Sentencia Definitiva N° 319/2018

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 28 de agosto de 2018. No. 319 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “RODRÍGUEZ, RODOLFO Y OTRA con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de nulidad” (Ficha No. 445/14); y acumulado: “SOZZO, ANA CARINA con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de nulidad” (Ficha No. 560/15). RESULTANDO: I) En los autos correspondientes a la ficha No. 445/2014, los actores Rodolfo RODRÍGUEZ y Ana Carina SOZZO, demandaron la nulidad de la Resolución No. 11, dictada el 26 de junio de 2013 por el Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación Pública (en adelante: ANEP) mediante la cual se resolvió: “1) Clausurar los procedimientos sumariales relativos a Rodolfo Rodríguez, Carina Sozzo, (…) que han venido tramitándose en el expte. No. 1-596/10. 2) disponer la tramitación de un nuevo sumario a los mencionados funcionarios a los efectos de determinar las faltas en que pudieron haber incurrido por irregularidades en el registro de entrada y salida, incumplimiento de horario y tareas, irregularidades en el registro de asistencia y el cumplimiento de horarios no autorizados. (…).”. (fs. 423 de los A.A., Pieza II). Por su parte, en los autos correspondientes a la ficha No. 560/2015, se procesa la Resolución No. 36, dictada 18 de noviembre de 2014 por el mismo Órgano, que resolvió: “Sancionar con 120 (ciento veinte) días de suspensión a los funcionarios Sres. Rodolfo RODRÍGUEZ, Carina SOZZO (…) en virtud de haberse probado que han tenido conductas omisas en el cumplimiento de su función, lo que configura una falta administrativa grave”. (fs. 1091 a 1093 de los A.A. Pieza III). En esta causa únicamente accionó la Sra. SOZZO. Como fundamento de su pretensión anulatoria alegaron que la Resolución No. 11 se adoptó lesionando normas constitucionales, legales y reglamentarias y también axiomas que en nuestro ordenamiento jurídico están elevados a la categoría de principios generales de Derecho, afectando en definitiva derechos inherentes a todo funcionario público. Se agraviaron por entender que dicho acto vulnera el principio “non bis in ídem” en la medida que manda clausurar los procedimientos sumariales tramitados hasta el momento y dispone la tramitación de un nuevo sumario a los comparecientes. Es decir que, se van a ventilar los mismos hechos en ambos contenciosos disciplinarios, lo que afecta el mencionado principio. Asimismo, señalaron que la clausura de los procedimientos equivale en los hechos a la caducidad de los procedimientos disciplinarios o a la perención de la instancia, de manera de impedir que los sumarios administrativos se transformen en verdaderas sanciones “sine die”. En tal sentido, hizo mención a la Ordenanza No. 10 de la ANEP, la que en su artículo 220 preveía la caducidad de la potestad punitiva disciplinaria, prescribiendo que los sumarios se clausurarían si la Administración no decidía sobre el fondo del asunto en el plazo de dos años contados a partir de la resolución que dispone la instrucción del sumario. Destacó que, si bien la referida Ordenanza fue modificada con fecha 5 de junio de 2013, adoptando el decreto del Poder Ejecutivo No. 420/07 que derogó la señalada caducidad, no debe perderse de vista que el derecho a que las sanciones no sean eternas, sigue vigente como principio. Afirmaron que existió una violación flagrante del debido procedimiento, por no habérseles conferido vista previa al dictado del acto. Por último, señalaron que el acto resistido adolece de motivación falsa, en tanto los verdaderos motivos para su dictado, guardan relación con el hecho de que hubo omisión por parte de la Administración por no haberse pronunciado en los plazos debidos que acuerdan las reglas de Derecho. Asimismo, constituye otro motivo el hecho de que el instructor por el artículo 209 de la Ordenanza No. 10 de la ANEP debía terminar el sumario en el plazo de 60 días corridos contados desde aquel en que el funcionario instructor fue notificado de la resolución que lo ordena, y a juzgar por lo que surge de los recaudos adjuntos, no lo hizo. En definitiva, solicitaron la nulidad del acto encausado. II) En lo que refiere a la