Sentencia Definitiva N° 357/2018

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 11 de setiembre de 2018. No. 357 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, esta causa: “PEYRE OTERO, PATRICIA VERÓNICA con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de nulidad” (Ficha No. 76/16). RESULTANDO: I) En este proceso, la actora Patricia PEYRE OTERO, dedujo su pretensión anulatoria contra la Resolución dictada el 13 de octubre de 2014 por la División Jurídica de la Universidad del Trabajo (UTU) que fuera notificada a la actora el 17 de octubre de 2014, por la que se dispuso: “Se intima a usted el pago de la suma adeudada a la Institución, que asciende a $9.146 por mes de febrero de 2011...el no pago trae aparejado la iniciación de acciones legales para su cobro” (fs. 21 de los A.A.). Asimismo, resulta impugnada la denegatoria ficta de la petición de declaración de prescripción del presunto crédito que tendría el Estado desde el mes de febrero de 2011 presentada el 5 de mayo de 2014 al amparo de lo establecido por el artículo 106 de la Ley No. 15.178 en la redacción dada por el artículo 8 de la Ley 16.226 (fs. 52 a 54 de los A.A.). II) La parte actora se agravió en apretada síntesis: a) es un acto procesable porque cuando la Administración asume posición sobre un determinado tema ya no se trata de un acto de mero trámite, en tanto, ya considera que existe una deuda pendiente contra la actora y la intimó al pago. La voluntad estaba conformada. Asimismo, alegó que el acto es nulo por falta de vista previa: la decisión que se resiste se dictó años después que se produjera su renuncia a la Administración, en la que desempeñó funciones docentes, sin tener oportunidad de defensa, intimándosela al pago de una deuda que supuestamente generó, violando los artículos 12, 66 y 72 de la Constitución y el art. 8 del Pacto de San José de Costa Rica y art. 76 del Decreto 500/991 no pudiendo defenderse en forma (fs. 16 a 16 vto.). Se trata de un acto nulo por falta de fundamentación ya que la realizada ex post facto no es válida para sanearlo. No surge de la volición resistida, ni de sus antecedentes a qué responde la deuda. Recién en vía recursiva se expuso de dónde surgiría la deuda lo cual no purga el vicio de falta de fundamentación que afectó el acto (fs. 17). En cuanto a la denegatoria ficta a la petición, expresó que le causa agravio porque: a) la suma que supuestamente fue cobrada indebidamente por ella lo fue en febrero de 2011 y por aplicación de lo dispuesto por el art. 106 de la Ley No. 15.167 en la redacción dada por el art. 8 de la Ley No. 16.626 por lo que prescribió; esa norma edicta que los créditos por concepto de remuneraciones personales de los funcionarios públicos prescribirán a los cuatro años, contados desde la fecha en que pudieron ser exigibles (fs. 17); b) la norma legal no hace distinciones de tipo alguno en función de la identidad del acreedor; no se verificó ningún acto interruptivo por lo que corresponde que se reconozca la prescripción extintiva. Desde febrero de 2011 a febrero de 2015 no existió emplazamiento judicial notificado. La Administración debió reconocer la prescripción operada (fs. 17 a 17 vto.). Finalmente solicitó la condena en costas y costos a la demandada por la sinrazón consciente con que actuó, por lo que su conducta es maliciosa y temeraria (art. 688 del Código Civil) (fs. 17 vto. a 18). III) Conferido traslado, la demandada defendió la validez de lo actuado, afirmando que su proceder ha sido en un todo ajustado a Derecho. En síntesis, expresó que: Con una intimación de pago la voluntad de la Administración no se encuentra definitivamente formada ya que se trató de una intimación de pago, esto es, de una actividad administrativa de naturaleza preparatoria la que se desarrollaría con la evacuación de vistas por parte del interesado y que tal vez terminaría con el dictado de una resolución. No se dictó un acto de determinación con las características reclamadas por la ley (artículos 67 y 92 del Código tributario, fs. 29 vto. a 30 vto.). A su entender, no correspondía otorgar vista del expediente porque se trataba de una intimación de pago que se agota en sí misma. Afirmó que al momento de la renuncia, se depositó el salario completo en la cuenta de la actora por lo que corresponde que se restituyan al organismo los haberes cobrados indebidamente (fs. 29 vto.). No corresponde la fundamentación doble de un recurso administrativo puesto que la actora ejerció su derecho y realizó sus descargos (fs. 29 vto.) En cuanto a la prescripción alegada, señaló que la misma no resulta aplicable ni por analogía a los créditos en favor de la Administración (fs. 30 vto.). IV) Se confirió traslado al Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo que se pronuncia expresando: a) respecto a la denegatoria ficta, la petición de la demandada fue promovida en forma prematura no obstante lo cual lo actuado resultó convalidado según lo prevenido por el art. 9 de la Ley No. 15.869 (fs. 64 a 65); b) aconsejó declarar no procesable la intimación por cuanto constituye un acto meramente preparatorio y confirmar el acto ficto desestimatorio de la prescripción del crédito por cuanto “la norma invocada por la promotora... refiere a los créditos de los funcionarios públicos en concepto de remuneraciones personales, es decir, cuando el acreedor es el administrado”, aunque finalmente expresa que “habrá de rechazarse la demanda y, en su mérito anular el acto impugnado” (fs. 64 a 65). V) La parte actora fue acusada en rebeldía de pronunciar sus alegatos a fs. 49, y así fue declarado por el Tribunal, por decreto 10521/2016 luciente a fs. 51, por su parte, la demandada alegó de bien probado a fs. 52-54. VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 76). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado a la accionante el 17 de octubre de 2014 (fs. 21 en foliatura roja AA) quien lo resistió el 27 de octubre de 2014 mediante recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (A.A. fs. 22-23) que fundó el 6 de marzo 2015 (fs.31-35 AA). Por Resolución No. 580/2015 del 24 de marzo de 2015 se desestimó el recurso de revocación (AA fs.44 - 44 vta.) y por Resolución No. 54 del 12 de noviembre de 2015 (AA fs. 73) se desestimó el recurso jerárquico, siendo notificado la actora el 23 de diciembre de 2015 (AA fs.84). La demanda anulatoria fue deducida el 2 de marzo de 2016 (nota de cargo fs.20 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución dictada el 13 de octubre de 2014 por la División Jurídica de la Universidad del Trabajo (UTU) que fuera notificada a la actora el 17 de octubre de 2014, por la que se dispuso: “Se intima a usted el pago de la suma adeudada a la Institución, que asciende a $9.146 por mes de febrero de 2011...el no pago trae aparejado la iniciación de acciones legales para su cobro” (fs. 21 de los A.A.). Asimismo, resulta impugnada la denegatoria ficta de la petición de declaración de prescripción del presunto crédito que tendría el Estado desde el mes de febrero de 2011 presentada el 5 de mayo de 2014 al amparo de lo establecido por el artículo 106 de la Ley No. 15.178 en la redacción dada por el artículo 8 de la Ley 16.226 (fs. 52 a 54 de los A.A.). III) Habiendo analizado los argumentos de la actora y la normativa vigente, el Tribunal, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. IV) Sobre la procesabilidad de un acto de intimación. La interrogante que se plantea al atender el presente caso, refiere a si ¿es procesable en sede contenciosa anulatoria el acto de intimación? Pues en el Acuerdo se han expuesto las diversas posiciones sostenidas por los soportes de este Máximo Órgano llegándose a una decisión conforme; sin embargo, es importante desarrollar, escueta y sucintamente, que puede sostenerse que se está ante una diligencia o medida preparatoria y ello genera dudas acerca de su procesabilidad puesto que, como sostiene el Señor Ministro Dr. Vázquez Cruz, el Tribunal tiene “como criterio rector el de considerar si el acto en sí mismo refleja una “voluntad de la Administración que se encuentre definitivamente formada” o “una concreta toma de posición”. Y citando la sentencia número 420/2017 expresa: “...el Tribunal, en este caso, siguiendo el temperamento asumido en el pasado entre actos parangonables de la IGTSS, entiende que no cabe hacer cuestión sobre la procesabilidad de la volición impugnada... La calificación de los actos de intimación dentro del procedimiento administrativo puede plantear, en ciertos casos, legítimas dudas sobre su procesabilidad. Muchas veces, al ser la intimación un acto preparatorio que no pone fin al procedimiento administrativo se tratará de un acto inidóneo para generar un perjuicio, carente de potenciabilidad lesiva y, por tanto no resultará procesable ante esta jurisdicción (art. 309 de la Constitución de la República y 24 del Decreto Ley 15524). Como expresaba Giorgi en su siempre recordaba obra en principio no son impugnables, ante la jurisdicción anulatoria las medidas preparatorias, las de trámite y las interlocutorias. No obstante, en ciertos casos el autor arguye que cabe admitir que esta clase de medidas pueden ser lesivas y, por ende, procesables.” (Cf. Giorgi, Héctor. “El contencioso Administrativo de Anulación” Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República. Montevideo, 1958, páginas 158 y 159). El Tribunal ha admitido, en múltiples ocasiones, que los actos que contienen intimaciones pueden resultar pasibles de lesionar derechos subjetivos e intereses legítimos de los administrados. Ha sostenido que ello acontece en los casos en que, al formularse la intimación, la voluntad de la Administración ya se encuentra formada. Y, como resulta evidente, ello es lo que sucede en la cuestión que nos ocupa. En este caso, la División Jurídica de la Universidad del Trabajo (UTU) notificó a la actora de la siguiente decisión: “Se intima a usted, al pago de la suma adeudada a la Institución, que asciende a $ 9.146 por mes febrero 2011...el no pago, trae aparejado la iniciación de acciones legales para su cobro” (fs. 21 de los A.A.) lo cual revela en sí mismo la finalidad mediata del impugnado que de por sí no puede causar perjuicio alguno. Por tanto se Acuerda que se está ante un acto no susceptible de crear una situación jurídica lesiva. Ahora “en cuanto a lo no preparatorio” se entiende que, en este caso, no se estaría dando porque la intimación