Sentencia Definitiva N° 352/2018

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 11 de setiembre de 2018. No. 352 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “PEDROSA MALATEZ, ANA INÉS con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de nulidad” (Ficha No. 168/2016). RESULTANDO : I) El 4 de abril de 2016 compareció Ana Inés PEDROSA MALATEZ a demandar la nulidad de la denegatoria ficta, recaída en la petición formulada ante el Director Nacional de Bomberos a efectos de que se le liquidara y pagara, conforme a Derecho, retroactivamente y para el futuro, las compensaciones establecidas en el art. 118 de Ley 16.320 y en el art. 21 de la Ley 16.333. Relató que desde el 1º de junio de 1988 es funcionaria del Ministerio del Interior, habiendo ingresado en la Dirección Nacional de Cárceles, Penitenciarías y Centros de Recuperación (actual Instituto Nacional de Rehabilitación), y que desde el 19 de diciembre de 2012 presta servicios en comisión en la Dirección Nacional de Bomberos, ostentando actualmente el grado de Comisario (PA). Señaló que la Ley No. 16.320 y sus modificativas establecieron una compensación a los funcionarios dependientes del Ministerio del Interior con estado policial, de determinado porcentaje sobre la remuneración sujeta a montepío. A su vez, por Ley No. 16.333 se dispuso abonar al personal policial una prima mensual, escalonada según los años de servicio, compensación sujeta a montepío. Manifestó que, de acuerdo con la planilla de Presupuesto Funcionarios Presupuestados correspondiente a diciembre de 2010, se omitió computar la totalidad de las retribuciones sujetas a montepío, tales como las que figuran en los rubros 048.018, 042.104, 074.000 y 072.000. Detalló cuál sería -a su entender- la situación salarial/presupuestal a diciembre de 2010, lo que generó sucesivas diferencias monetarias en perjuicio de los funcionarios involucrados. Señaló que corresponde a la Administración corregir sus acciones, liquidando en forma legítima las partidas legalmente establecidas, reintegrando los haberes correspondientes, teniendo en cuenta el límite de la prescripción establecido en el art. 8 de la Ley No. 16.226, desde diciembre de 2010 y para el futuro. Expuso la interpretación que de la normativa presupuestal efectuó la Administración y al respecto expresó que las compensaciones en cuestión (permanencia a la orden, art. 118 de la Ley No. 16.310 y antigüedad, art. 121 Ley No. 16.333) fueron creadas por ley presupuestal, por lo que no se ha vulnerado el principio de reserva legal. Asimismo, señaló que los gastos de retribuciones personales de funcionarios presupuestados son gastos de funcionamiento, esto es, corrientes, normales, permanentes y renovables periódicamente. Afirmó que cuando la norma establece la base de cálculo de una prestación dineraria refiriéndose a “retribuciones sujetas a montepío” , por tales debe entenderse las partidas salariales que constituyen materia gravada por contribuciones especiales de seguridad social. Así definida la prestación, su cálculo resulta sometido a variación, en tanto y en cuanto se adicionen partidas sujetas a montepío o se supriman otras. Al crear la compensación, el legislador pudo haber establecido que la base de cálculo estuviera temporalmente circunscripta a las retribuciones sujetas a montepío a ‘la fecha de entrada en vigencia de la norma’ , lo que no hizo. Respecto a la existencia o no de crédito disponible para financiar el gasto, y a la necesariedad de la existencia de previsión legal, resulta igualmente erróneo el razonamiento de la Administración, remitiéndose a lo señalado por el Tribunal en la Sentencia No. 318/2009. A su entender, no puede admitirse que mediante la interpretación de la ley, se cercene el derecho al cobro de una prestación salarial que es lo que en definitiva pretende la Administración. Afirmó que el cumplimiento actual de la norma que estableció la compensación, implica considerar que la base de cálculo de la misma está conformada por la totalidad de las retribuciones sujetas a montepío en