley Nº 17.829. COFAS, por su parte, se constituyó en 1967 y no fue producto de una “transformación" de la Sociedad Mutua Militar Uruguaya SA como mal indica el MDN. Al ser dos personas jurídicas distintas, tampoco puede sostenerse que COFAS sea ahora titular del derecho de retención que por Ley en su momento le fue otorgado a la Mutua Militar Uruguaya S.A. De ese modo, la Cooperativa carece de autorización legal para ejercer el derecho de retención que oportunamente reclamó. En consecuencia, entendió que conforme el criterio establecido por la Ley Nº 17.829, ANDA debe ocupar el primer lugar dentro del orden de prelación. En definitiva, solicitó el amparo de la demanda. II) Que el 23 de julio de 2015, a fs. 21-27, compareció ALFREDO MAESO, en representación del Ministerio de Defensa Nacional, a contestar la demanda incoada. Señaló que conforme surge de los antecedentes administrativos, es muy clara la determinación de las fechas de inicio de las retenciones por parte de cada uno de los organismos involucrados en el acto objeto de demanda. Precisó que en el informe técnico se estableció que COFAS es jurídicamente la continuación de la entonces Mutua Militar Uruguaya S.A., la que transformó su naturaleza jurídica en otro tipo social. Por tanto, se determinó que debe considerarse que comenzó a operar a partir de la vigencia de la Ley de 29 de marzo de 1913. Respecto de Cantinas, debe considerarse la referencia que efectúa la Ley Nº 9.333, en su artículo 17, motivo por el cual se considera la fecha de dicha Ley, a saber, 26 de marzo de 1934. Finalmente, respecto de ANDA, por Sentencia Nº 205/008 del TAC de 2º Turno, se estableció que la fecha a hacer valer para su nivel de prioridad es en el año 1936. Destacó que si bien es cierto que el criterio que deriva de la norma legal y su decreto reglamentario, Nº 429/004, es el de la fecha en que cada institución hubiese hecho valer su derecho de fuente legal frente al agente de retención y no el de la fecha de constitución jurídica de la institución acreedora, es un hecho absolutamente evidente que tratándose tanto Cantinas Militares como COFAS, de instituciones asistenciales militares, la operativa con dicho Ministerio, del que depende todo el personal militar que opera con tales organismos asistenciales, coincide prácticamente con la fecha en que aquellos fueron formalmente constituidos. Apuntó que es un hecho notorio y que por ende no debe ser objeto de prueba (ni en vía administrativa, ni tampoco en la jurisdiccional), que si, por un lado, se ubica el nacimiento institucional de COFA’S en su antecesora Mutua Militar SA (transformada y luego devenida en la institución cooperativa COFAS) en 1913 y, por otro, se ubica que al menos desde 1934 (tomando únicamente la Ley Nº 9.333) al Servicio de Cantinas Militares (organismo público dependiente del MDN) se encuentra operando como institución de neto carácter asistencial del personal militar (cuyo cometido es proveer de equipos militares y artículos de primera necesidad, a todo el personal militar), ambas entidades realizan desde aquel entonces los descuentos, que legalmente estaban facultadas a solicitar, de los haberes de sus beneficiarios naturales, esto es, el personal militar dependiente del MDN. En definitiva, solicitó se desestime la demanda instaurada; y se dé noticia del pleito a COFAS. III) El 16 de setiembre de 2015, a fs. 43-52 compareció Mauricio SANTEUGINI, en representación de COFAS, a deducir tercería coadyuvante. Adujo que resulta aplicable el criterio de antigüedad al caso de marras, atento a que las instituciones involucradas se encuentran claramente comprendidas en el artículo 2º de la Ley Nº 17.829. Indicó que COFAS es la que cuenta con mayor antigüedad realizando operaciones de descuentos salariales ante el MDN, incluso con documentos que acreditan ello desde 1926 en el denominado “Ministerio de Guerra y Marina” hoy MDN cuando COFAS era "Mutua Militar Uruguaya". Aseveró que la transformación de la sociedad a la cooperativa fue dispuesta por el Juez Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 9º Turno en los autos caratulados: “Mutua Militar Uruguaya S.A. Prórroga de Estatutos (Ficha D 155/965)”; y así se entendió por parte de los organismos recaudadores. Por lo tanto, COFAS es, sin lugar a dudas, la continuación de Mutua Militar. En definitiva, solicitó no se haga lugar a la