Resolución No. 36, dictada 18 de noviembre de 2014 también por el Consejo Directivo Central de la ANEP, la actora, Sra. SOZZO, se agravió por entender que no existe prueba alguna de que alguien le haya marcado su tarjeta al ingreso y/o salida de su lugar de trabajo, siendo que dicha afirmación solamente se funda en los dichos de los jerarcas de Recursos Humanos, quienes a su vez se basan en lo que les dijo la funcionaria administrativa Valeria CORNES. En otras palabras, afirmó que no existe prueba fehaciente de que haya incumplido un deber funcional. Dijo que dicho proceder de la Administración importa a su vez la violación de otros tres principios generales de Derecho, como lo son: la presunción de inocencia, el derecho a la honra y dignidad del funcionario y el de verdad material. Al igual que contra el otro acto, adujo que en el caso se violó el principio del debido procedimiento así como del non bis in ídem. Otro de los agravios esgrimidos fue que la sanción aplicada (120 días de suspensión) resulta desproporcionada en relación con la falta cometida (ausentarse dos horas de su lugar de trabajo), lo que evidencia que el acto fue dictado con abuso y desviación de poder. En suma, bregó por la anulación del acto impugnado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez de los actos, argumentando que los mismos fueron dictados conforme a Derecho. En primer lugar, afirmó que no existió violación al principio “non bis in ídem”, en la medida que los comparecientes no recibieron dos sanciones por la misma conducta, ni existió resolución sobre el mismo hecho en dos procedimientos disciplinares diferentes. No se sancionó dos veces por el mismo hecho dado que aún no había recaído sanción para los actores por las faltas cometidas, ni han existido dos resoluciones sobre el fondo del asunto, dado que la clausura del primer procedimiento sumarial, se debió -tal como se explicita en la propia resolución- a la imposibilidad de continuar el procedimiento ante la designación del instructor como asesor letrado. En segundo lugar, señaló que no existió violación al principio del debido proceso dado que los actores prestaron su declaración, se les permitió ejercer sus defensas, acceder al expediente y diligenciar la prueba que consideraron pertinente. Afirmó que la resolución impugnada fue notificada personalmente a los comparecientes y ello les permitió ejercer sus defensas e interponer el correspondiente recurso administrativo. No resulta procedente la vista previa al informe del instructor sumariante, ni de la resolución que dispone el inicio de un sumario. La resolución adoptada no constituyó un subterfugio para encubrir las demoras acaecidas en la sustanciación del primer sumario, sino que se trató de una decisión que tuvo como efecto poder tramitar el procedimiento disciplinario sin las limitaciones impuestas por la primera resolución. Descartaron que haya operado la caducidad de la potestad disciplinaria de la Administración. En tal sentido, señaló que el procedimiento disciplinario, al igual que todos los procedimientos y trámites administrativos en la ANEP, está regido por la Ordenanza No. 10. Adujo que a la fecha en que se dictó la resolución impugnada, el instituto de la caducidad había sido eliminado de la referida Ordenanza (mediante la Resolución No. 5 del Acta No. 39 de fecha 5 de junio de 2013 del Consejo Directivo Central) por lo que no regía en el procedimiento seguido a los actores. La pretensión de recoger del ordenamiento jurídico la existencia de un principio tácito que permitiera aplicar la vigencia de la caducidad de los dos años no puede acogerse por la Sede, en el entendido que la derogación de que fuera objeto la misma fue expreso y realizado por el órgano con competencia en la materia. Sostuvo que también debe rechazarse la pretensión de que se aplique por analogía la Ley No. 19.121 destinada a regir para la Administración Central, sancionada con posterioridad a la fecha en la que fue dictada la resolución que se impugna. Finalmente, afirmó que no asiste razón a los actores en cuanto a que existieron motivos falsos en el dictado del acto que se procesa. Tratándose de procedimientos sumariales que se originan ante la constatación de faltas