cada momento, y no según la realidad existente al momento de aprobación de la norma originaria. Alegó que la demandada ha actuado en forma contradictoria, lo cual se pone de manifiesto con la incorporación de la partida establecida en aplicación del art. 3 de la Ley No. 17.269 a la base de cálculo de las compensaciones establecidas por las Leyes No. 16.320 y 16.333. Dicha contradicción, no hace más que vulnerar el principio de la buena fe, pudiéndose invocar al respecto, la teoría de los actos propios (“venire contra factum proprium non valet”). En definitiva, solicitó que se declare la nulidad de la denegatoria ficta procesada y se liquida y pague, en forma retroactiva a diciembre de 2010 y para el futuro, las compensaciones establecidas en el artículo 118 de la Ley No. 16.320 y el artículo 21 de la Ley No. 16.333, computándose la totalidad de las retribuciones sujetas a montepío y que continúan siendo omitidas. II) Conferido traslado, a fojas 24 compareció la Administración demandada, defendiendo la validez del acto, argumentando que el mismo fue dictado conforme a Derecho. En cuanto a la condena a futuro reclamada por la parte actora, manifestó que los artículos 118 de la Ley No. 16.320 y 21 de la Ley No. 16.333 fueron derogados en forma expresa por el inciso 2º del artículo 108 de la Ley No. 18.996, la que -por otra parte- a partir del 1º de enero de 2013, incluyó a los funcionarios del Ministerio del Interior en el sistema de liquidación de haberes de la Administración Central (SIMPLI). Precisó que, dicha incorporación no implicó una reducción salarial, sino que lo que ha significado es que se haya establecido el sueldo del grado de cada grado en el artículo 107 de la Ley No. 18.996 y, en consecuencia se han dejado de calcular partidas (porcentuales) tomando como base otras que tributan montepío, por lo que caen las bases en las que se funda el presente reclamo. Así lo establece expresamente el artículo 108 de la referida ley, al derogar las normas en que se funda la pretensión, por lo que el reclamo no puede prosperar más allá del mes de enero de 2013, al modificarse la forma de liquidar los haberes de los funcionarios del Ministerio del Interior. Sin perjuicio de ello, manifestó que la actora ha efectuado una errónea interpretación de la normativa presupuestal. En tanto, pretender que cada vez que se crea una nueva compensación, por estar sujeta a montepío deba integrar la base de cálculo de una compensación creada hace 24 años -con las retribuciones sujetas a montepío de aquél momento- no solo carece de racionalidad, sino que excede el marco jurídico presupuestal, determinado por la Constitución y las leyes, en el que debe actuar el Estado en materia de administración financiera. Expresó que el sistema presupuestal nacional se encuentra regulado por los artículos 85, 86, 214, 216, 217, 228 y 229 de la Constitución, de cuyo análisis resulta que cada cinco años decae la vigencia de las normas presupuestales y vuelven a recobrarla porque se aprueban legislativamente modificaciones o supresiones incluidas en el articulado de la nueva ley presupuestal, o porque se aprueban tal como vienen del presupuesto anterior. Afirmó que solamente a través de leyes presupuestales pueden crearse retribuciones y cuando se hace deben establecerse los recursos con los que van a financiar. Las excepciones a este principio constitucional tienen recepción expresa en el ámbito legal, las cuales deben ser de interpretación estricta. Dijo que la norma presupuestal prevé un monto y una fuente de financiamiento para el gasto que dispone, no siendo posible separar ambos conceptos (gasto – financiamiento). Si media la carencia de un crédito presupuestal disponible, la misma no podrá suplirse con la mera voluntad administrativa, sino que deberá dictarse otra norma del mismo rango (legal) que supere dicha cuestión. Destacó que en todas las leyes de presupuesto, cada uno de los gastos, los sueldos y las inversiones, tienen una descripción de su correlativa financiación, por medio del llamado planillado, que es lo que se aprueba, y se vuelve a aprobar, cada cinco años. Que se trate de gastos permanentes y renovables periódicamente no significa que el legislador no deba prever su financiamiento. Por último, la demandada analizó la improcedencia de los rubros a la luz de lo que emerge de los objetos de gasto (en adelante: ODG) 048.015, 048.017, 048.018, 043.020. 