acción de nulidad deducida. IV) Se abrió el juicio a prueba por auto Nº 9517/2015 (fs. 59) y se diligenció la que luce certificada a fs. 234. IV) Alegaron las partes por su orden, haciéndolo la parte actora a fs. 239-247; la demandada a fs. 250-252; y la tercerista a fs. 255- 261. V) Se oyó al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por dictamen Nº 471/2017 (fs. 264- 265), aconsejó el rechazo de la demanda. VI) Se citó a las partes para sentencia por Decreto Nº 6489/2017 (fs. 267), la que se dictó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO: I) La pretensión anulatoria se dirige contra la Resolución N° 64.642 de 11 de junio de 2014, dictada por el Ministerio de Defensa Nacional, por la cual se dispuso: “1ro.- Hacer lugar a la petición formulada por la Cooperativa de las Fuerzas Armadas (COFAS); 2do.- Determinar el siguiente orden de prioridad para la realización de los descuentos a los funcionarios del Inciso 03 “Ministerio de Defensa Nacional”: 1) Cooperativa de las Fuerzas Armadas (COFAS), 2) Cantinas Militares y 3) ANDA”. (fs. 140-142 AA en 540 fojas, pieza I). II) Desde el punto de vista formal, se han cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley Nº 15.869, arts. 4º y 9º). En efecto, el acto impugnado le fue notificado a la actora el 16 de junio de 2014 (fs. 146 vto. AA, pieza I). Interpuso recurso de revocación y jerárquico el 23 de junio de 2014, según emerge a fs. 463 y vto. AA, pieza II. Por Resolución Nº 65280, de 27 de octubre de 2014, el Ministro de Defensa Nacional dispuso desestimar el recurso de revocación interpuesto y franquear el recurso jerárquico para ante el Poder Ejecutivo (fs. 486-487 ibídem). El Poder Ejecutivo no se expidió expresamente, por lo que la denegatoria ficta se configuró el 9 de enero de 2015. (Ley Nº 15.869, art. 5º, en la redacción dada por la Ley Nº 17.292, art. 41). La demanda anulatoria fue promovida útilmente el 7 de abril de 2015, según nota de cargo de fs. 14. III) El Tribunal, debidamente integrado, apartándose de la solución aconsejada por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, acogerá la demanda incoada, por los fundamentos que a continuación se explicitarán. IV) A efectos de un adecuado análisis de la cuestión sometida a decisión, corresponde relevar los antecedentes del acto enjuiciado. Emerge de su análisis que con fecha 29 de diciembre de 2010, la Cooperativa de las Fuerzas Armadas (COFAS), representada por el Cnel. José Scaffo -haciendo caudal del fallo del TCA, Nº 418, de 2 de setiembre de 2008 que anuló la Ordenanza Nº 60, de 25 de febrero de 2005 por la cual se establecía en forma ilegítima, un orden de preferencia favorable a Cantinas Militares que la habilitaba a cobrar los créditos concedidos a los dependientes del MDN a través de retenciones sobre salarios, retiros y pensiones, con prioridad respecto de COFAS- se presentó peticionando que al amparo de lo previsto por el artículo 2º de la Ley Nº 17.829, se la ubique en el primer lugar del orden de prioridad para realizar los descuentos a los funcionarios. Entendió que “el derecho de fuente legal” en los términos del artículo 2º de la Ley Nº 17.829, que autoriza a Cantinas Militares a descontar haberes de sus usuarios está dado por la Ley Nº 9.333 de 30 de mayo de 1934, mientras que respecto de COFA’S el derecho de fuente legal es más antiguo y proviene de la Ley del 29 de marzo de 1913, ya que COFA’S es legalmente la continuación de Mutua Militar Uruguaya Sociedad Anónima de Consumo”. (Destacado y subrayado pertenece al original). (fs. 2 AA pieza I). Se expidieron sendos informes jurídicos en la órbita del Ministerio de Defensa Nacional, los que se encuentran glosados a fs. 33-36; 43-44; 47 y vto.; 70 y vto.; 72-73; 74 vto.; 94 vto.; 103-104; 108 vto.-110; 125-126; 130; 132 vto.