administrativas cometidas por algunos funcionarios, mal puede alegar la parte actora la errónea motivación o que la misma es falsa cuando los extremos alegados se corresponden con la realidad y las faltas administrativas cometidas surgen irrefutablemente de la investigación administrativa llevada a cabo por la Administración. En definitiva, bregó por la confirmación de los actos encausados. III) Por Decreto No. 9012/2014 (fs. 29) se dispuso la apertura a prueba, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 55, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpetas de tapas verdes, en 74, 478 y 1.093 fojas). IV) Las partes alegaron por su orden (fs. 59-68 y fs. 71- 75, respectivamente, en la ficha No. 445/2014). Y, a fs. 134- 143 y fs. 146- 150 vto. respectivamente, en la ficha No. 560/2015). V) Por Resolución No. 184 de fecha 21 de abril de 2016 el Tribunal hizo lugar a la acumulación peticionada entre los autos fichas No. 445/2014 y 560/2015 (fs. 82-83 vto. de ficha No. 445/14). VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 401/17, aconsejando el rechazo de la demanda interpuesta (fs. 88-89). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 91). CONSIDERANDO: I. En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). La Resolución No. 11 del 26 de junio de 2013 fue notificada a los accionantes el 31 de octubre de 2013 (fs. 373 y 374 de los A.A., pieza II) quienes la resistieron el 8 de noviembre de 2013 mediante el recurso de revocación (fs. 376 - 383 de los A.A., pieza II). Habiendo transcurrido 150 días desde la interposición del recurso, al 7 de abril de 2014 operó denegatoria ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 11 de junio de 2014 (nota de cargo fs. 16 infolios). Por su parte, la Resolución No. 36 del 18 de noviembre de 2014, fue notificada a la Sra. SOZZO el 15 de diciembre de 2014 (fs. 498 de los A.A. pieza II en 1.093 fs.), quien la recurrió mediante la interposición del recurso de revocación el 26 de diciembre de 2014 (fs. 987 - 1010 vto. de los A.A., pieza III, en 1.93 fs.). El 17 de junio de 2015 la ANEP dictó la Resolución No. 45, mediante la cual desestimó la recurrencia interpuesta (fs. 1.073 - 1.076 de los A.A. ibídem), siendo notificada la funcionaria SOZZO el 2 de julio de 2015 (fs. 1.080 de los A.A., ibídem). La demanda anulatoria fue deducida en tiempo y forma, el 14 de setiembre de 2015 (nota de cargo fs. 13 infolios). (Art. 10 inc. 3 de la Ley No. 15.869). II. Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 11 dictada el 26 de junio de 2013 por el Consejo Directivo Central de la ANEP mediante la cual se resolvió clausurar los procedimientos sumariales relativos a varios funcionarios, entre ellos los actores y disponer la tramitación de un nuevo sumario a los mismos, a efectos de determinar las faltas en que pudieron haber incurrido por irregularidades en el registro de horario y asistencia (fs. 423 de los A.A. Pieza II Ficha 445/2014). Asimismo, se impone resolver la pretensión anulatoria deducida por la funcionaria SOZZO, en el expediente identificado con el No. 560/2015, contra la Resolución No. 36, dictada 18 de noviembre de 2014 por el mismo Órgano, que resolvió sancionar con 120 días de suspensión a varios funcionarios, entre ellos a la promotora. (fs. 1091 a 1093 de los A.A. Pieza III, ficha No. 560/2015). III) Antecedentes. A fin de efectuar un correcto análisis de la situación sometida a decisión del Tribunal, resulta conveniente hacer una reseña de las actuaciones que precedieron los actos impugnados. Conforme surge de los recaudos adjuntos el actor, Rodolfo RODRÍGUEZ se desempeña como Analista de Recursos Humanos de la ANEP, ocupando el escalafón “D”, Grado 13. Por su parte, la actora, Lic. Carina SOZZO es titular de un cargo del Esc. “C”, Grado 1/6, siendo la Encargada del Sistema de Información. (fs. 39 - 40 de los A.A., en 478 fs.). Con fecha 23 de febrero de 2010 la Dirección Sectorial del Dpto. de Recursos Humanos elaboró un informe que identificó con el No. 8/10 dirigido al Presidente del Consejo Directivo Central de la ANEP, Dr. Luis YARZÁBAL, señalando que en el marco del cumplimiento de sus deberes constató ciertas situaciones anómalas respecto al marcado de horas