042.104, 042.010, 042.011 y 068.002, concluyendo que, conforme lo expuso la Suprema Corte de Justicia en la Sentencia No. 693/2012, resulta inequívoco que las disposiciones en las que basa su derecho la actora se han aplicado correctamente sobre los rubros salariales vigentes, a la fecha de su entrada en vigencia, no habiéndose previsto presupuestalmente su extensión a rubros creados en el futuro, lo que ha determinado el rechazo de la reclamación planteada. III) Consta además que: a) abierto el juicio a prueba, las partes no produjeron prueba alguna, lo que consta certificado a fs. 97, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 50 fojas); b) la actora presentó “excepción de inconstitucionalidad” (fs. 36 y siguientes), remitiéndose las actuaciones a la Suprema Corte de Justicia (fs. 58), la que se pronunció por Sentencia No. 467/2016 (fs. 86 – 86 vto.), desestimando el planteo; c) la actora alegó de bien probado (fs. 101) y la demandada (fs. 104); c) el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunció por Dictamen No. 320/2017, aconsejando el acogimiento de la demanda y la consiguiente la anulación del acto encausado (fs. 110); y d) llamados los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, la misma se acordó en legal forma. CONSIDERANDO : I. En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Arts. 317 y 319 de la Constitución y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). La denegatoria ficta a la petición formulada por la actora se configuró el 29 de agosto de 2015, habiéndola resistido el 7 de setiembre de 2015 mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (fs. 4-5 de los A.A.). Habiendo transcurrido 200 días desde la interposición de los recursos, al 1º de abril de 2016 operó denegatoria ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 4 de abril de 2016 (nota de cargo, fs. 13 infolios). III) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la denegatoria ficta, recaída en la petición formulada ante el Director Nacional de Bomberos a efectos de que se le liquidara y pagara, conforme a Derecho, retroactivamente y para el futuro, las compensaciones establecidas en el art. 118 de Ley 16.320 y en el art. 21 de la Ley 16.333. IV) El Tribunal, ya ha tenido oportunidad de expedirse en cuestiones jurídicamente análogas a las ventiladas en estos obrados (Sentencias No. 159/2018 y 160/2018, entre otras) y no existiendo razones para modificar su postura, la mantendrá. De este modo, por unanimidad de sus miembros integrantes, se pronunciará por anular parcialmente la denegatoria ficta de la petición incoada. V) La cuestión litigiosa, consiste en determinar la regularidad de la liquidación que ha efectuado la demandada de determinadas partidas que percibe la actora. En particular, debe examinarse la regularidad de no incluirse en la base de cálculo: i) la partida de compensación por permanencia prevista por el artículo 118 de la Ley No. 16.320; ii) la prima por antigüedad dispuesta por el artículo 21 de la Ley No. 16.333; y, iii) la totalidad de las partidas sujetas a montepío y compensaciones sujetas a montepío creadas con posterioridad a la entrada en vigencia de las mismas. La controversia radica, entonces, en la interpretación disímil que realizan las partes de las normas mencionadas. VI) Ahora bien; en virtud de la normativa aplicable es preciso distinguir dos períodos de análisis: el primero, que transcurre desde diciembre de 2010 al 31 de diciembre de 2012; y, el segundo, que va desde el 1° de enero de 2013 en adelante. Ello por dos razones: por un lado, la actora limitó el objeto de su reclamo retroactivo, señalado en su petición que deberá estarse al límite de la prescripción (art. 8 de la