-133; 135 y vto. AA, pieza I. Recayó en definitiva el acto que se procesa en autos, haciendo lugar a lo peticionado por COFAS en el entendido que ANDA hizo valer su derecho de fuente legal frente al Ministerio de Defensa Nacional en el año 1936, conforme sentencia definitiva de segunda instancia Nº 205/008, de 27 de agosto de 2008, dictada por el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 2º Turno, en tanto la Cooperativa de las Fuerzas Armadas acreditó su derecho en el año 1913 y Cantinas Militares en el año 1934. Así, pues, determinó el siguiente orden de prioridad para la realización de los descuentos a los funcionarios del Ministerio de Defensa Nacional: 1) COFAS; 2) Cantinas Militares; y 3) ANDA. V) La pretensora aduce en primer término, que la demandada desconoció la normativa, tomando un criterio para establecer el orden de prelación en las retenciones, que no es el contemplado en el artículo 2º de la Ley Nº 17.829. El Tribunal entiende que le asiste razón en su planteo. La Ley Nº 17.829, de 18 de setiembre de 2004, de retenciones sobre retribuciones salariales y pasividades, estableció en su artículo 2º, en redacción dada por el art. 33 de la Ley Nº 19.210, que el criterio legal para establecer la prelación en las retenciones -fuera del orden de prioridad previsto en el artículo 1º de la misma norma- está dado por “la antigüedad en que la institución que ordena la retención hubiere hecho valer el derecho de fuente legal, en cada empresa u organismo público o privado que oficie como agente de retención (…)”. El Decreto Nº 429/004, de 3 de diciembre de 2004, por su parte, en su artículo 7º establece que se entiende por antigüedad en que institucionalmente se haya hecho valer el derecho de fuente legal, la fecha en que la institución habilitada al descuento haya comenzado a operar con la empresa o institución pública o privada que debe efectuar la retención. El acto encausado en su único Resultando sostiene que por la sentencia definitiva de segunda instancia del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 2º Turno, Nº 205/2008, se declaró que ANDA hizo valer su Derecho de fuente legal frente al Ministerio de Defensa Nacional en el año 1936, en tanto la Cooperativa de las Fuerzas Armadas acreditó su derecho en el año 1913 y Cantinas Militares en el año 1934 (fs. 140 vto. AA, pieza I). Sin embargo, sólo ANDA acreditó fehacientemente, por sentencia judicial, la fecha en que comenzó a operar con el Ministerio de Defensa Nacional; mientras que en relación a COFAS y Cantinas Militares, la demandada, alude a la “supuesta” fecha de creación de la institución titular del derecho de retención. En efecto, en informe previo al dictado del acto que se procesa, de 28 de enero de 2014, el Asesor, Dr. Carlos TORRES, explicitó claramente el criterio empleado por el MDN para establecer la antigüedad de COFAS y de Cantinas Militares: la fecha de creación de la persona jurídica. Así expresó: “…ANDA institucionalmente hizo valer su derecho, de acuerdo con lo establecido por el art. 2º de la citada Ley 17.829, en el año 1936. Con respecto a Cantinas Militares y COFA’S surge de las presentes actuaciones administrativas que no se pudo determinar administrativamente cuándo se presentaron por primera vez a hacer valer su derecho de descuentos, institucionalmente, razón por la cual se toma como fecha a estos efectos de esta norma jurídica, la fecha de promulgación de la ley de creación de ambas. Para el caso de COFA’S se toma su antecesora inmediata la Mutua Militar Uruguaya S.A. la cual se transformó posteriormente en la Cooperativa denominada COFA’S. La ley de creación de la Mutua Militar Uruguaya S.A. es del 29 de marzo de 1913. Cantinas Militares por su parte, es citada por el art. 17 de la Ley 9.333 por primera vez, razón por la cual la fecha de esta ley, el 26 de marzo de 1934 es la fecha a tenerse en cuenta a efectos del orden de prioridad de referencia” (fs. 133 AA, pieza I). (El resaltado no se encuentra en el original). En función de lo anterior, asiste razón a la reclamante en lo concerniente a que no resulta conforme a Derecho, se tome la fecha de creación de COFAS y de Cantinas Militares como equivalente a la fecha en la que éstas hicieron valer sus supuestos derechos, en abierta desatención del designio legalmente establecido. La Administración, al contestar la demanda, aduce que es de “suponer” que COFAS y Cantinas comenzaron a operar con el MDN luego de la sanción de las normas de 1913 y 1934; pero un “supuesto” no puede erigirse en fundamento válido de una decisión de tal naturaleza, desatendiendo el claro tenor literal de la norma. En todo caso, el incumplimiento de la carga de la prueba solo puede perjudicar a la parte interesada, pero jamás a los terceros que sí han cumplido adecuadamente con aportar la prueba necesaria. Y en el casus, quien efectivamente lo hizo fue ANDA. Así emerge de la sentencia Nº 205/2008, de 27 de agosto de 