de ingreso o salida de varios funcionarios, correspondiendo efectuar la debida denuncia. (fs. 38 y ss. de los A.A., ibídem). En dicho informe señaló que la mentada constatación (marcación de horas de entrada de tres funcionarios por uno de ellos -Lic. Rodolfo RODRÍGUEZ-) tuvo lugar en el marco de un seguimiento efectuado a la Lic. Carina SOZZO en el último año, por su no permanencia física en el horario completo de labor, del que surgieron indicios en el sentido de la marcación por otro funcionario. Con fecha 4 de marzo de 2010, el Consejo Directivo Central de la ANEP dictó la Resolución No. 81, Acta No. 9, mediante la cual dispuso la instrucción de una investigación administrativa a efectos de constatar las irregularidades detectadas en el registro de asistencia a funcionarios del Organismo y encomendar a la Asesoría Letrada la designación del funcionario instructor. (fs. 43 de los A.A., ibídem). Seguidamente, se tomó declaración a los distintos sujetos involucrados y se solicitó la remisión de los legajos funcionales. (fs. 49 y ss. de los A.A., ibídem). El 27 de setiembre de 2010, la instructora confeccionó un informe, detallando las actuaciones llevadas a cabo en virtud de la investigación administrativa dispuesta (fs. 287 - 299 de los A.A., pieza II), concluyendo que respecto a los hechos probados -los cuales revisten gravedad- se ha individualizado a los responsables, por lo que correspondería iniciar sumario administrativo a los funcionarios investigados a efectos de determinar o comprobar la responsabilidad de los mismos en las presuntas irregularidades constatadas. Por Resolución No. 53 de fecha 23 de junio de 2011 el Consejo Directivo Central de la ANEP, dispuso instruir un sumario administrativo a cuatro funcionarios, de los cuales dos son los actores en los presentes obrados, sin separación del cargo, ni retención de haberes. (fs. 320 - 320 vto. de los A.A., ibídem). Con fecha 23 de junio de 2011 se notificó a las partes de la mentada resolución (fs. 325 y 327 de los A.A., ibídem), procediéndoles a tomar declaración los días 19 y 22 de agosto de 2011 al actor, Rodolfo RODRÍGUEZ y a la actora, Carina SOZZO, respectivamente (fs. 345 y 347 de los A.A., ibídem). Finalmente, el 26 de junio de 2013 se dictó la Resolución No. 11, contenida en el Acta No. 46, por el Consejo Directivo Central de la ANEP, que resolvió: “1) Clausurar los procedimientos sumariales relativos a los funcionarios Rodolfo Rodríguez, Carina Sozzo… 2) Disponer la tramitación de un nuevo sumario a los mencionados funcionarios a los efectos de determinar las faltas en que pudieron haber incurrido por irregularidades en el registro de entrada y salida, asistencia y el cumplimiento de horarios no autorizados.” (fs. 360 - 361 de los A.A., ibídem). Dicho acto fue notificado a las partes interesadas el 28 de junio de 2013 (fs. 373 y 374 de los A.A., ibídem). Los comparecientes interpusieron en tiempo y forma recurso de revocación contra la mentada resolución (fs. 376 - 383 de los A.A., ibídem). Posteriormente, siguieron todas las actuaciones tendientes a dar cumplimiento a la instrucción del sumario dispuesto por la Resolución No. 11 de fecha 26 de junio de 2013 y finalmente, con fecha 18 de noviembre de 2014 el Consejo Directivo Central de la ANEP dictó la Resolución No. 36, mediante la cual resolvió: “Sancionar con 120 (ciento veinte) días de suspensión a los funcionarios Rodolfo Rodríguez, Carina Sozzo (…) en virtud de haberse probado que han tenido conductas omisas en el cumplimiento de su función, lo que configura una falta administrativa grave”. Respecto a este último acto, únicamente accionó la Sra. SOZZO. (fs. 1091 a 1093 de los A.A. Pieza III). IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, apartándose en esta oportunidad de lo aconsejado por el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por la admisión de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará los actos impugnados, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) Sobre la alegada vulneración del Principio del Debido Proceso en lo que refiere a la falta de vista previa. La parte actora se agravió por entender que sus garantías se vieron disminuidas por el hecho que la Administración