Ley No. 16.226), solicitando el reintegro de haberes correspondiente desde diciembre de 2010 para el futuro; y, por otra parte, el 1° de enero de 2013 se aprobó la Ley No. 18.996, que mediante su artículo 108 derogó las dos disposiciones antes mencionadas: “Deróganse los artículos (…) 118 de la Ley No. 16.320, de 1º de noviembre de 1992, 21 de la Ley No. 16.333, de 1º de diciembre de 1992 (…)”. VII) Análisis sustancial de la compensación establecida por el artículo 118 de la Ley No. 16.320 y el artículo 21 de la Ley No. 16.333. El artículo 118 de la Ley No. 16.320 dispuso: “Otórgase a los funcionarios dependientes del Ministerio del Interior con estado policial una compensación del 10% (diez por ciento), sobre el total de retribuciones sujetas a montepío, para retribuir la obligación de permanencia que dispone el Artículo 34 de la Ley Orgánica Policial. La compensación que se crea no estará sujeta a montepío, no será tenida en cuenta a los efectos de la aplicación del Artículo 137 del Decreto Ley No. 14.252, de 2 de agosto de 1974, modificativas y concordantes y no será considerada para calcular ninguna otra retribución de carácter porcentual”. (El subrayado no se encuentra en el texto original). Por su parte, el artículo 21 de la Ley No. 16.333 estableció: “Autorízase al Poder Ejecutivo a disponer con cargo a Rentas Generales la suma necesaria para abonar mensualmente al personal policial una prima mensual equivalente a un 5% (cinco por ciento) de las retribuciones sujetas a montepío para aquellos funcionarios que computen quince o más años de servicio y menos de veinticinco años; un 10% (diez por ciento) para los que computen veinticinco o más de servicio y menos de treinta y un 13% (trece por ciento) para aquéllos que computen treinta o más años de servicio. Esta compensación estará sujeta a montepío y no será tenida en cuenta para el cálculo del hogar constituido”. VII) De la lectura de la primer norma citada, se desprende que la partida creada por el artículo 118 de la Ley No. 16.320 no tiene limitación de tiempo ni de monto, por lo que es posible interpretar que su base de cálculo debió incrementarse cada vez que se otorgara una prima, partida o compensación sujeta a montepío, sin limitación alguna en el tiempo. Lo mismo ocurre con el artículo 21 de la Ley No. 16.333. Para el caso de la antigüedad en el cargo cabe precisar que, como fuera señalado anteriormente, la actora ingresó al Ministerio demandado en junio de 1988, cumpliéndose en consecuencia, la antigüedad mínima de 15 años en el Servicio exigida por la norma en el año 2003. Tal como ha expresado la Corporación en la Sentencia Nº 655/2012: “… Debe de verse que la norma del art. 118 de la ley No. 16.320 no formuló limitación de temporalidad ni aún de monto. No previó que únicamente se consideraran las partidas vigentes al momento de su aprobación, por lo que es perfectamente viable interpretar que su base de cálculo debió incrementarse cada vez que se otorgara una prima, partida o compensación sujeta a montepío, sin limitación alguna en el tiempo. De haber sido distinta la voluntad legislativa, el legislador que creó las sucesivas partidas debió limitar su alcance, estableciendo que no se consideraría para el cómputo de la partida creada por el art. 118 de la ley No. 16.320. Cuando la disposición que viene de referirse señala “… sobre el total de las retribuciones sujetas a montepío…”, es evidente que su alcance temporal no se reduce exclusivamente a las vigentes al tiempo de su sanción, porque de ser así debería haberse consignado expresamente. Por su parte, el art. 21 de la ley No. 16.333 al igual que el art. 118 de la ley No. 16.320, no establece el alcance temporal”. El debate gravita en la interpretación de estas normas, debiéndose priorizar la interpretación más racional de aquéllas, que no es limitar el alcance de las partidas vigentes al tiempo de su sanción. Además, asiste razón a la parte actora cuando señala la inconsistencia del accionar de la demandada, en tanto se han considerado algunos rubros sujetos a montepío