2008, dictada por el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 2º Turno en los autos caratulados: “ANDA C/MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - SERVICIO DE RETIROS Y PENSIONES DE LAS FUERZAS ARMADAS. DEMANDA DE OBLIGACION DE HACER. IUE: 18871/2006” que dispuso en su fallo: “Revócase la sentencia recurrida, y en su mérito se declara que la actora- ANDA- ha hecho valer su derecho de fuente legal frente al agente de retención -demandado- en el año 1936, fecha que establece su nivel de prioridad conforme al art. 2 de la Ley Nº 17.829, respecto de créditos al consumo (hasta un 20 %) y créditos por garantía de alquileres (hasta 40 %) autorizados por la Ley Nº 9.299”. (fs. 158 vto.- 160 AA, pieza I). De manera que la Administración desconoció la normativa reseñada, por lo que corresponde acoger dicho agravio. VI) Como argumento subsidiario, la actora sostuvo que aún si se considerare imposible acreditar el momento en que COFAS y Cantinas comenzaron a operar en el MDN, en aplicación del principio de igualdad debió emplearse el criterio de la fecha de creación, para todos , incluyendo a ANDA. Y también en este aspecto, la pretensora tiene prioridad. A juicio del Tribunal, le asiste razón. En referencia a Cantinas Militares, el MDN, por años, consideró como fecha de su creación, el año 1946, año en que se reglamentó su funcionamiento (vide en este sentido, informe de 17 de agosto de 2009 de la Asesoría Notarial del MDN, fs. 90 y vto. AA, pieza I). Dicha fecha, también fue reconocida en la sentencia citada, Nº 205/2008 del TAC 2º, dictada en el marco del juicio que ANDA inició al MDN donde se indica: “Por otra parte se debe señalar que de acuerdo al orden de prelación que ha indicado la demandada, por sí y ante sí (ver fs. 44 vto. y fs. 45), ha colocado en los primeros lugares a instituciones creadas posteriormente a la de la actora, como ser Cantinas Militares en 1946…” (fs. 159 vto. in fine-160 AA, pieza I). (El resaltado no se encuentra en el orginal). En relación a la Cooperativa de las FF.AA (COFAS), la actora adujo que se constituyó recién en el año 1967 y no fue producto de una “transformación” de la Sociedad Mutual Militar Uruguaya S.A., como indica el MDN y la propia tercerista; y al ser dos personas jurídicas distintas, tampoco puede sostenerse que ésta sea ahora titular del derecho de retención que por Ley en su momento le fue otorgado a la Mutual Militar Uruguaya S.A. Pues bien, a fs. 32 de la carpeta de documentación en 105 fs., agregada por la tercerista, luce un acta de la Mutua Militar Uruguaya, donde se alude a las dificultades económicas y al estado de liquidación en que se encontraba. En igual sentido, la documentación agregada a fs. 38-39 y 43 ibídem refiere al estado de liquidación de la Institución. El propio MDN tiene dudas sobre las fechas consideradas. El Asesor Letrado por informe de 27 de marzo de 2009 (fs. 218 AA, pieza I) expresa: “Es más, de los antecedentes administrativos devueltos al TCA a través del expediente 2008.077.765 se mencionan como posibles fechas de creación y eventual operación a tener en cuenta para COFAS el año 1913 (Mutual Militar SA) o el año 1966 (por su transformación en COFAS)…”. En cuanto a los testimonios vertidos en este proceso y más allá de la declaración puntual del testigo Ariel Minoli que manifestó que la Mutua se “había fundido” y que “no existía” (fs. 181 de infolios), asiste razón a la actora que los testigos convocados son legos en la materia y no están capacitados para determinar si lo que operó en 1967 fue la “creación” de la Cooperativa o la “transformación” de la S.A. Sobre el punto, resulta ilustrativo lo consignado en Acta de Asamblea Extraordinaria de 24 de mayo de 1967 (fs. 65, documentación parte actora en 1132 fs.) de la cual emerge con claridad la voluntad de formar una nueva cooperativa. En tal sentido, expresan: “…los suscritos en representación de la Asamblea General Extraordinaria de la Mutua Militar Uruguaya y por mandato de la misma Asamblea han resuelto constituir una Cooperativa de Consumo, que se regirá por la Ley Nº 70.761 de 15 de agosto de 1946, sus concordantes y correspondientes decretos reglamentarios” . Por su parte, en la sentencia multicitada, Nº 205/2008 el TAC 2º aludió a que el MDN también colocó en los primeros lugares “por sí y ante sí”, a instituciones creadas posteriormente a