omitió conferirle vista antes del dictado del acto que dispuso la clausura del sumario y el inicio de un nuevo procedimiento sumarial a los mismos. A juicio del Tribunal, no asiste razón a los accionantes en su planteo. Ello por cuanto, la clausura de las actuaciones sumariales que se venían siguiendo no era pasible de perjudicar a los actores, por lo que no requería el otorgamiento de vista previa al dictado del acto. En el mismo sentido, la Sala entiende que tampoco tiene fundamento pretender la vista anterior a la resolución que dispone la instrucción de sumario. En consecuencia, el agravio analizado no es de recibo. VI) Sobre la alegada vulneración del Principio del Debido Proceso en lo que refiere a la duración del procedimiento. Ambas partes litigantes debatieron acerca de la vigencia de la normativa que imponía o no limitar el sumario a dos años. Y, en este sentido, a juicio del Tribunal, asiste razón a los actores, en cuanto a la excesiva duración del procedimiento sumarial que les fuera seguido. Es por ello que la Sala se inclina por entender que la nulidad de la encausada reside en la violación del debido proceso, en el entendido de que era exigible uno de duración razonable que justificaba la clausura pero no seguir las actuaciones por la vía de un nuevo proceso disciplinario. Llegado a este punto de análisis, resulta preciso realizar una cronología de eventos, reseñar la normativa aplicable (incluso aquella ínsita en principios generales de Derecho, puesto que su violación es causal de nulidad, art. 23 lit. a D-L 15.524), así como de la última jurisprudencia en la materia. Veamos. Conforme se reseñó en el Considerando III) del presente fallo, el 4 de marzo de 2010 mediante el dictado de la Resolución No. 81, acta 9 se dispuso una investigación administrativa a efectos de constatar irregularidades en el registro de asistencia y cumplimiento de horarios de los funcionarios, lo que ameritó que, posteriormente, por Resolución No. 53, acta 44 del 23 de junio de 2011 se dispusiera una instrucción sumarial a varios funcionarios, entre ellos los actores (fs. 320 de los AA). La resolución procesada en autos, que clausura dicho sumario -y abre uno nuevo- fue dictada pasados los dos años de iniciado el sumario, esto es, el 26 de junio de 2013. Por otra parte, cabe señalar que la Ordenanza No. 10 de la ANEP sobre procedimiento administrativo, preveía en su artículo 220 -siguiendo al Decreto No. 500/991- que los procedimientos sumariales que no decidieran sobre el fondo en el término de dos años contados desde la resolución que dispuso la instrucción, debían clausurarse. (Norma similar al art. 223 del Decreto No. 500/991). Ahora bien; con fecha 5 de junio de 2013 la Administración demandada dictó una resolución modificativa de la Ordenanza No. 10, y modificó lo dispuesto en el artículo 220. La modificación se hizo atendiendo a lo dispuesto en el Decreto No. 420/007, modificativo del Decreto 500/991. Es decir que, hasta el 5 de junio de 2013 regía para la ANEP la obligación de clausurar los procedimientos sumariales que no decidieran sobre el fondo en el término de dos años contados desde la resolución que dispuso la instrucción. A partir de la resolución de fecha 5 de junio de 2013, modificativa de la ordenanza, se suprime tal obligación de clausura, no obstante se incorpora al artículo 209 la clausura de la instrucción a los 60 días de iniciada (con prórrogas excepcionales, etc.). Esta última previsión normativa, entraría en vigencia a los 120 días de publicada esta resolución modificativa de la ordenanza, por lo que, no estaba en vigencia al tiempo de la resolución procesada en autos. Por otro lado, el 20 de agosto de 2013 se promulgó la Ley No. 19.121 cuyo artículo 78 inc. 1 dispone: “ARTÍCULO 78.- (Clausura).