Sentencia Definitiva N° 776/1998

//tevideo, 9 de setiembre de 1998. No. 776 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “BARANZANO SERRALTA, ELVIRA con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de nulidad” (No. 1860/96). RESULTANDO : I) Que la parte actora promovió demanda de nulidad (fs. 1-3), contra la Resolución No. 98, de fecha 28/12/95, dictada por el Consejo Directivo Central de la A.N.E.P., por la que se establecen criterios a los que se ajustarán las remuneraciones del Organismo en el año 1996. Expresa que desempeña tarea docente, en calidad de titulada graduada en Institutos del Consejo de Educación Secundaria; que dicha calidad le fue conferida por el Consejo Nacional de Educación en fecha 3/6/83; que el acto impugnado, puede considerarse norma reglamentaria de la Ley 16.736 de 5/1/96, en particular de su art. 566; que el num. 4) de la Res. 98, establece una compensación por titulación del 7,5% para profesores efectivos, interinos y suplentes de Enseñanza Secundaria, Enseñanza Técnico-Profesional y Formación Docente, que realicen actividades de docencia directa o indirecta y tengan título de IPA o INET; que ello configura una limitante al alcance que se le debe dar a la preceptiva legal, la que no formula ninguna discriminación que habilite a la Administración a realizar la exclusión que en definitiva consagra. Concluye la accionante expresando que es docente que posee título específico para la materia que dicta, y que el acto en cuestión es lesivo de derechos de contenido económico, por lo que debe anularse. II) La Administración demandada, evacuando el traslado conferido (fs. 9-10), expresa que por la Resolución impugnada, reglamenta el otorgamiento de la compensación prevista por el art. 566 de la ley 16.736, estableciendo en el num. 4) de dicha resolución, una compensación por titulación del 7,5% a quienes tengan título de IPA o INET; que no se tuvo en cuenta a otros docentes titulados a través de cursillos o exámenes, pues ello no implica una capacitación curricular que garantice la formación de los educandos; que si se contemplara la situación de docentes, como la accionante, se estaría violando la finalidad perseguida que es la de incentivar la profesionalización del servicio docente; que, en definitiva, se trata de una norma programática, la cual fue reglamentada por la resolución impugnada. III) Se abrió el juicio a prueba, habiéndose diligenciado la que luce certificada a fs. 25; se agregaron los antecedentes administrativos (fs. 27); alegaron las partes por su orden (fs. 28 y 31, respectivamente); y se oyó al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 170/98), por lo que se citó para sentencia, la que se acordó en legal forma. CONSIDERANDO : I- Que ha existido correcto agotamiento de la vía administrativa, y la pretensión anulatoria fue deducida dentro del plazo legal, por lo que es procedente ingresar al examen del aspecto sustancial planteado. II- Que, tal como se preanunciara, se impugna la Resolución No. 98, de 28/XII/95, Acta No. 61, del CO.DI.CEN. de la A.N.E.P., que, al reglamentar el art. 566 de la Ley 16.737, establece en su numeral 4º una compensación por titulación del 7,5% para profesores efectivos, interinos y suplentes de Enseñanza Secundaria, Enseñanza Técnico-Profesional y Formación Docente que realicen actividades de docencia directa o indirecta y tengan título de IPA o INET. La Sala, con el voto de todos sus integrantes, se pronunciará por la nulidad del acto residenciado, ratificando una jurisprudencia que se va perfilando como constante en esta problemática. En efecto, en Sentencia No. 519, de 22/VII/998, dictada en autos: RUIZ LUZ, RICARDO WALTHER con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de nulidad”, ficha No. 1859/96, expresó la Sala en conceptos plenamente trasladables al caso ocurrente: “En efecto, de la lectura del texto legal surge que el literal A) del art. 566 de la Ley No. 16.736 incrementa el rubro “0”, en la cantidad de $ 21.075.000, para el pago de una compensación de un 7,5% sobre las retribuciones sujetas a montepío a los docentes titulados de Educación Secundaria, Técnico Profesional y Formación Docente, que posean título específico para la asignatura que dictan.” “La resolución que se impugna reglamentó el literal “a” del art. 566 mencionado, agregando que el Título específico debía ser otorgado por el I.P.A. o el I.N.E.T..” “Parece claro entonces que con ese agregado el CO.DI.CEN., exorbitó abiertamente sus facultades estrictamente reglamentarias incursionando en un terreno reservado al legislador, único con COMPETENCIA para derogar, cambiar o modificar un texto legal.” “El Reglamento puede definirse como el acto unilateral de la Administración que crea normas jurídicas generales, diferenciándose con esto del acto administrativo ya que éste sólo produce efectos subjetivos individuales.” “Así entonces, y siendo la potestad reglamentaria una actividad legislativa de la Administración aparece como necesario fijar claramente sus límites.” “Su primer y más importante límite será entonces el que, el reglamento no pueda contrariar la ley y será válido en tanto sus prescripciones se ajustan a ésta.” “No podrá entonces derogar ni modificar normas contenidas en la ley pues es axiomático que la ley sólo puede ser modificada por otra ley.” “Como bien lo señala el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo el reglamento puede establecer formalidades o requisitos no previstos en la ley, pero siempre que estén destinados a asegurar su cumplimiento y no -como en el caso- a limitar su alcance.” “III) Del texto claro del literal a) del art. 556 e incluso de su “ratio legis”, se puede concluir sin lugar a dudas, que el legislador nunca pretendió limitar su amparo a los docentes que hubieran obtenido su título en el I.P.A., en el I.N.E.T. o en algún otro centro determinado.” “Siendo ello así, es evidente que, lo que no hizo el legislador -limitar a determinados centros docentes la expedición de los “títulos específicos”- no puede hacerlo la Administración por vía reglamentaria, limitando, ilegalmente, el alcance claro del texto legal.” “El exorbitar por limitación dicho texto resulta suficiente para afirmar la ilegitimidad del acto en causa.” “IV) Pero, además de ello, es del caso señalar que la Administración no agregó todos los antecedentes administrativos, ya que por providencia No. 10.408/96 de fs. 5, se ordenó la agregación de los A.A., lo que no se hizo en forma total o completa en ningún momento del proceso ya que las piezas documentales agregadas, según escrito de fs. 23, no constituyen los A.A. referidos en el art. 64 del D.L. No. 15.524, lo que torna aplicable el art. 65 de dicha norma y tener por ciertas las afirmaciones del actor, en tanto no obran en autos elementos de prueba que acrediten lo contrario.” “En el caso no sólo no se agregó la Resolución del CONAE, R.I. No. 21/165/983 de 3/VI/983, sino que, no se ha controvertido la calidad de docente titulado del actor, poseedor de título específico para la asignatura que dicta (art. 566 lit. “a”), pese a que esta condición fue afirmada por aquél a fs. 1 y en el Capítulo X de su demanda (fs. 2).” “En definitiva, estima el Tribunal que en la especie existe ilegalidad en el acto cuestionado por reglamentarse una norma legal, limitando o restringiendo indebidamente su alcance.” Por estos fundamentos, y los del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo que se comparten, el Tribunal FALLA : Haciendo lugar a la demanda y, en su mérito, anulando el acto impugnado. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 6.000 (pesos uruguayos seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, y archívese.