y se han desconsiderado otros -creados luego de las normas que establecieron las multicitadas partidas que se consideran mal liquidadas- para hallar la base de cálculo de las partidas en cuestión. El Poder Administrador, adicionando requisitos que no emanan de la ley, restringió con importancia, la voluntad legislativa, ingresando por vía intelectiva requisitos que exceden el presupuesto de hecho previsto en la norma. Y, ello porque: “…no cabe la introducción por el Administrador, por vía de interpretación de la norma, de un nuevo requisito o exigencia que la propia ley en forma alguna previó como tal”. (Sentencia No. 318/2009). Entiéndase que, si el legislador no previó a posteriori los rubros presupuestales para cubrir el pago de las compensaciones de acuerdo con la pauta legal establecida para su cálculo, igualmente no constituye un fundamento jurídicamente acertado para interpretar los textos legales en función de imprevisiones que exorbitan la letra y espíritu de la ley. VIII) Se agregaba, asimismo, en el referido pronunciamiento que: “… ¿Qué sucede si el legislador previó una base de cálculo para determinar el monto de una partida y existe un desfasaje entre la voluntad legislativa y los recursos necesarios para su cumplimiento?, ¿la imprevisión legislativa opera en detrimento del derecho adquirido por el beneficiario alcanzado por la norma?. La respuesta no puede cercenar el acceso a un derecho del beneficiario de la partida salarial, so pretexto de inexistencia de rubros presupuestales para su pago. Como anteriormente señalara la Corporación en fundamentación trasladable subespecie: ‘… la autorización de costos adicionales emerge implícita de la norma jurídica, ya que de lo contrario, como lo pretenden los organismos que postulan el cumplimiento de un requisito extra: el de la previsión expresa de costos adicionales, se ingresaría a un inaceptable supuesto de desaplicación de la ley por parte del Administrador, debido a que estaría desconociendo principios de superior valor y fuerza jurídica en la medida que la ley emana de un órgano de superior posición institucional que el que debe aplicar el principio. Extremo que el art. 257 de la Constitución sólo confirió a la Suprema Corte de Justicia en razón de su inconstitucionalidad; camino que el Poder Administrador no transitó’. (Sentencia No. 94/2010). (…)”. IX) Respecto a los créditos reclamados por vía de la petición administrativa ejercitada, deben considerarse que pudieron ser exigibles (ex art. 39 de la Ley 11.925 y art. 106 del Decreto-Ley 15.167 en la redacción dada por el art. 8 de la Ley 16.226) recién con la manifestación inequívoca del interesado dirigida a la reliquidación de las compensaciones. “... En otros términos, y como se adelantara supra, el servidor público no se encontraba en condiciones de acceder al modo de cálculo y correlación de disposiciones presupuestales que determinaron el monto otrora abonado a través de una simple liquidación salarial entregada mes a mes. Razón por la cual, es dable sostener que la exigibilidad se concreta desde que el interesado manifiesta su disconformidad con la forma y el monto arribado en el pago de un crédito …”. (Sentencias No. 591, 655 y 675 del año 2012). X) Respecto a la petición para que se liquide y pague hacia el futuro En la petición que presentara la actora ante la Dirección Nacional de Bomberos, solicitó que la liquidación reclamada fuera realizada en forma retroactiva (a partir del 2010) y hacia el futuro. Por su parte, la Administración expresó en su contestación y en oportunidad de alegar de bien probado que, el reclamo efectuado por la accionante no puede prosperar más allá del mes de enero de 2013, dado el advenimiento de la Ley No. 18.996 -que entrara en vigencia el 1º de enero de 2013- derogó art. 118 de la Ley No. 16.320 y el art. 21 de la Ley No. 16.333. En efecto, la referida norma dispone: “ARTÍCULO 108.- Sustitúyese el Artículo 214 de la Ley No. 15.809, de 8 de abril de 1986, por el siguiente: “ARTÍCULO 214.