- Los procedimientos se clausurarán si la Administración no se pronuncia sobre el fondo del asunto en el plazo de dos años, contados a partir de la resolución que dispuso la instrucción del sumario….” La norma entra en vigencia a partir de la vigencia del estatuto, con ámbito de aplicación al funcionariado del Poder Ejecutivo (salvo policial, militar, consular, Ministerio Público). A pesar de que la obligación de clausura contenida en el artículo 220 de la Ordenanza No. 10 no se encontraba vigente al tiempo del dictado del acto impugnado, ni ser de aplicación la Ley 19.121, a juicio del Tribunal, no resulta posible soslayar garantías básicas en cuanto al derecho a ser sometido a un proceso de duración razonable, máxime atendiendo a varias circunstancias que emanan del estudio del presente, que hacen incluso dudar de la motivación de la encausada. Necesariamente debe atenderse además, que la obligación de clausura desaparece para la demandada, por su propia decisión, apenas 18 días antes del cumplimiento de los dos años de iniciado el sumario, y además, la limitación a una instrucción de 60 días -que la demandada enfatiza en su contestación y alegato como muestra garantista de la modificación en la norma de procedimientos administrativos- se instituye con la salvedad de que entraría en vigencia recién a los 120 días de dictada la modificación de la ordenanza, dejando desprovisto de regulación expresa en materia de limitación de la actividad punitiva, al escueto “período ventana” que medió entre en la vigencia de una y otra disposición. Decía el Tribunal en sentencia 632/17: “IV) Habiendo analizado los argumentos de la actora y la normativa vigente, el Tribunal, por unanimidad de votos, compartiendo lo aconsejado por el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la pretensión anulatoria, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) Es preciso puntualizar -liminarmente- que es una exigencia del debido proceso -garantía fundamental para toda persona- la duración razonable de los procesos jurisdiccionales y esa exigencia es claramente extensible a los procesos disciplinarios de la Administración. Ese derecho emerge del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos aprobado en 1966 y ratificado por Uruguay por Ley Nº 13.751 de 11.7.1969, cuyo art. 14.3, literal c), establece el derecho del inculpado "a ser juzgado sin dilaciones" y el ámbito de referencia no se limita al fuero penal ni se vincula a la prisión preventiva -como restricción de la libertad y seguridad personales- como ocurre en la enunciación de la Convención Americana de Derechos Humanos art. 7, núm. 5, aunque luego sea objeto de interpretaciones amplificadoras. Es ocioso repetir que tal principio tutelar ingresa a nuestro orden jurídico con rango constitucional en virtud de lo dispuesto por el art. 72 de nuestra Constitución Nacional y que goza de indiscutido consenso doctrinario y jurisprudencial que lo extiende a los procesos administrativos. Como señala CAJARVILLE, el principio del debido procedimiento ha sido recogido por el Decreto Nº 550/991 de 27.8.1991 en su art. 2, lit. i, y explicitado en el art. 5 que, textualmente dispuso que "los interesados en el procedimiento administrativo gozarán de todos los derechos y garantía inherentes al debido proceso, de conformidad con lo establecido por la Constitución de la República, las leyes y las normas de Derecho Internacional aprobadas por la República" que implican "un procedimiento de duración razonable que resuelva sus pretensiones". Si esto es así en general, con mayor razón todavía en los procesos disciplinarios, en que él o la sumariada debe defenderse ante la imputación de un comportamiento ilícito y la decisión a recaer afecta sus derechos o intereses legítimos (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo, tomo II, 2a. edición, Montevideo, FCU, 2008, p.208). Lo ha dicho reiteradamente este Tribunal: … “es innegable que los principios de eficiencia, buena administración y duración razonable del procedimiento han sido reconocidos en forma expresa en el Decreto Nº 500/991 (arts. 2º y 5º), y que incluso los mismos tienen raíz constitucional, sea por estar consagrados a texto expreso en la Carta, sea por ingresar por la vía de los arts. 72 y 332 de la misma” (Sentencia Nº 831/2012, entre muchas otras). Es cierto que no es aplicable al caso lo dispuesto por la Ley Nº 19.121 de 20.8.2013, cuyo ámbito de aplicación es la Administración Central, pero la accionada reconoce, a la vez la aplicabilidad del Decreto Nº 500/991 y hace caudal de la modificación introducida por el Decreto Nº 420/007 de 07/11/2007, al dar nueva redacción al art. 223 del