la de la actora (ANDA), como ser “la Cooperativa de las Fuerzas Armadas en 1949”. (fs.159 vto. in fine- 160 AA, pieza I). De lo que viene de verse y aun cuando en claro apartamiento de la norma legal y en violación del principio de igualdad, se tomara en consideración las fechas de creación de Cantinas y COFAS -las que como se analizara, no resultan unívocas ni categóricas- igualmente ANDA tendría derecho de prioridad, habida cuenta que ésta acreditó que es una asociación civil sin fines de lucro, cuyos estatutos fueron aprobados por Resolución del P. Ejecutivo el 13 de diciembre de 1933 . (Cf. certificado notarial agregado a fs. 1118, carpeta de documentación parte actora en fs. 1132). VII) Finalmente, también asiste razón a la pretensora en cuanto a la carencia de derecho legal de retención respecto de Cantinas Militares y COFAS, como impone el artículo 4º de la Ley Nº 17.829. Al respecto, la Auditoría Interna de la Nación (AIN), en informe referido a las actuaciones del Servicio de Cantinas Militares, en el primer semestre de 2009 estableció: “Pese a la ausencia de una norma de rango legal que determine su creación y atribuciones, se observa que el servicio se encuentra estructurado como órgano estatal centralizado, ya que detenta potestades propias de las personas públicas estatales. Al carecer de la referida normativa, la actuación del mismo no posee el respaldo necesario en nuestro ordenamiento jurídico, ubicándose su actuación fuera del marco regulatorio general (…)”. Concluyó en recomendar al MDN institucionalizar el S.CC.MM (Servicio de Cantinas Militares), mediante el dictado de una ley que lo regularice, reconociendo su existencia, determinando sus cometidos y atribuciones, así como su reubicación en la estructura orgánica del MDN (fs. 389 vto. cit.). De igual modo, esta falencia, fue puesta de manifiesto por la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Recursos Financieros del MDN, en informe de 28 de marzo de 2012 (fs. 70 y vto. AA, pieza I), al expresar que “Con respecto a Cantinas Militares la misma carece de norma habilitante que la faculte a realizar retenciones sobre salarios o pasividades (…)”; remitiéndose al informe de la Auditoría Interna de la Nación de 1º de setiembre de 2009. Y añadió: “El decreto reglamentario Nº 429/004, fue derogado tácitamente en virtud de lo dispuesto por la Ley Nº 17.829, art. 1: Cantinas Militares no está en el citado artículo”. (fs. 70 vto. ibídem). En referencia a COFAS, la Ley Nº 10.716 -norma en base a la cual fue constituida la Cooperativa de Consumo, tal como emerge a fs. 65 carpeta de documentación de la parte actora- no autorizaba a las cooperativas a realizar retenciones sobre sueldos y pasividades de los cooperativistas, y tampoco existe una fuente legal posterior que le reconozca concretamente a COFAS el derecho de retención que reclama la norma. Por otra parte, la Ley Nº 4.315 en su artículo 1º le reconocía derecho de retención a la extinta Mutua Militar; pero además, estaba doblemente limitado. Por un lado, fue previsto solo para los salarios de los empleados en actividad y no para los pasivos (afiliados al Servicio de Retiros y Pensiones de las FF.AA); y por otro, se impuso un límite de retención máximo del 18 % sobre el importe del sueldo. En cambio, en el caso de la accionante, tiene legalmente consagrado derecho de retención, por Ley Nº 9.299 de 3 de marzo de 1934. Por tanto, también resulta de recibo el presente agravio. VIII) En conclusión, a juicio del Tribunal, sólo la actora acreditó ante el MDN la fecha en que hizo valer su derecho de retención, reconocido por sentencia judicial (fs. 158-160 AA, pieza II), tal como reclama el artículo 2º de la Ley Nº 17.829; y es la única institución que tiene legalmente consagrado derecho de retención (artículo 4º del mismo cuerpo normativo), en cuyo mérito el acto resistido que la posiciona en tercer lugar resulta ilegítimo. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal debidamente integrado, FALLA: Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de la parte actora, y tercerista en la suma de $ 30.000 (pesos uruguayos treinta mil), para cada una. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Vázquez Cruz, Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Echeveste, Dr. Corujo (r.), Fernández de la Vega. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).