efectivamente trasunta “una voluntad de la Administración que se encuentre definitivamente formada” o una “concreta toma de posición” y continúa añadiendo en su voto el Señor Ministro Dr. Vázquez Cruz: “la Administración se percató que al momento de la renuncia de la actora depositó erróneamente su salario íntegro y entendió del caso y sin más trámite intimarle la devolución de lo percibido ilegítimamente” por ende su decisión estaba definitivamente tomada ya que de lo contrario le hubiera informado de la existencia del adeudo y se le habría conferido vista, lo que no ocurrió. “Si bien la volición cuestionada no tiene el "cuerpo" de un verdadero acto administrativo, al estar a su contenido y a las actuaciones ulteriores, se concluye que se trata de una manifestación de voluntad susceptible de producir efectos jurídicos. La intimación incluye en el caso una decisión de la Administración, que impone una específica conducta al administrado...” criterio sostenido por este Órgano en la sentencia número 151/2016. El camino elegido por la Administración fue la intimación, bajo apercibimiento de iniciar acciones legales: una decisión formada. Y ese acto de intimación se agotó en sí mismo sin provocar perjuicio alguno a la actora; y, si eventualmente y discutiblemente hubiera un acto con potencialidad lesiva sería lo que pudiera sobrevenir en el proceso judicial por el cobro de pesos; empero si es indebido lo percibido no es ningún perjuicio sino reparatorio de lo que el Estado indebidamente abonó y no puede expresarse que resulta lesivo lo que es legal. Este acto es procesable porque no es meramente preparatorio pero carece de la nota de lesividad. Así ha sostenido este Tribunal Pluripersonal en la sentencia número 441/2017: “.....el Tribunal ha admitido la procesabilidad de los actos de intimación, lo ha hecho cuando la voluntad de la Administración se encuentra definitivamente formada, para posibilitar el acceso a la jurisdicción de los interesados”; citada en su voto por el Señor Ministro Dr. Vázquez Cruz la sentencia 411/2012 del 31 de julio de 2012 en el considerando VIII: “En definitiva, el acto hostilizado no es el creador de la situación jurídica lesiva que se resiste, carece de la nota de lesividad exigida por el artículo 309 de la Constitución de la República como presupuesto de mérito para acceder a un pronunciamiento favorable al interés de la pretensora”; dicho de otro modo: “... no puede sino convertirse que el acto impugnado no es el.... creador de la situación jurídica lesiva y, por ello, no cumple con los requisitos exigidos por las disposiciones constitucionales y legales ( ex art. 309 de la Carta y artículo 24 del Decreto ley 15524) lo que bloquea toda posibilidad de pronunciamiento sobre el mérito del asunto”. (Cf. Sentencia número 626/2016 de 18 de octubre de 2016 Considerando V). En estas condiciones no es admisible sostener que el vicio de procedimiento pudo influir en la decisión final de la Administración. Deviene aplicable el criterio que ha inspirado anteriores pronunciamientos de la Sala (Sentencia No. 787/97), en cuanto a la necesidad de estudiar la trascendencia del vicio formal, en orden a su repercusión sobre el contenido decisorio del Acto Administrativo. En el caso concreto y por las razones expuestas, la falta de vista previa no pudo tener incidencia sobre el acto final. (Cfme. Sentencia No. 172 de 2 de abril de 2013). V) ¿Existió indefensión por ausencia de vista previa? A juicio del Tribunal, la interrogante planteada no puede ser respondida. Y ello por cuanto, al tratarse de un acto de intimación que coarta toda posibilidad de ingresar al fondo de la cuestión, ha de desestimarse la posibilidad de ingresar a los agravios de la falta de vista previa y ausencia de motivación del acto. El proceso judicial eventual será el enclave oportuno y procesalmente adecuado para ejercer su defensa, médula de un debido proceso. VI) En cuanto al agravio relacionado a la denegatoria ficta de la prescripción del crédito cuyo pago fue intimado, tampoco puede ser de recibo porque se realiza una lectura inversa a la recta que impone la norma. El artículo 106 de la Ley No. 15.167 en la redacción dada por el art. 8 de la Ley No.16226 expresa: “Los créditos por concepto de remuneraciones personales de los funcionarios públicos que se generen a partir de la vigencia de la presente ley, prescribirán a los cuatro años contados de la fecha en que pudieron ser exigibles”. Es de notoria evidencia que se refiere a los créditos (por remuneraciones personales) “de los funcionarios públicos” y no a los créditos que el Estado tenga (por remuneraciones personales) en contra de éstos por lo que se repele la interpretación que realiza la actora invirtiendo el álgebra. Por los fundamentos expuestos y de conformidad con lo edictado en los artículos 309 a 310 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA: Desestímase la demanda y, en mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $30.000 (pesos uruguayos treinta mil). Y, oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregado; y archívese. Dr. Vázquez Cruz, Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Echeveste, Dr. Corujo (r.), Dra. Besio. Dr. Marquisio (Sec. Letrado)