primero, suprimiendo el inciso 2 que disponía la clausura del sumario "si la Administración no decide sobre el fondo en el plazo de dos años contados a partir de la resolución que dispone la instrucción del sumario." En efecto, aún bajo el entendido de que no regía el plazo reglamentario ni tampoco el legal, el Tribunal igualmente considera que el sumario superó el término de razonabilidad. La Corporación no discute la potestad disciplinaria de la Administración, más también entiende que la referida potestad supone un procedimiento ágil, presidido por la celeridad y economía de trámites para que el poder disciplinario pueda ser efectivamente aplicado al caso concreto. Es por ello que cabe examinar -en el caso sometido a decisión del Tribunal- las circunstancias o factores que han originado el enlentecimiento para determinar, a ciencia cierta, si la dilación bien obedece a justificaciones atendibles o bien a la desidia de la Administración en la recta conducción de los procedimientos. En la especie, se puede advertir que, una vez iniciado el sumario en junio 2011, luego de un año y medio de investigación administrativa, solamente constan como actuaciones las declaraciones de los imputados y la comunicación a la ONSC del inicio del sumario en agosto de 2011 (fs. 320-348 de los A.A.). Ninguna actuación posterior fue seguida hasta que se resolvió la clausura e inicio de nuevo sumario, por la resolución procesada en autos. Tampoco el demandado justifica en modo alguno la dilación, ni aun diciendo que en realidad, el sumario seguido por dos años contó con una compleja y profusa instrucción, no agregada en autos por la “reserva” que se dice tenían las actuaciones (resultando II resolución 11 acta 46 impugnada en autos); reserva que aún sin que sea objeto de agravio, se percibe de innegable ilegalidad para los sumariados, según viene entendiendo el Tribunal y la doctrina (Sentencia No. 632/17 entre otras). Por tanto, el Tribunal comparte la afirmación de la actora sobre la excesiva e inmotivada duración del sumario. Siguiendo los criterios esbozados por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, pionero en el tema, y luego adoptados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos y otros Tribunales, debe procederse a un análisis global del procedimiento y atender especialmente a la complejidad del asunto, al comportamiento procesal del inculpado y a la conducta de las autoridades en la conducción del litigio (DELPIAZZO ANTON, Gabriel. Tutela jurisdiccional efectiva frente a la Administración, Montevideo, UM, 2009 .86-87; OCHS, Daniel. La acción de amparo, 2a.ed. Montevideo, FCU, 2013 p.180). De manera que, pasados dos años desde el inicio del sumario, la clausura se imponía. Ahora bien, la clausura de las actuaciones por la resolución cuestionada, no se hizo por el motivo que viene de explicarse sino atendiendo a circunstancias (nombramiento de quien fuera instructor como asesor letrado) claramente no imputables a los actores y que no justifican la dilación en el procedimiento y menos aún, iniciar uno nuevo. En definitiva, en el caso, no cabe más que concluir que se ha sobrepujado el límite de razonable duración del sumario instruido, al amparo de normas de superior jerarquía (art. 8 Pacto de San José de Costa Rica, Ley No. 15.737), que devienen de aplicación en el marco de las garantías que se imponen al Estado en el ejercicio de su poder punitivo. VII) Sobre la alegada vulneración del Principio “non bis in ídem”. La parte actora se agravia por entender que la disposición del nuevo sumario violenta el principio non bis in ídem , desde que resuelve ventilar un nuevo contradictorio sobre los mismos hechos. La formulación del citado principio, contenida en el art. 170 de la Ordenanza 10, (art. 173 del Decreto 500/991), establece que: “Ningún funcionario será llamado a responsabilidad disciplinaria más de una vez por un mismo y único hecho que haya producido ("non bis in ídem"), sin perjuicio de las responsabilidades penal, civil o política coexistente.” Como ha sostenido el Tribunal en múltiples oportunidades, el principio referido no significa que alguien no pueda ser sancionado dos veces por una misma falta, sino que refiere a una cuestión