- Todo el personal del Inciso 04 “Ministerio del Interior”, escalafón “L” Personal Policial, percibirá una compensación por concepto de antigüedad policial, que se computará al 1º de enero de cada año, según la siguiente tabla: (…) La antigüedad policial estará sujeta a los descuentos legales y actualizaciones salariales dispuestas por el Poder Ejecutivo para la Administración Central”. CADE 5082. Deróganse los artículos 98 de la Ley No. 16.226, de 29 de octubre de 1991, 118 de la Ley No. 16.320 , de 1º de noviembre de 1992, 21 de la Ley No. 16.333 , de 1º de diciembre de 1992, 36 de la Ley No. 16.462, de 11 de enero de 1994, y 144 de la Ley No. 16.736, de 5 de enero de 1996”. (El subrayado no se encuentra en el texto original). A fin de sortear este obstáculo, la actora intentó dos vías. Por un lado, opuso la excepción de inconstitucionalidad del art. 108, inciso 2 y del art. 110, inc. 2º de la Ley 18.996, la que fue desestimada por la Suprema Corte de Justicia, según consta a fojas 86 de infolios. Por otra parte, ya en etapa de alegatos, afirmó que las mismas disposiciones legales que consideraba inconstitucionales, no son aplicables al caso concreto, y sostuvo que la Ley No. 18.996 en sus arts. 104 y 110 inc. 1º restableció la vigencia del art. 118 de la Ley No. 16.320 y del art. 21 de la Ley No. 16.333, lo que determina que la liquidación de las diferencias debe hacerse de conformidad con lo que dichas normas establecieron originalmente (porcentaje sobre retribuciones gravadas por montepío) con las modificaciones porcentuales posteriores. A juicio del Tribunal, no le asiste razón a la actora en su postulado. La Ley 18.996 en su art. 108, inc. 2 es clara en establecer la derogación de las normas que fundamentan el reclamo de la actora, y por las cuales le hubiera correspondido la liquidación de la compensación del 10% (diez por ciento), sobre el total de retribuciones sujetas a montepío (art. 118 de la Ley No. 16.320) y la prima mensual equivalente a un 5% (cinco por ciento) de las retribuciones sujetas a montepío (art. 21 de la Ley 16.333) después de la fecha de entrada en vigencia de la referida norma. No tiene sentido afirmar que la misma Ley 18.996 deroga aquellas disposiciones y a la vez, en otro artículo, restablece su vigencia. XI) Por lo tanto, le asiste razón al demandado en que a partir de enero de 2013, la Administración debe cumplir con lo dispuesto en el art. 242 de la Ley 18.719, que dispuso: “… Inclúyese al Inciso 04 “Ministerio del Interior”, en el régimen de Simplificación y Categorización de Conceptos Retributivos, dispuesto en el Capítulo III de la Sección II “Funcionarios”, Artículos 51 a 59 de la Ley No. 18.172, de 31 de agosto de 2007.” Dicha Ley 18.719 en el art. 242, inc. 2, cometió al Ministerio del Interior previo informe de la Contaduría General de la Nación y de la Oficina Nacional del Servicio Civil, establecer la fecha de aplicación del citado régimen; que es reglamentado -con detalle de todas las compensaciones y primas que corresponden a los funcionarios del Escalafón “L” del Inciso 04 - Ministerio del Interior-, por Decreto 34/013 de enero de 2013 y Decreto 193/013 con igual vigencia. XII) En definitiva, a juicio del Tribunal procede acoger parcialmente la demanda impetrada en lo que hace al reclamo de reliquidación, con el límite de la prescripción cuatrienal -contada desde que fue presentada la petición en marzo de 2015 (art. 8 Ley 16.226)- y hasta enero de 2013. Por las razones expuestas, lo dispuesto en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, FALLA: Ampárase parcialmente la demanda incoada y, en su mérito, anúlese parcialmente la denegatoria ficta impugnada, en cuanto no hace lugar a la petición de reliquidación correspondiente al período señalado en el Considerando XII) del presente fallo. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $30.000 (pesos uruguayos treinta mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Vázquez Cruz, Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Echeveste, Dr. Corujo (r.), Dra. De Camilli. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).