procedimental, que se traduce en el hecho de que nadie puede ser juzgado dos veces por los mismos hechos ante la misma jurisdicción. En este sentido, ha sostenido la Sede que el mismo “no proscribe la posibilidad de imponer dos sanciones por un mismo hecho (…), sino el doble enjuiciamiento por un mismo supuesto fáctico; tal ha sido la postura sostenida pacíficamente por la Corporación, conforme con la cual, dicha regla básica supone un principio general de tipo procedimental, que implica que un mismo hecho infraccional no puede ser ventilado por la Administración en más de una oportunidad (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo. Tomo II. FCU. Montevideo. 2008. Págs. 522 y 523; y LORENZO, Susana. Sanciones administrativas. B de F. Montevideo-Buenos Aires. 1996. Pág. 111). De acuerdo con este criterio, una misma conducta no puede ser juzgada dos veces dentro de una misma esfera jurisdiccional, judicial o administrativa, resultando ilegítimo el accionar administrativo cuando, luego de aplicada una sanción, se impone otra más grave por la misma causa” (Cfme. Sentencia Nº 349/2013). (…) En la especie, conforme los argumentos previamente señalados, resulta claro que se ha vulnerado el principio en estudio, en tanto ha existido doble enjuiciamiento -y doble acto sancionatorio- por un único supuesto fáctico. La constatada violación del principio non bis in ídem determina, de acuerdo a lo reiteradamente señalado por la jurisprudencia de la Corporación, que deba anularse la resolución impugnada (Cfme. Sentencias Nº 488/2012 y 689/2013, entre otras).” (Sentencia No. 310/14) Según ha conceptualizado el Tribunal, el principio inhibe a la Administración del “doble juzgamiento sobre los mismos hechos” (sentencias 419/17, 322/16, 314/15). Trasladando tales conceptos al caso que nos ocupa y dada la forma en que se ha entendido el principio non bis in ídem , es posible señalar que, el hecho de que en el anterior procedimiento sumarial no se haya resuelto el fondo de la cuestión, hace dudosa su verificación en la especie, salvo que se entendiera que la clausura es una forma de resolver el juzgamiento. Incluso, podría llegar a sostenerse que la demandada pretendía un nuevo juzgamiento (ordenando acordonar las actuaciones correspondientes al sumario anterior) que evidencia con amplia sugestividad los motivos desviados que advierte la actora, esto es, la negligencia de la Administración en no haber resuelto en plazo el sumario originalmente dispuesto (menos aún la instrucción en 60 días). De todas maneras, aún sin infringir el mentado principio, a juicio del Tribunal, el vicio que afecta de nulidad al acto acaece, en cuanto decayó - por efecto del extendido e irrazonable plazo insumido en el sumario- la potestad punitiva del Estado. Esto impide disponer abrir nuevo sumario, puesto que dicha potestad punitiva se vio resignada, por la desidia de la Administración. VIII) Respecto a la Resolución No. 36 de fecha 18 de noviembre de 2014 que aplica una sanción de suspensión de 120 días a los funcionarios sumariados. En mérito a que la resolución que dispone el inicio del sumario se encuentra viciada de nulidad -y así será declarada por este Tribunal-, la resolución sancionatoria que en él se adoptó, procesada en el expediente acumulado ficha 560/15, también debe anularse. IX) En definitiva, a juicio del Tribunal procede anular la Resolución No. 11 dictada el 26 de junio de 2014 por la Administración Nacional de Educación Pública, por las razones formales antes expuestas, que no admiten la recomposición de las actuaciones, y consecuentemente se declarará la nulidad de la Resolución No. 36 dictada por el mismo Órgano el 18 de noviembre de 2015, procesada en autos ficha 560/2015, en evidente supuesto de “nulidad en cascada”. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, FALLA: Ampárase las pretensiones anulatorias y, en su mérito, declárase la nulidad de los actos administrativos impugnados. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $30.000 (pesos uruguayos treinta mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Vázquez Cruz, Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Echeveste, Dr. Corujo (r.), Dra. Cabrera. Dr. Marquisio (Sec. Letrado)